作者：李广乾;周刚;司琳华;洪悠悠;袁东明
　　组织机构代码是实现国家经济社会管理现代化的一项基础性工具。早在1997年，国务院有关领导就指出，“对单位法人实行组织机构代码和对自然人实行社会保障号码制度，是国家整个经济和社会实现现代化管理的基本制度，尽快建立这一制度对建立社会主义市场经济体制和推动社会进步具有十分重要的意义，且具有紧迫性”。自从1989年国家建立组织机构代码制度以来，实践证明，组织机构代码（以下简称代码）越来越成为国家宏观管理的重要基础信息，在各项经济活动和行政管理中被越来越多的部门和领域应用，已经成为国家整个经济和全面管理实现现代化管理的重要信息源之一，为各级政府、各部门开展电子政务、加强行政管理、监督企事单位与社会团体的经济社会行为提供了有效的技术手段，成为信息化条件下完善我国监督管理体系的一项基础性工具。

　　从代码促进国家的经济社会管理的作用过程来看，其功能主要包含五个层次：

　　一、标准化

　　这里的标准化是指按照科学合理的编码方法对所要标识的对象进行统一赋码，是从技术上讨论代码的编制方法问题。

　　就目前的编码方法来看，主要有两种。一种是采用有含义代码。所谓有含义代码是指代码在标识某种信息时，本身也具有某种实际意义：不仅可以作为其代表事物的标识，而且可以直接提供该事物的相关信息。最常见的例子就是居民身份证：18位数字中，前6位数字表示居民初始登记所在地的行政区划代码，后8位表示居民出生的年月日，再后3位表示顺序，最后一位是校验码。因此，从身份证号码就能了解持证者的基本情况。另一种就是无含义代码，即代码本身无实际含义，只作为其代表事物的唯一标识。最常见的例子就是企业代码，目前包括我国在内的很多国家都采用9位无含义代码对企业身份进行标识。

　　考虑到被赋码对象的信息项目及其内容的实时动态性，采用无含义代码比采用有含义代码更为可取。如海南建省和重庆成直辖市后，海南和重庆市的公民身份证号码仍然是广东省和四川省的行政区划代码，这样有含义代码所代表的信息就不准确了。在信息网络时代，无含义代码在信息项目变更、信息检索等方面具有更大的优越性。

　　其实，从某种标准来看，无含义代码与市场、信用等概念在逻辑关系上具有某种一致性。在一个国家，经济本身的发展会使市场突破地域限制而到达一国边界内的每个角落，征信工作只有在全国的范围内开展才具有真正的信用价值。因此，对使用无含义代码的标识对象及其管理体制而言，采用属地化管理制度会人为地造成管理的障碍。

　　在电子政务和信息化条件下，代码的标准化问题又有了新的内涵。一方面，随着代码相关的电子政务应用范围的扩大，所需要的政务数据库不断增加、所产生的政务信息资源日益增多，因而有必要从这些由不同数据库组成的海量信息资源中提取各自的特性数据即元数据，以便人们能够相对容易和便捷地理解和认识信息资源的特性和规律；另一方面，随着电子政务、电子商务等的业务应用系统的大量增加，依靠操作人员的经验和技巧已经难以实现不同系统之间的信息共享与数据交换，必须形成相应的数据交换标准。因此，今后代码的标准化工作应该转到电子政务标准化工作的大方向上来，围绕业务协同、资源共享与信息资源开发利用而建立与代码应用相关的电子政务元数据标准和数据交换标准。

　　二、通过标识代码对社会对象进行分类管理

　　根据商务印书馆出版的《现代汉语词典》（1985年版），所谓组织，从行为上来讲，就是安排分散的人或事物使具有一定的系统性或整体性；从属性上来讲，就是按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。所谓机构，泛指机关、团体或其他工作单位，有时也指机关、团体等的内部组织。从这里可以看出，组织和机构就是按照一定的属性建立起来的、完成某种特定作用的实体。这些实体本身涉及到众多的个人或要素（如资本），所以其资格须获得相关程序的认可。因此，对组织机构赋码理应和对自然人赋码存在很大的差异。实际上，自然人无须法律认可即可自然而然地获得居民身份证及其号码，例如根据《中华人民共和国居民身份证法》的规定，“居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民，应当依照本法的规定申请领取居民身份证”。但是，组织机构要取得身份编码则其本身必须“依法成立”，具备相应的条件。例如，就作为组织机构代码主体的法人来看，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）规定，法人应当具备以下四个条件：1、依法成立；2、有必要的财产或者经费；3、有自己的名称、组织机构和场所；4、能够独立承担民事责任。

　　由于自然人能够自然而然地取得身份资格，因此在赋码对象方面就不存在任何的歧义或遗漏的地方。但是，对组织机构而言就没怎么简单了。人们虽然将组织机构代码看作是与个人身份证件等同的另一种身份证件，但是组织机构代码和个人身份证之间其实存在着非常大的差异。根据《民法通则》，目前我国的组织机构主要包括以下四类：企业法人、事业法人、机关法人、社会团体法人和联营法人，每类法人也都有自己的注册登记管理机关。但是，就社会实际发展情况来看，这些法人难以构成组织机构的全部。因此，在如何界定组织机构代码赋码对象问题上，就存在很多的问题。特别是随着我国从原先的计划经济向社会主义市场经济的转型，各种新的组织结构形式不断出现，上述《民法通则》所规定的四种条件往往无法全部具备。例如，《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发[1996]22号）就第一次确立了“民办非企业单位”的概念，1998年10月25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》就系统地对“民办非企业单位”的相关制度进行了规定，规定了9类行（事）业的“民办非企业单位”。再比如，为规范个体经营者的市场主体地位，国家质量监督检验检疫总局于2003年3月11日发出《关于向个体工商户颁发组织机构代码证书有关问题的通知》，要求“根据自愿申请原则，对持有工商营业执照，有注册名称和字号，有固定经营场所，并需要开立银行帐户的个体工商户进行赋码并颁发组织机构代码证书。”因此，根据这几年的发展，目前除了《民法通则》所规定的企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人之外，根据一些法律法规的规定，我国先后增加了民办非企业单位以及基金会、居民委员会、村委会、宗教活动场所、业主委员会、外国常驻新闻机构、代表机构和戒毒劳动教养管理机构等八类其他组织机构类型并对其分别赋码，从而实现了对我国目前几乎所有的社会组织对象进行分类管理的目标。

　　三、政府部门应用代码信息开展行政管理与社会服务

　　就政府各部门的业务信息系统来看，其数据信息通常包含两个部分：一是基本信息，二是部门业务信息（如图1所示）。在这里，组织机构代码既是基本信息中的组织机构标识代码，也是表示基本信息内容本身的检索代码，在数据库中发挥着横向索引功能。代码的这种横向索引功能主要表现在这样三个方面：一是代码与其所标识的组织机构构成一种一一对应的关系，代码与组织机构名称都是一个组织机构的两种不同法定称谓；二是代码与标示其基本身份属性信息的表格之间建立起对应关系，通过代码，人们能够非常迅速且准确地从代码基础数据库中检索到企业身份属性的基本信息；三是代码与关于其自身状态的行业信息（扩展信息）建立起对应关系，通过代码，人们能够非常迅速且准确地从行业专题应用数据库中检索到企业的相关信息。所以，代码的这种横向检索功能与组织机构身份的唯一标识性相结合，能够极大地促进电子政务的行政业务协同与信息资源共享，理应成为国家电子政务建设的基石。

图1：组织机构代码基础信息库与部门业务信息库之间的关系

　　应用既是建立组织机构代码的初衷，也是其最终目的。从应用对象来看，组织机构代码的用户包括政府部门、企业和普通公众等各个层面。政府部门当然是其首选服务对象，其出发点是基于代码的索引功能，为工商、税务、海关、贸易、交通、质检、药监、环保、劳动人事、公用事业、公安、法院、银行、证券、保险等有关政府部门及其工作人员开展针对单个组织机构的单项或多项指标的微观监管和针对本部门业务的行业管理提供最为简便也最为有效的操作工具。值得注意的是，在信息时代，组织机构代码的这种索引功能的优越性正在变得越来越显著，对多部门的业务合作与资源共享发挥着日益重要的作用。例如，通过在不同业务系统中所应用的组织机构代码就可以对特定类型的市场主体如“假活动单位”进行监控。

　　一般法人单位一旦成立就会向注册系统登记，因为法人单位常常需要一个身份代码以进行各项业务活动。相较之下，许多机构停业或撤销时却不会登记，尽管正式规定他们需要登记。因此，一个机构虽然已经不再进行业务活动，但它在注册系统中仍然是活动的，这种机构被称为假活动单位（falseactiveunit）。为检测这种假活动单位，可以采取以下方法：

　　——建立高风险群体：将5年内没有登记项目任何变动、超过1年未有业务活动的机构等分类为高风险群体；

　　——与工商、税务和劳动人事等部门合作，从税收或工资数据库中查找那些只在某个系统中有活动记录而在其他系统中没有记录的单位，对市场主体的业务进行全面管理，实现政府的市场监管职能；

　　——推断非活动机构：如果一个机构出现在若干个部门业务数据库中，那么这个机构就被可以认为是存在的；相反，如果发现某个机构在多个数据库中都不复出现，那么就认为这个机构就没有进行业务活动了。

　　当前，代码信息资源在各地方、各部门的电子政务应用以及部门之间的业务协同工作中发挥着非常重要的作用，已经列入十几个部门的业务管理信息系统中。同时，围绕代码信息资源开展的部门业务协作也已经被列入国家关于电子政务建设的指导意见之中，成为法人库建设的基本内容。

　组织机构代码对于企业和社会公众的应用主要体现在基于组织机构代码所构建的社会信用体系上。社会信用体系是适应市场经济和信用交易发展的内在要求，在信用信息公开化和相关服务专业化、社会化的基础上，将原先单个的市场主体之间的一次性或临时性博弈转变成单个市场主体与整个社会之间的长期反复的博弈，从而对每个市场主体都能够形成一种有效的社会守信激励与失信惩戒机制。但是，要实现社会信用体系的这种功效，必须首先建立和完善有关的各类标准。社会信用标准主要包括三个方面：社会征信平台建设的技术标准、信用服务标准、企业信用管理标准。以组织机构代码为主索引的、由企业和有关机构的注册信息所构成的基本信息，应该作为信用主体及其信用档案的标识标准，成为社会征信平台建设技术标准的重要组成部分，从而使组织机构代码成为社会信用信息收集、加工、流转的首要工具，并使单个市场主体真正地置身于无穷无尽的市场海洋中。

　　四、以代码作为统计对象的各类属性的唯一链接工具，对全部或局部标识对象进行某项（组）统计属性的调查分析

　　代码实际上建立了被标识的机构对象与所处理的信息项目变量之间的关系标准，建立起个体与总量数据之间的统计关系。从理论上讲，代码所具有的这种统计作用就表现在两个方面：一是基于代码注册项目进行的总量统计，如在代码数据库中的48个登记项目中，有许多是标识机构经济属性的项目，像经济行业、注册资金、职工人数等指标；二是行业应用部门和统计机构基于代码所开展的本部门或本行业的发展趋势或其特定的总量分析。实际上，随着代码注册信息项目类型的增加及其范围的扩大，代码的统计功能将越来越大，对提高国家经济、人口普查质量、缩短普查周期都具有基础性的作用。因此，代码可以被认为是国家实现宏观调节、市场监管、公共管理和社会服务的一项基础设施。

　　五、促进全社会公共记录体系的建立和完善

　　公共记录是各级政府及行政执法、刑事司法等各政府部门在依法开展各自的监督、管理与服务过程中所形成的有关各类组织机构的行为及其结果的信息记录，例如有关某些组织机构的法院诉讼记录、某些行政执法机构的行政处罚记录、生产许可证、计量制造许可证、营业执照登记、商标登记证等记录。目前，我国的国家权力机构、国家行政机构、人民法院和人民检察院分别依法在各自的权力范围内行使职权，这些机构在依法管理过程中都会产生各种公共记录，也都各自建有相应的业务信息系统，例如海关行政部门有海关的信息系统，工商行政部门有工商的信息系统，税务行政部门有税务的信息系统。然而，这些机构虽然都在各自的职权范围内进行有关公共记录的信息披露、数据采集和处理，但是相互之间却没有统一的信息征集标准，各部门信息不能在一个规范的标准下进行有效的整合以完整地反映一个组织机构的公共记录。

　　具体地来说，当前传统的公共记录管理制度正面临着以下的严峻挑战：一是计划经济时期建立起来的分部门、分层次管理的公共记录管理体制已经不适应市场经济发展的需要，其公共记录能力正在受到严重的腐蚀；二是社会主义市场经济的发展与法治国家的建设在公共记录内容和要求上已经发生了重大的转变，强烈要求建立新的公共记录体系；三是电子政务和社会信息化产生了海量的信息需求与海量的信息本身，对社会公共记录的技术手段、管理方式和社会应用都提出了新的要求。四是缺乏统一的公共记录管理机构与管理制度，国家难以全面、准确、及时、有效地掌握社情民意。

　　在这种情形下，以代码及代码基础信息资源库为基础，建立统一的、跨部门的社会公共记录体系以准确、及时、完整地记录各类组织机构的社会公共信息，使得国家权力机构、行政机构和公众一方面能够对于具体的某个组织机构的历史行为及其性质进行完整的、正确的评估，另一方面也能够从宏观发展角度对某类指标进行分析和判断，以评估政策实施效果、把握社会动态及发展趋势，为国家的经济社会决策提供科学合理的政策工具。

　　上述五个方面基本上概括了信息化条件下代码的基本作用。但是，人们对代码的这些功能和作用的认识还存在着一个不断完善的演进过程。在代码制度建立初期，人们往往只从标准化角度去看待；在信息化条件下，人们开始意识到代码在加强行政监管、提高管理效能方面的巨大作用，将其应用到一些跨部门的电子政务项目中；今后，代码将进一步成为建立全社会公共记录体系的基本工具。因此，代码的作用将逐步地超越最初的技术和标准化功能，与信息化紧密结合，在电子政务建设过程中日益发挥其综合协调作用。毫无疑问，这种综合协调作用将对法律法规的调整及管理体制产生迫切需求。