作者：李广乾  周刚  司琳华  洪悠悠  袁东明 "组织机构代码在国家信息化和电子政务建设中的基础性作用研究"课题组 

 【摘要】：信息化建设存在着两种日益明显的"分离"趋势,即数据库与业务系统的分离、元数据与数据库中的数据的分离。模块化是对这些信息化发展趋势的集中概括,对电子政务和信息资源开发利用具有重要的参考价值。今后应该加快信息化和电子政务建设的模块化步伐,加快元数据标准化及其管理体制建设,进一步促进组织机构代码的开发利用工作。
【作者单位】： 国务院发展研究中心技术经济研究部;
【关键词】： 模块化 元数据 电子政务 组织机构代码 信息资源

 
虽然信息资源的开发利用工作已经受到我们的高度重视，中央也为此专门发布了有关加强信息资源开发利用的相关文件，但是信息资源开发利用工作仍然没有取得突破性的进展。人们往往将这种局面归咎于部门利益。其实，造成这种局面还与我们对信息网络下信息资源处理上的两大挑战缺乏深刻的认识密切相关：一是数字资源正在成为信息资源的主流，而这些数字资源从产生、存档、管理到使用都远远不同于传统的纸介质文献；二是网络和数字化技术使信息的形成与积聚既快又便捷，由此而来的海量信息要求有能与现代计算机技术和网络环境相适应的方便、快捷、有效的数据发现和获取方法。从目前来看，模块化和元数据是能够集中反映当前信息化和信息资源管理领域的最新发展趋势的两个重要特征。

　　一、电子政务和信息资源管理的基本趋势

　　（一）“模块化”

　　1、“模块化”概念的由来

　　虽然现在“模块化”这个概念正在受到人们的高度关注，但是这个概念本身并不是最近才出现的。早在1930年，德国基于自身的机床制造业优势，提出了“模块化构造”的设计方法。由于用这种方法设计制造的机床具有很好的经济效益，因而模块化构造方法在世界得到迅速推广。1977年，日本通产省为丰富柔性制造理论，明确地引进并详细阐述了模块化构造的概念：按不同功能制造模块，其独立性很强，模块化的功能单元可独立运转，整个控制系统是由上述模块组成的多级系统。1981年，诺贝尔经济学奖得主西蒙(Simon)以模块化来研究组织与复杂系统管理问题，指出，科层(Hierarchy)结构是有关复杂系统的组织原则，它由相互联系的子系统构成，而子系统又有自己的内部结构及子系统。由于科层组织内这一系统方面的特征，使科层内进行模块化运作成为可能。西蒙以钟表业为例，提出了模块的可分解性(Decomposability)，阐明了模块化对于复杂系统管理的重要性。

　　上世纪90年代以来，一些学者在研究和分析汽车与IT产业发展时，进一步丰富和发展了“模块化”的概念。1992年，美国学者派恩在《大规模定制：企业竞争理论的新前沿》一书中提出：实现大规模定制(MassCustomization)最好的方法就是“建立能配置成多样最终产品和服务的模块化构件。”1997年，Baldwin和Clark在《哈佛商业评论》上发表了有关模块化的经典论文——《模块化时代的管理》，使模块化理论开始受到广泛的重视。Baldwin和Clark通过对硅谷高科技风险企业模块化集群的分析，得出了新经济就是模块化时代的结论。2003年，青木昌彦在《模块时代：新产业结构的本质》一书中从概念和理论结构上做了进一步的努力，力图使模块化成为解释IT等产业集群的经济绩效的基本工具。

　　2、模块化的基本内涵

　　按照日本著名学者青木昌彦的定义，所谓模块是指可组成系统的、具有某种确定独立功能的半自律性的子系统，可以通过标准的界面和其他同样的子系统按照一定的规则相互联系而构成的更加复杂的系统。模块化理论的基本内容可以归结为“模块化123”，即一个可模块化的系统是在两套规则作用下，通过三个核心要素而形成。一个可模块化的系统是指系统本身是可拆分的，否则无法进行模块化设计。两套规则：一是明确规定的规则，又称为“看得见的设计规则”，是界定模块之间关系的规则；二是隐形的设计规则，也叫“看不见的设计规则”，是一种仅限于一个模块之内而对其他模块的设计没有影响的规则，允许和鼓励模块设计人员在遵循第一类设计规则的前提下自由发挥对模块内的设计。三个核心要素：一是结构，确定哪些模块是系统的构成要素，它们是怎样发挥作用的；二是界面，详细规定模块如何相互作用，模块之间的相互位置如何安排、联系，如何交换信息；三是标准，检验模块是否符合设计规则，衡量模块的性能。三个核心要素构成了看得见的设计规则的主要内容。

　　其实，模块化的趋势不仅体现在汽车、IT等复杂体系的生产制造领域，而且体现在很多服务领域，特别是过程较容易分解的金融业。金融业的一个业务如证券组合管理包括了资产选择、交易执行、产权转让、全权委托服务等内容。每个部分都可以很简单的分开，交给不同的金融机构进行连贯操作，从而金融业者就不必对金融服务的全部过程负责。金融市场构建模块类衍生产品是最为典型的模块金融创新产品，通过远期合约、期货合约、期权合约、互换协议等具有良好构造能力的金融产品进行分解重组，可以产生种类繁多的创新组合，满足不同投资者对风险、收益的不同偏好。同样，银行贷款也是一种将大额大风险的贷款项目分为不同金融机构共同承贷、共担风险的金融创新产品。而金融控股公司则是一种模块化的金融组织创新成果。母公司通过对子公司的控制进入不同的金融行业，子公司都具有独立法人资格，构成集团公司内部不同的模块，而每个子公司内部也有不同业务、区域功能模块组成，母公司可以通过调整子公司的组成模块实现全能化经营和集约化管理。

（二）元数据

　　元数据是描述一个具体的资源对象并对该对象进行定位、管理，从而有助于它的发现与获取的数据。一个元数据由许多完成不同功能的具体数据描述项构成，而这些具体的数据描述项又被称为元数据项、元素项或元素。我们可以将元数据的结构划分为描述型元数据、管理型元数据、应用型元数据。

　　元数据为各种形态的数字化信息单元和资源集合提供了规范、普遍的描述方法和检索工具，也为分布的、由多种数字化资源有机构成的信息体系（如数字图书馆）提供了整合的工具与纽带。离开元数据的数字资源将是一盘散沙，将无法提供有效的检索和处理。因此，从某种程度上讲，元数据既是描述某领域知识的基本工具，也是实现该领域资源共享的标准规范。具体来说，元数据具有以下作用：

　　（1）信息发现：帮助使用者检索和确认所需要的资源，如Dublincore（简称DC）主要用于组织网络信息资源。

　　（2）信息描述：用于对数据单元进行详细、全面的信息描述，如图书的MARC、档案的机读目录、地理空间信息（FGDC）等。

　　（3）资源管理：支持资源的存储、使用管理，包括权限管理、使用管理等。

　　（4）资源保护与长期保存：支持对资源的长期保存，除了对信息资源的描述与确认之外，往往还需要关于该资源的格式信息、制作信息、转换方式、技术环境等，以便于资源的利用。

　　元数据标准是描述某类资源的具体对象时所有规则的集合。不同类型的资源可能会有不同的元数据标准。它一般包括了完整描述一个具体对象时所需要的数据项集合、各数据项语义定义、著录规则和计算机应用时的语法规定。在设计元数据标准时，必须遵循相应的工作原则：

　　简单性与准确性原则：简单性主要指设计的元数据标准在著录实践时应较为简单，易于掌握，但一味追求简单性易导致标引不够精确，会降低检索结果的准确度和精度，因此，同时要考虑到简单化可能导致的不准确，需在二者中作一权衡。

　　专指度与通用性原则：由于元数据应用的各类资源的各自特性不尽相同，著录深度（如书目、内容和插图等）和广度（指相关联的一组文献作总体著录）不尽相同，因此，无法只使用一种元数据标准，需要根据具体的资源实体来确定相应的元数据标准。另一方面，也必须考虑到确定的某种标准应尽可能覆盖多种相似或有相近特性的对象，以减少（专业或非专业）编目人员在选用适当元数据标准时的人为误差，即必须考虑元数据标准在一定范围内的通用性。

　　互操作性与易转换性原则：元数据的互操作性体现在对异构系统间互操作能力的支持。在具体应用上，互操作性表现为易转换性，即在所携信息损失最小的前提下，可方便地转换为其它系统常用的元数据。这要求在设计元数据标准时要非常慎重地考虑元数据标准定义的元素的语义定义和元数据结构两个重要的方面，其中与目前较为通行的、被广泛支持的元数据标准——如DublinCore等——的语义定义一致更为重要。

　　可扩展性原则：由于要处理的数字资源非常广泛，而各类应用背景更为复杂，元数据标准只能提供最广泛意义上的描述，一些特殊应用背景的性质内容并不纳入。但一些具体应用可能会要求更为细致精确的描述，应允许使用者在不破坏已规定的标准内容（如元素的语义定义）的条件下，扩充一些元素、子元素或属性值。元数据标准中应为这种应用提供指导性原则。

　　用户需求原则：制定元数据标准的目的是想向用户更好和更充分地揭示信息资源，因此用户需求应作为最终的权衡标准。特别是在结构与格式的设计、元素的增加与取舍、语义规则的制定等方面，要尽可能地从用户的角度出发，增加系统与用户间的交互渠道（如开放式的词表系统的使用、增加提供用户反馈的元素等），为用户提供多层次的检索体系（如GIS技术的采用）。

二、电子政务和信息资源开发利用的模块化趋势及其具体表现形式

　　（一）分离趋势与模块化表现形式

　　从当前的信息化建设来看，出现了这样两种“分离”的趋势：一是由于系统复杂性的影响或是出于安全性的考虑，数据库日益从业务系统建设中“分离”出来，成为独立的信息资源中心、数据中心或容灾备份中心。二是，在第一种分离的基础之上，数据库本身又再次发生分离，其内容是元数据与数据库中的结构化或非结构化数据的分离，元数据成为数据库与业务应用之间的一个中介平台（如图1所示）。

图1：基于元数据的空间信息共享体系结构

　　作为数据的数据，元数据本身的包容性非常的广泛。从电子政务等业务过程来看，元数据可以分为两大部分。一部分是与各类业务过程有关的元数据，它是对某类领域知识的高度概括，我们可以将其称为过程元数据。另一部分是基本属性标识数据，它是完整地标识业务系统中某类对象的基本特征的最小属性集合，我们可以将其称为属性元数据。从当前的应用来看，属性元数据包括个人身份信息、组织机构代码信息、地理空间信息以及其他领域的相关元数据。

　　作为数据的数据，元数据的基本特征是对业务和对象的高度概括，其目的是实现跨部门的数据交换，因而自然地成为业务和信息共享的基础。然而，从上述分析来看，过程元数据和属性元数据在实现共享程度方面存在着比较大的差异。属性元数据是信息化业务系统的最为基本的共享内容，几乎为所有的业务系统所需要；而过程元数据主要服务于具体业务过程，主要为相关业务部门交换数据所必需。这就是国家有关电子政务的指导意见强调加快四大基础数据库建设的原因所在。

　　信息化业务系统和数据库在经过上述分解之后，会成为各种各样的子系统和子数据库。从形式上来看，整个会变得越来越复杂、越来越分化了。但是，从应用功能以及网络环境下海量信息资源的深度利用来看，这却是必然的选择。因此，信息化业务系统也可以看作是一个可模块化的系统，可以按照前述的“模块化123”来分析其机理。其中最重要的是确立其三个核心要素。就结构来看，业务系统、结构化或非结构化的数据、属性元数据、过程元数据等构成其基本模块；就界面来看，基于元数据的信息共享平台则是各模块协同作用的界面；而各种元数据标准自然构成模块化理论的标准。其中，元数据标准成为模块化理论中的“标准”，使得元数据与模块化理论紧密联系在一起，而这也是信息化模块化区别于产业模块化的重要特征之一，对信息化建设的模块化分析具有重要作用。而对于其“看不见的设计规则”，则在于各建设单位和部门内部基于职能需要所开展的具体管理工作。

　　值得注意的是，IT产业的模块化与信息化建设的模块化之间仍然在一些本质特征方面存在着显著差异。首先，经济学的模块化要求相关的企业集中于某个便利的地理位置，通过形成集群而共享基础设施与专业知识，距离太远将影响企业竞争效益以及协同创新的促进作用；而信息资源分离的模块化则因为基于网络环境而超越了距离的限制，分布式成为信息系统建设主流。其次，竞争是IT产业模块化的基础，而要竞争就必然带来重复建设与浪费现象；而信息资源的模块化则着力于标准化以及由此而带来的共享效益，力求杜绝资源的重复建设，因为重复建设不仅不能带来高效利用反而会带来各种弊端。第三，模块化推进产业发展的动力来自模块化在创新产业分工的方式以及由此带来的较高的经济绩效；而模块化在促进信息资源开发利用方面的动力，首先来自与开发利用有关的各方对共享的态度与行动，其次来自模块标准化对海量化信息资源的处理效率以及由此而带来的资源配置效率。其中，就各方的态度和行动来看，不同的信息资源特征具有不同的机制。就政府信息化领域而言，各方态度和行动取决于政府部门所面对的法律法规和政策；就企业的信息资源开发利用而言，其态度和行动则更多的受到市场绩效的驱动，与产业模块化机制是类似的。

　　（二）模块化对电子政务建设的重要意义

　　上述两个领域的模块化差异并不妨碍我们应用模块化理论来分析信息化建设特别是包括组织机构代码在内的信息资源开发利用。实际上，基于分布式的模块化能够进一步促进信息资源的配置与利用效率。毫无疑问，产业的模块化能够加速美国硅谷IT产业的奇迹，而信息系统建设的模块化也同样能够带来电子政务的不断成熟和信息资源的共享与高效利用，推进“后工业化时代”社会管理的进程。下面就从两个方面来具体阐述：

　　1、模块化与电子政务建设相互促进。一方面，电子政务的深入发展让业务系统、信息资源中心、容灾备粉中心、安全中心、身份认证中心等信息化业务专业设施得以从以前的信息系统一体化建设格局中分离出来，也使模块化理论在信息化建设领域得以充分展现。模块化使得人们能够以一种崭新的视觉认识电子政务，从而有助于加深人们对电子政务发展规律的认识。

　另一方面，电子政务以及其他信息化领域的具体特点也将进一步丰富模块化理论，其主要内容是模块化理论如何适应信息网络环境的各种变化。例如，产业模块化理论基本概念之一的产业集聚是一个与区域性概念，要求相关领域的企业必须位于某个便于交流与竞争的具体位置，以节省交易成本。但是，信息网络则是超越地域性的概念。因此，如何将网络条件下为解决信任、身份与安全等难题而增加的新的模块加入理论框架，毫无疑问是新的模块化理论研究的重要内容。

　　2、模块化对行政管理体制改革的启示。这主要体现在三个方面：一是信息化建设模块化由于数据中心、认证、安全、元数据管理等环节的出现而让更多的政府部门参与其中，从而使公共服务价值链条更加复杂，协同的要求进一步提高。二是，与以前的分工理论不同，模块化要求组织结构扁平化，这与信息网络环境下的组织结构特点也是类似的。三是，模块化并不排斥集中，相反却要求组织者能够以全新方式和能力掌握总体发展方向、平衡各方关系，提高系统的整体能力和水平。所有这些都对行政管理体制改革提出了新的要求。

　　现实中的行政管理体制与上述模块化所要求的组织结构特点具有很大的相似性，如部门分工以及地方政府具备一定程度的自主性；但是也存在着相当的差别，如行政等级层数过多。就我国而言，行政等级实际上包括五级，即中央一级、省级、地级、县级以及乡镇。在网络环境下，这种多层次结构显然不能适应形势发展的要求。

　　三、通过模块化促进电子政务和信息资源开发利用的政策建议

　　模块化已经成为电子政务和信息资源开发利用领域的重要发展趋势，但是人们却并没有系统地从模块化理论角度来认识和深化其规律。为此，应该采取以下政策措施促进电子政务和信息资源开发利用工作。

　　（一）加快电子政务和信息化建设的模块化步伐

　　分工能够产生效率。这不仅对产业发展如此，对政府行政管理也是如此。政府部门职能划分的依据就是行业管理，是对公共管理意义上的部门分工。当然，两种分工存在着很大的差异：产业模块基于市场竞争和利润，通过构建有效模块而促进企业创新能力和水平，提高产业结构和整个产业发展；而公共管理的职能分工则是基于政治合法性和社会契约，服务水平和效率是其判断标准。本来，在传统环境下，划分职能部门分工和建立综合协同机构就能够处理主要的行业管理问题。从更基本的意义上讲，这些都只是与工业化相对应的管理模式。但是，信息网络环境下的管理，与工业化时代的管理存在着巨大的差异。有关这方面的讨论非常多，人们也通常将其称为“后工业化管理”。而从发展趋势来看，模块化管理可以看作是“后工业化管理”的具体发展方向。

　　当然，就我国当前和今后相当长的一段时期内，“后工业化管理”将与工业化管理相并存。以前有的学者将目前我国的公共管理看作是“双菱柱型”即农业时代管理和工业化管理并存体制，那么今后就应该是“三菱柱型”管理模式。但是，可以认为，随着信息化应用的日益普及，相信“后工业化管理”很快就会在“三菱柱型”管理中占据主流地位，对社会发展具有重要影响。所以，当前我们应该积极地为模块化管理做好准备。从具体内容来看，这些准备包括以下几个方面：

　　1、基于模块化原理整合网上业务内容。如果将电子政务看作是一个总的模块集成体系的话，那么网上业务本身也构成一个模块体系。与之相关的一个概念就是“业务流程再造”，但是“业务流程再造”与业务模块化是两个本质上不同的概念。前者着眼于具体机构（企业或政府部门）的内部业务调整和效率改进，而业务模块化则着眼于整个体系（如产业结构或行政管理体制）和全局层面的结构改革。

　　从行政管理体制来看，我国五级政府中的任何一级政府都可以看作是一层模块结构，是整合、集成本级政府业务的组织者，而中央政府则是全国行政管理体制改革的最终设计者。尤其重要的是，如果能够在全局层面设计出有效的模块化管理体制，那么行政管理层级与管理幅度都将发生重大改变：层级将被压缩和减少，幅度将不断增大。

　　（1）首先，这里必须明确“看得见的规则”和“看不见的规则”。实际上，这两个方面我们可以完全用电子政务的语言来表述。其中的“看得见的规则”可以用政府部门之间及其对外管理和服务的电子政务来具体化，也就是G2G、G2B、G2C；而“看不见的规则”则是政府部门内部通过信息化手段加强内部管理、提高内部管理绩效。当然，如果从比较广泛的范畴来分析，那么一级政府内部的部门之间的业务也可以看作是内部管理和绩效改进问题。不过，前面的分析更加合乎当前的实际情况。

　　（2）其次是如何界定“三个核心要素”。第一个核心要素是确定“结构”。我们可以依据不同的分类标准对“看得见的规则”的具体结构进行划分。就我国当前通常所应用的政府职能划分来看，我们可以从宏观上将其划分为政治、经济、社会管理及法治四个方面，并按照不同等级政府的职能差异，将这四个方面划分为三个层次，即基本职能、具体职能以及（政务）业务类型（如图2所示）。

图2：电子政务条件下的基本职能与具体职能

对“看得见的设计规则”的结构的划分，不同的国家具有不同的划分。上述划分可以看作是当前我国行政管理体制下的划分方式，就美国电子政务发展来看，它对国家（联邦政府）行政管理工作的结构划分来自其联邦政府组织框架（FEA）中的“业务参考模型（BRM）”。它包括四个业务区，39条（内外）业务线和153项子功能（如图3、4所示）。

图3：BRM参考模型

图4：BRM的四个业务区与39条业务线

　　上述对结构的各种划分仅仅是从类别上对电子政务业务进行划分的。这些组成部分要真正转变为技术上可以实现的业务形式，还必须对其进行适当的处理。其内容是将各个具体的、被拆分成独立的业务转化成可以自我控制的、事先已经进行功能设定的业务过程或服务，并通过适当的业务或技术的手段体现出来。在这方面，美国联邦政府的FEA中的“服务构件参考模型（SRM）”提出了一种比较好的参考思路。SRM由7个服务域、29项服务类型和168项服务构件构成（如图5、6）。通过构建基于横向业务领域且与具体的部门业务职能无关的服务构件，FEA得以建立能够实现业务重用、提高业务功能、优化业务结构及业务服务种类的电子政务体系，也是实现信息化和信息资源开发利用模块化的基础工作之一。当然，就我国电子政务发展来看，如何构建类似的服务构件体系将是一项长期的过程，因为这涉及到政府管理全局的业务或事务安排。实际上，即使是美国的FEA要真正实施起来也面临着很多的难题。

图5：SRM的示意图

图6：SRM的结构

　　第二个核心要素是确定“界面”。根据实际情况，电子政务和信息化的“界面”应该包括两个，一个来自网络的门户网站，另一个来自显现实世界的行政服务中心。这两者都是实现模块化业务集成、与社会各方实现互动交流的平台。

　　第三个核心要素是“标准”。这里的标准不仅包括各种硬件建设所要求的标准，也包括与管理、服务和信息资源开发利用相关的业务标准。

　　2、基于模块化加强各级政府及各部门的信息化建设的模块化建设和管理。这些信息化建设内容包括数据中心建设、网络安全配置、数字签名与身份认证、元数据标准建设与管理等。从内容上看，就是除了上述的网上业务的模块化处理外，还应该在建设内容基于模块化理念促进相关技术项目的模块化进程：一方面是以模块化方式将各部门都重复建设的内容剥离出来，实现各部分功能的专业化；另一方面，以模块化方式加强对目前被过于市场化的技术项目的集成，减少不必要的竞争和低效，特别是网络安全和数字签名领域。

　　（二）加快元数据标准及其管理体制建设

　　从宏观管理上来看，《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》将信息资源开发利用工作分为三个方面：政务信息资源、公益信息资源和市场化信息资源。其实，这只是从信息资源的组织属性来划分信息资源。不同的资源要能够转变为实际应用，还应该具备合理的管理制度以及科学有效的技术手段。而元数据则为这些管理制度和技术手段的提供基础工具。因此，加快元数据标准建设具有重要意义。

元数据标准不仅是实现跨部门数据交换的有效工具，也是实现信息化建设与信息资源开发利用模块化的重要技术基础。尽管如此，我国在元数据标准化方面仍然处于起步阶段，距离实际应用还有较大的差距。为此，当前和今后一段时期内，为推进业务共享和信息资源开发利用工作，我国应该在以下两个方面加紧工作：

　　首先是加快电子政务业务方面的标准化工作。当前，我国有关部门和机构正在着手开展电子政务与信息资源有关的元数据标准化工作。但是，总的来看，我国的相关元数据标准仍然偏少，而且主要是技术与自然科学层面的，信息化和信息资源的相关标准就更少，而已有的这些标准距离实际应用也还存在较大差距。

　　元数据是对某个具体领域知识的高度概括，不仅需要计算机和信息资源管理方面的专家，更需要该专业领域专家的具体参与。就电子政务和信息资源开发利用来看，目前我国在这方面的元数据规范的研究相对比较薄弱，很多具体的领域尚未开展这方面的研究工作。另外，元数据标准化还与信息资源开发利用的国际化问题（如国际标准的利用与协调问题）紧密结合在一起，势必对将来我国互联网发展产生重大影响。如何评估这些重大的影响、如何应对其挑战，对这些问题我国都还没有认真地去研究。总之，我国在这些方面的资金投入也非常有限，极大地制约了相关工作的进展。因此，今后应该加大这方面的资金和人员投入，成立由各方面专家组成的专门工作小组，具体负责推进相关工作。

　　其次是尽快建立和完善有关元数据登记的管理机制。随着信息化的深入发展，元数据数量将极大地增加，因而对其登记、应用、更新、维护等工作也就非常重要。但是，当前这项工作在我国还未建立起来，各项工作都还没有开展起来，几乎处于空白状态。因此，尽快建立和完善有关元数据登记的管理机制在当前具有高度的重要性和紧迫性。

　　（三）加快组织机构代码相关的元数据工作，促进电子政务和信息资源开发利用的模块化进程

　　代码及其相关数据不仅应该是对组织机构的法定属性的确认记录，更应该是各行各业开展行政管理和社会服务的基本依据。在信息化条件下，元数据有助于进一步完善代码信息库的应用功能与范畴、有助于促进电子政务和信息资源开发利用的模块化。因此，今后应该加快代码相关的元数据标准化的研究和推广工作，进一步加强代码在国家信息化和信息资源开发利用中的基础性作用。

　　为准确描述数据的基本属性，元数据必须是能够完整地标识业务系统中某类对象的基本特征的最小属性集合。元数据的这个属性为我们考察代码相关的属性项目设置提供了有价值的认识和参考工具。

　　为此，我们必须明确能够体现代码基本特征的最小属性集合，也就是确定元数据的数据元素。那么，如何认识代码的最小属性集合呢？这里从几个方面来说明：

　　一是应该能够完整地标示组织机构的法定属性。就组织机构来说，依法成立是其区别于自然人身份代码的首要标志，这些信息构成其核心数据元素，主要包括组织机构名称、机构类型、经营（业务）范围或工作职能、经济行业、经济类型、注册（开办）资金、注册批准机构及其登记批准文号或注册号、法定代表人等需要经过法定材料或程序确认的内容。而对于企业产品等内容可以不必放在核心元数据之中，特别是在国家对放开企业市场准入制度和行政审批事项后，对企业具体生产产品的管理已经非常开放了。因此，这些不应该属于代码的最小属性集合的内容。实际上，对其他行业的元数据来说，组织机构代码信息本身又往往被纳入其中的一个数据元素，代码所蕴涵的信息项目（或数据元素）就不应该与这些行业的元数据重复，反过来也是这样。从某种意义上讲，最小属性集合也就是代码基础属性的集中体现，更是代码作为基础信息、实现部门业务共享的基本工具的重要保障。

　　二是合乎元数据的结构及其对数据元素的应用规则和要求。为此需要按照元数据结构，将其划分为描述型元数据、管理型元数据、应用型元数据等部分。目前的《申领组织机构代码基本信息登记表》没有按照这种格式来编排项目内容，结构上存在着可以改进的地方。因为按照元数据的结构进行调整可以有效地避免因为法律法规的频繁修改而产生的信息项目的变动所带来的代码数据项目的变更，也为其他业务应用部门统计相关项目提供了共享的参照依据。目前，工商、民政、编制、国税、地税等部门在建立或应用法人基础信息库时，虽然都用上了组织机构代码，但是也都重复地采集、处理代码信息库已经有的信息项目。这不仅给代码的权威性产生影响，也为代码作为法人信息库的基础地位带来不利影响。今后如果能够从元数据角度思考代码的标准化并将其作为一个与信息数据库相联系的数据标识系统而不仅仅是个数字编码，才能真正发挥代码信息库的应用作用。

　　三是要有一定的可扩展性，要能适应法律法规与政策文件对组织机构管理制度变化的要求。如考虑民法等对组织机构（法人）类型的可能变化、有关行业分类管理制度的变化等。与此同时，还应该考虑不同的行业应用对代码数据元素的要求。

　　因此，如果能够按照上述要求规划代码信息，那么也就为代码信息库、元数据作为其他业务应用部门的基础模块打下了充分的工作基础。