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盘点世界主要国家信息化推进体制

来源:行政管理改革更新时间:2012-04-14

盘点世界主要国家信息化推进体制三种典型模式

作者：汪玉凯高新民吴昊

信息化推进体制与机制，对一个国家的信息化建设与发展会产生重要影响。认真研究借鉴国外在信息化理论和实践方面的成功经验，有助于取长补短，探索建立适合我国国情的信息化推进体制机制。本文将对国际上一些在信息化建设方面有代表性国家的信息化推进体制进行分析比较，以此探索信息化推进的内在规律。

一、世界主要国家信息化推进体制简介

（一）北美国家

美国是当今世界信息化程度较高的国家之一。美国信息化建设成就得益于政府的促进和引导，同时也离不开市场力量和社会力量的自发推动。在中央层面，美国对信息化各领域分而治之，政府有限介入信息化推进，工作重心主要放在电子政务方面。电子政务建设是政府改革计划——“总统管理日程”的一项重要内容。在电子政务推进体制中，总统管理委员会扮演决策层的角色；协调层的政府机构有首席信息官委员会等；管理和预算办公室及其下设的电子政务和信息技术办公室、联邦组织架构项目管理办公室以及电子政务重点项目办公室作为管理实施层，负责推进政府的电子政务建设工作。在美国电子政务推进体制中，咨询和审计是重要的组成部分。在地方政府层面，美国信息化推进体制的最大特色是“自治”。美国地方政府信息化的“决策”权在地方议会，任何重大信息化项目的立项都必须经过地方议会的批准；“协调”、“管理”和“执行”的权力在地方首席信息官；“咨询”由专业的“委员会”负责；而“审计监督”由地方议会负责。

加拿大已经形成了比较完善、全面、分工明确的信息化推进体制。加拿大信息化推进体制大体上可划分为两层，即战略决策及协调层和政策制定及实施管理层。在联邦政府层面，加拿大的信息化建设资金主要来自政府财政，财政委员会负责信息化战略的制定和推进，并由财政委员会主席全权负责，总理亲自挂帅领导。财政委员会秘书局负责电子政务战略的制定和推进，同时还负责跨部门的电子政务的协调发展。财政委员会秘书局下设首席信息官负责政府信息化工作的整体规划，拟定有关法律、法规及组织电子政务项目的实施。而信息化建设工作，尤其是信息基础设施建设、电子商务发展、全面上网等工作由加拿大联邦工业部负责管理，提出建设目标和建设规划，制定有关法律、法规，并负责具体项目的组织和实施。同时，加拿大公共事务与政府服务部为加拿大政府机构提供IT服务，并积极推进和实施政府采购电子化、政府信息共享服务，“政府在线”等电子政务项目和服务。除了决策、管理、推进机构外，咨询机构和审计机构在加拿大的信息化建设过程中也发挥了重要作用。除联邦政府设立了首席信息官外，加拿大各部门、各省及省政府各部门，各地方政府都设立了首席信息官一职。在推动各部门和地方的电子政务建设和信息管理、服务提供方面发挥了极其重要的作用。

（二）欧洲国家

芬兰在国际上一直处于信息化社会发展的前列，这得益于诺基亚等跨国公司的崛起和信息技术产业发展的推动。早在20世纪70年代，芬兰就成立了所谓的信息社会咨询委员会；1995年芬兰政府提出名为“芬兰迈向信息社会─国家策略”。2003年9月设立了信息社会委员会，它是政府的一个协调沟通机构，为信息化社会的发展起到了调控的作用，并且在行政管理部门之间，在行政管理机构、组织机构、商务活动之间架起沟通的桥梁。信息社会委员会由总理担任主席，委员会下分7个部门分管不同的领域：电子商务；电信和数字电视；信息社会到创新社会；电子政务；社会福利保障系统的信息通信技术；教育、研究、生产；应用技术。芬兰中央政府电子政务建设推进体制采用的依然是决策、协调和管理实施三个层级结构。财政部和信息社会委员会是电子政务的决策机构。协调层主要由财政部公共管理局和政府信息管理小组构成。

英国最早的信息化机构可追溯到1957年建立的“技术支持组”。1995年，英国在内阁办公室内成立了中央信息技术组，1998年，英国政府提出了“信息时代政府”的目标，并于1999年3月正式发布了标志着英国电子政务战略全面开始的《政府现代化白皮书》。此后英国政府信息化推进体制建设也进入了一个全新的时期，1999年5月建立了信息时代政府推进委员会。英国首相任命电子大臣和电子专员。电子大臣全权负责国家的信息化工作，电子专员具体负责国家信息化发展战略的贯彻和落实。2004年，英国内阁办公室对英国现有的信息化管理体制进行调整，设立了一个全新的电子政务组，取代了原来的电子专员办公室，并设电子政务大臣来领导。这次调整标志着英国电子政务建设战略重点和领导机构的重大变化。发展至今，英国的信息化管理体系主要由政府信息化推进部门、信息产业主管部门和通信监管部门三大部分组成，其中内阁办公室负责政府信息化推进工作，具体职能由所属的首席信息官委员会承担，贸工部是信息产业主管部门，通信办公室负责电信和广播电视业的监管。

（三）亚洲国家

新加坡的信息化推进机构为1981年成立的国家计算机委员会，该委员会是隶属于财政部的法定机构，其核心职能是促进公民服务的计算机化，同时也在政府部门信息系统的建设方面起到促进和协调的作用。1999年国家计算机委员会与新加坡电信局合并成立“新加坡信息开发管理局”，对信息通信技术行业进行管制和促进，战略目标是将新加坡建设成为全球信息通信中心之一，并制订了“21世纪信息通信技术蓝图”。目前，新加坡公共服务21系统委员会是新加坡信息化的最高决策机构，由总理亲自挂帅。信息化实施机构主要是ICT委员会、公共领域ICT指导委员会、公共领域ICT审查委员会和资讯通信发展管理局（IDA）等。上述三个委员会分别负责提升整体应用效益、信息化工作措施、信息化项目管理三个不同层面的问题。新加坡政府建设电子政务的核心理念是“众多机构，一个政府”。电子政务都是由政府主导，统一行动，同时设立专门的机构，负责推进电子政务相关工作。

日本的信息化管理体制以国会立法为基础，以首相为决策核心，以内阁下设的IT战略本部为决策机构，以政府部门为执行主体，在首相的统一领导下，政府各部门协调行动。2001年1月，日本政府公布实施了《高度信息通信网络社会形成基本法》（以下简称《IT基本法》）。依据《IT基本法》，日本在内阁设置“高度信息通信网络推进战略本部”，负责IT重点计划的制定和实施。IT战略本部是日本信息化管理机制中的最高决策机构，本部长由内阁首相兼任，是推进日本信息化发展的政府最高领导人，对政府各部门行使最高指挥权和监督权，负责日本信息化发展的最高决策。日本在内阁官房建立了IT办公室，专门负责信息化的领导与协调工作。总务省、经济产业省则是日本信息化管理机制中的具体执行机构。地方的信息化事务通常是在总务省地方支局的指导下自主管理。

韩国自20世纪90年代初开始分三个阶段推进国家信息化建设。1990年代中期基本奠定了公共部门信息化框架，企业、金融、服务业等民间部门信息化也得到迅速发展，1997年后，政府把建设信息和知识为基础的经济列为建国五大目标之一。韩国建立了众多机构的合作协调之下的信息化建设推进体系：总统亲自主持的“信息化战略会议”，是国家信息化最高决策机构、最高指挥机构和监督机构，主要负责确定国家信息化发展战略的方向，协调政府各部门间的政策和总结分析存在的问题；国务总理亲自主持的“信息化促进委员会”，副主席和秘书长分别由财政部和经济部部长及总理总助理担任。除了国家层面的管理机构以外，韩国政府的每一个中央管理机构都有自己的部门，负责信息化的活动，诸如信息化规划和实施、项目改进等。

二、各国模式的特点及与其政治模式的关系分析

上述七个国家的信息化推进体制依据政府和市场发挥作用的程度可区分为三种典型模式：北美模式、亚洲模式和欧洲模式。

北美模式以美国和加拿大为典型代表，其特点是信息化建设以市场为主导，主要依靠完善的市场机制和较好的产业基础实现信息产业、电子商务等经济和社会信息化领域的建设和发展，政府主要负责相关政策法规环境的建设，主要介入电子政务的建设，通常不制定信息化全局性战略，不设全局性的信息化主管部门，政府对信息化各领域不同程度分而治之。

亚洲模式以新加坡、日本、韩国为代表，其特点是信息化建设主要依靠政府行政力量和公共资源的推动。政府通常制定信息化的全局战略，设置全局性的信息化主管部门，全面参与和推动信息化各领域的建设，注重制定有利于信息化建设的政策法律。

欧洲模式以芬兰和英国为代表。政府对信息化建设的介入程度基本介于北美模式和亚洲模式之间，政府和市场共同发挥作用，推动相关领域的信息化建设，政府首先利用行政力量有意推动特定领域的信息化建设，建立健全相关政策环境，投入公共资源，待较为成熟后政府逐步淡出，转为主要由市场机制来持续推动。

进一步分析发现，各国信息化推进模式的选择主要受三个因素的影响：

第一，本国政治体制和政治文化的影响。一个国家的信息化推进模式要受到该国政治体制、政府结构、政府权力来源、公共政策决策过程以及历史文化等因素的影响。例如，美国是一个联邦制国家，美国的地方政府几乎就是一个联邦、州政府之外的“独立王国”。受这种制度的影响，美国基层政府信息化的自由度也很大，联邦政府、州政府开展的电子政务规划、应用也往往仅停留在联邦、州层面，不会“干扰”地方。当今美国唯一一个联邦政府和州政府、地方政府共享的数据就是全国的“犯罪记录”数据。

第二，国内市场发育程度、产业发展水平以及经济战略重点的影响。市场机制成熟、产业基础良好的国家——如美国，除了政府自身信息化工作外，其他经济和社会的信息化则更多依靠市场机制来实现，政府着力营造有利于信息化的发展环境。即使是政府信息化，政府部门也热衷于将项目外包给企业，而不是自己动手。而市场机制相对不完善、产业基础相对较弱的国家——如韩国，政府通常会制定全面、周密的信息化战略和行动计划，通过行政力量和投入巨大的公共资源实现信息产业的发展、信息基础设施的建设以及各领域的信息化。

第三，国家战略的选择也是影响一国信息化模式的重要因素。例如英国最初将信息化战略的重点放在经济领域信息化，政府大力推动电子商务和知识经济，而在经济领域信息化取得一定成就之后，逐渐将信息化战略的重点转移到了电子政务上，信息化推进的体制机构也随之做了相应的调整。

因而，信息化推进模式是一个在各国具体国情之下的历史发展过程，不同模式之间并无优劣之分——况且不同的模式本身具有自己生存的政治、经济、文化土壤，不具可比性。理性的做法是根据国内的市场发育程度、产业基础的战略布局来选择合适的推进模式。

三、国外信息化推进机制体制对中国的借鉴

国外信息化推进体制建设中可借鉴的主要经验有以下几点：

1．国家层面四层两翼的结构和功能比较完善

各国国家层面推进信息化建设时，基本都确定了决策机构、协调机构、管理机构和执行机构，并且设有审计监察机构和由外部专家组成的咨询机构，四层两翼的结构和功能比较完善。当然，每个体系可能由几个机构组成，也可能某个机构担负着多个方面的职能。但无论如何，整个框架基本是完整的。

决策机构负责确定国家信息化发展总体思路、制定国家信息化发展战略规划以及相关政策，通常由总统、总理或者首相担任负责人，成员是重要的内阁成员，如芬兰的信息社会委员会、日本的IT战略本部、韩国的信息化战略会议等。

协调机构负责协调政府各部门更好地实施国家信息化发展战略和相关政策，通常是由各部门行政首长或者首席信息官组成的委员会，如美国和英国的首席信息官委员会、日本的首席信息官联络会议等。

管理机构行使信息化综合管理职能，制定实施国家信息化战略的相关政策，通常是由某个或者某几个内阁组成部门负责，如美国的管理和预算办公室、日本的总务省、韩国的情报通信部、新加坡的资讯通信发展管理局等。

执行机构负责相关信息化项目的推进实施，依据项目的规模和范围，通常是一个部门或多个部门联合而成，如美国24个电子政务优先项目的项目组。

审计机构对信息化执行机构进行决策、管理、绩效和技术等方面的审计，确保信息化工作合理有效，如美国的政府责任办公室及派出至各部门的审计官。政府审计体系较为健全的国家，对信息化工作的审计往往在原有的审计体制框架下完成，如美国。政府审计体系相对薄弱的国家，对信息化工作的审计通常由信息化主管部门来承担。

咨询机构通常由政府设立，由来自产业界和学术界的专家组成，就信息化发展战略、规划和实施进行相关问题的研究和咨询，如美国的总统信息技术咨询委员会和韩国的信息化促进咨询委员会。除了战略咨询机构的设立，一些国家还设立了针对信息化协调、管理、实施等层面的咨询机构。

2．依据国情注重中央同地方的统筹与协调

信息化推进体制是与各国政治体制相适应的，尤其体现在中央政府与地方政府在推进信息化建设的关系上。单一制的国家（如韩国、新加坡等）在推进信息化建设时，往往是中央政府出台有关战略规划和政策意见，地方政府则应该按照中央政府的统一要求贯彻实施相关的战略规划和政策意见；联邦制或者地方自治权利大的国家（如美国、加拿大等），联邦政府只是提供总体的战略指导，各地方可以根据自己的实际情况确定信息化建设思路和重点。

3．信息化推进体制随着信息化建设的日益推进不断健全和完善

各国的信息化推进体制虽然具有一定的稳定性，但并不是一成不变的，而是根据信息化建设的发展阶段以及推进体制运作的实际效果进行适时地调整和完善，不断强化其作用。例如，英国在布莱尔首相刚刚上台时，为了全面了解信息化建设的现状和问题，整体推进信息化建设，设置了电子大臣和电子专员，全面推进经济领域和政府的信息化，目标实现后将信息化建设的重点聚焦在电子政务上，并相应地将电子专员办公室改组为电子政务小组。

4．政府机构内部普遍设立首席信息官

政府机构内部信息化建设多数由首席信息官负责。国际电信联盟的资料表明，已经有100多个国家确立了首席信息官制度。在重要的政府部门设置首席信息官，不仅有利于国家相关战略规划的贯彻实施，也有利于更好地推动部门信息化建设工作。首席信息官属于政府部门的决策层，负责本部门政府信息资源管理、信息技术项目监督和评估、信息技术架构制定和维护等工作，能够就本部门的信息化建设战略计划向部门首长提出意见和建议，也负责部门信息化规划的制定和实施，具有承上启下的重要作用。

当然，各部门的首席信息官周围还有一个团队一起工作。英国的一些部门成立了CIO小组，除设立CIO外，还设置了3位副CIO分管不同的业务。日本各部门除了设立CIO外，还设置了CIO辅佐官，并成立了由CIO任主席的电子政务推进委员会。新加坡各部门除设立CIO外，还有一名IT经理，IT经理是技术主管。

各部门首席信息官通过联席机制进行部门间交流、沟通和协调。美国、加拿大、英国、日本等均建立这种联席机制。

5．通信监管职能通常由独立的机构承担

国外为了加强对通信行业的监管，促进电信和广播网络融合，繁荣通信市场，保护消费者权益，通常成立专门的通信监管机构。这些机构大多是直接向国会或议会汇报工作，不受政府的干涉。如美国的联邦通信委员会（FCC）和英国的通信办公室（OFCOM）等。

6．通过立法确定推进机构的职能职责

国外都非常重视信息化推进体制建设，大多在信息化相关法规或者战略计划中明确了信息化建设的领导协调和实施机构，并规定了各自的职责分工。这样，可以将各个机构的职责和分工明文规定下来，有利于依法行事，并借助立法监督体系更好地促进各个机构行使其职责。

美国首席信息官制度是在1996年颁布的《信息技术管理改革法》（后来并入《克林格－科恩法》）中明确的，管理与预算办公室的电子政务办公室以及首席信息官委员会是依据《电子政务法》（2002年）成立的。日本IT战略本部的职能职责是通过《IT基本法》确立下来的。韩国信息化促进委员会是依据《信息化促进法》成立的。

7．确立科学合理的运作机制

监督评估机制。美国管理和预算办公室的“电子政务积分卡”每个季度对各联邦部门的电子政务建设进展情况进行评估。英国、加拿大等国家以年度报告的形式对每年的信息化及电子政务建设情况进行评估和总结。芬兰信息社会委员会负责评估信息社会计划的进展情况及其存在问题。

定期汇报机制。一种是下级对上级的汇报，如美国管理与预算办公室应该每年就各部门电子政务实施情况向总统汇报两次，加拿大要求联邦政府各部门每年汇报《政府在线战略》的实施情况。另一种是某项相关法律颁布后，应该根据法律要求向立法机构进行汇报，如美国《电子政务法》要求管理与预算办公室每年3月1日之前向国会汇报当年该法规定任务的完成情况。

咨询顾问机制。成立由专家、学者、官员和企业代表等组成的咨询机构，为决策、协调和实施机构提供咨询和建议。有些工作组或顾问小组是临时性的，任务完成后即宣告解散。如美国成立电子政务特别工作组确定优先开展的电子政务项目，工作时间仅为2个月。加拿大的政府在线战略顾问小组专门负责为加拿大《政府在线战略》提供政策建议和指导。

项目管理机制。芬兰专门出台了信息社会计划，在计划实施过程中贯穿了项目管理的方法和思路。除了推进机构外，还针对项目，尤其是跨部门项目成立项目管理办公室，并按项目管理体系和规范进行实施和运作。

当然，并不是国外的做法都值得借鉴，正如上文中说的那样，不同的信息化推进体制模式本身具有自己生存的政治、经济、文化土壤，在有些领域，中国反而更具有优势。例如，美国由于是联邦制国家，三级政府部门之间互不干涉，导致政府间信息共享变得异常困难。另外，美英等国家在进行公共政策制定时，议会讨论往往占很长的时间，决策时间较长，与信息技术发展日新月异的特点相悖。反而在我国的政治体制下，这些方面可以做得更好，能更好发挥信息化的巨大潜能。

（汪玉凯系国家信息化专家咨询委员会委员，中国行政体制改革研究会秘书长，国家行政学院电子政务专家委员会副主任、教授；高新民系国家信息化专家咨询委员会规划与电子政务专业委员副主任；吴昊系北京大学政府管理学院博士研究生）

编者按：

随着信息技术与网络技术的高速对接和信息化的广泛应用，信息化已经成为现代社会发展的强大动力。世界各国都非常重视信息化推进，从中央到地方，从行业到企业，信息化及信息技术的应用已成为推动社会向前发展的重要手段。本栏目特刊登国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院电子政务专家委员会副主任汪玉凯教授等关于国外信息化推进体制模式及其特点的文章，以期对我国相关体制建设有所启发。

本文是国家信息化专家咨询委员会设立的软课题《大部制实施后国家信息化推进体制机制研究》中的部分内容。发表时做了适当删改。