国外代码管理体制及其特点
"组织机构代码在国家信息化和电子政务建设中的基础性作用研究"课题组 

作者：李广乾  周刚  司琳华  洪悠悠  袁东明 
【摘要】：国际上存在着两种与代码密切相关的管理模式:以美国为代表的市场化管理方式和以法国、挪威为代表的中央政府统一管理模式。当前,信息化和电子政务的快速发展正在对各国代码管理体制产生重大的影响,基于国际标准、实行全国统一的组织机构代码标识管理,成为信息化条件下各国代码管理体制发展的一个显著特征。统一的机构代码管理体制成为国家行政管理体系的一项基础设施。
【作者单位】： 国务院发展研究中心技术经济研究部;
【关键词】： 信息化 电子政务 组织机构代码 代码管理体制
　
　　按照某种科学有效的编码体系对组织机构进行标识管理，是世界各国开展日常管理的基础性工作，是政府行政管理制度的一项基础设施。在长期的发展过程当中，各国形成了各具特色的组织机构代码管理体制；当前，信息化和电子政务的快速发展正在对各国代码管理体制产生重大的影响，各国的代码管理体制出现了日益趋同的趋势。基于国际标准、实行全国统一的组织机构代码标识管理，成为信息化条件下各国代码管理体制发展的显著特征。

　　从发展过程来看，我们可以将国外与代码密切相关的管理体制分为两种模式。一种是以美国为代表的市场化管理方式，另一种是以法国和挪威为代表的中央政府统一管理模式。

　　一、市场化与美国政府的代码应用

　　严格说来，美国的政府部门没有建立完整的机构唯一身份识别管理机构与政策[1]，这套系统隐含在其完全市场化的社会信用体系之中。因此，政府的企业注册登记、税务、社会保障和普查等部门在开展日常业务过程中，都要分别建立和使用自己的机构身份识别系统，如标准统计产业活动单位目录[2]（Standard Statistical Establishment List，SSEL）、企业产业活动单位名录（The Business Establishment List，BEL）。但是，近年来，美国联邦政府开始意识到业务机构采用惟一身份识别代码的重要性。因此，美国联邦政府开始将邓白氏公司在开展企业信用服务时候所采用的邓氏编码用于政府部门之间、政府部门与企业之间进行业务往来与采购产品、服务的机构识别方法。具体情况如下：

　　1、“政务一体化环境”（Integrated Acquisition Environment）[3]项目

　　美国联邦政府认为，政府机构绩效低下的根本原因在于各个政府机构之间缺乏一个资源共享的业务处理环境和手段，因此建立一个各部门互联互通、简单、安全的政务网络环境也就成为实现联邦政府电子政务战略发展的一个基本要求。于是，在《总统管理议程》的24个行动项目就特别提出了建立“政务一体化环境（Integrated Acquisition Environment，IAE）”的项目。IAE包括以下五个部分：

　　（1）业务合作伙伴网络（Business Partner Network，BPN）

　　（2）联邦政府内部业务处理系统（Intra-governmental Transactions，IGT）

　　（3）联邦采购信息系统（Federal Procurement Data System，FPDS）

　　（4）电子目录

　　（5）电子交易标准

　　机构身份识别系统就位于BPN之中。BPN的主要目的是为方便所有的联邦政府机构与私营企业和其他公共机构进行交易集中提供所必须的安全、可靠的信息来源。在实际应用中，BPN主要由原先的国防部“承包商中央注册系统（Central Contractor Registration，CCR）”扩展而成。

　　2、承包商中央注册系统（CCR）

　　供应商中央注册系统（CCR）是美国国防部和其他所有联邦政府机构的主要的产品供应商数据库。那些希望通过BPN系统向承包商购买产品和服务的政府部门、那些想向美国联邦政府部门供给产品的企业，都必须到CCR注册。CCR录入和维护这些数据库，并授权政府机构通过这些数据向企业和政府机构进行电子转帐业务（EFT）。其中，在CCR注册的所有政府部门和企业都必须到邓白氏公司获得一个9位数字的机构身份识别代码，该代码是整个BPN所共用的各类机构身份标识，是相互之间共享机构信息的桥梁。

　　二、法国的代码管理方式

　　法国建立了世界上相对完善的代码管理制度，代码的应用也非常普遍，对欧洲和其他国家已经和正在产生影响。

　　1、代码管理机构

　　法国的代码管理工作由国家统计与经济研究院（The National Institute for Statisticsand Economic Studies，INSEE）负责。INSEE是根据1946年的预算法案而成立的，是经济、金融和产业部的一个职能机构，其职员均为政府雇员，运转资金来自国家的一般预算与部分统计产品的销售收入。INSEE的基本职责是收集、加工、分析和传播有关法国的经济和社会的信息，并将这些信息提供给全社会供人们进行研究、预测和决策；协调法国的官方统计系统；代表法国参与欧盟和国际机构的统计事务与业务合作。1973年，根据相关法令，INSEE获得“全国企业及其地方单位的计算机注册系统”（SIRENE）的管理权限。

　　2、“全国企业及其地方单位的计算机注册系统”[4]：SIRENE

　　SIRENE最初来自雇主同业协会于1942年建立的企业注册系统，后来法国政府于1973年3月14日发布第73-314号法令，将企业注册系统转变为SIRENE。它包含所有经济主体及其所有的在法国经营的地方机构：制造企业、批发和零售企业、专业技术人员、农场主、银行、政府机构、非营利机构。这些统计主体将近七百万个。SIRENE的目的是记录企业的关键数据：个体业主的姓名、出生年月和地点或机构的名称；首字母缩写、法人形式、注册地、开业或停业时间；对地方单位来说，还有开业的日期和原因。该法令并基于机构的员工数目赋给每个机构一个规模指示符，以及一个表示机构业务活动的指示符。更为重要的是，SIRENE赋予每个机构一个用于注册系统操作的唯一身份代码。赋予机构的代码被称为SIREN代码，包括9位数字，最末一位是控制符。赋予地方单位（localunits）的代码，添加了5个被称为NIC的数字串，最末一位是检验符，整体14个数字代码被称为SIRET代码。每在SIRENE中添加一个新的记录，系统都会搜索相似机构的关键数据，因此注册登记不会重复，这是该系统的优势所在。经过长期的演变，SIRENE所包括的注册对象公司化的企业、非公司化企业、农场主、专业技术人员、公共部门单位等。

　SIRENE还包含两个子系统：

　　——地理信息子系统，管理用于定位本地机构的详细地理信息条目（TOPOcode）。该条目给出了指定地点（社区）的街道。超过2000名居民的社区的每一个街区都有一个Rivoli代码。这个代码用于REPLIC（一种由建筑和街道组成的地址的表格）中。该子系统给SIRENE中的每个机构赋予了一个建筑-街道代码，使得人们能够通过地图查询每个机构。这样，注册系统在所有使用SIREN或SIRET代码的INSEE应用中扮演了街道识别者的重要角色，也成为制作检索地图和商用地图的基础。Rivoli代码依据官方土地注册机构（DGI）的街道数据逐月更新。如果机构所在街道改名了，该子系统将自动更新机构地址。

　　——文件子系统，连续更新。在SIRENE中，该系统包括一系列涵盖每个描述对象的文本文档。

　　上个世纪90年代后期，法国政府决定[5]只有SIRENE注册系统所分配的企业代码（SIRENE代码和SIRET代码即企业分支机构代码）才可作为政府机构和社会保障组织在处理企业业务时所使用的唯一的企业身份编码。因此，政府机构和社会保障组织将这些代码引入其自身的业务记录。

　　3、SIRENE注册网络与机制

　　1981年之前，企业必须到所有的监管部门登记（包括法人登记部门、税务部门、计算企业收入的部门、统计部门等）。在每个部门，企业都需要填写冗余的表格。为了简化登记注册程序，法国政府于1981年发布一个新的法令，要求成立“机构开业登记中心（CFE）”，于是CFE成为企业开业、经历变动和停业时提交报告的“一站式”中心。目前共有1500个左右的CFE，每个CFE都有明确的职责，这取决于其监督部门：CFE建立在贸易商会（chambers of trade）里，负责收集手工艺者、自营商和工业企业的报告；建立在商会（chambers of commerce）里，负责收集贸易商、零售/批发企业和工业企业的报告；建立在商事法院登记处（commercial court registries）里，负责收集非贸易合伙企业和公会的报告；建立在URSSAF（法国保障金征集机构）里，负责收集专业人士、雇主和独资企业的报告；建立在税务部门里，负责收集非盈利组织和其他单位的报告。

　　CFE成为企业填写政府部门和社会保障机构所要求的“国内注册报表”的一站式设施。要求申报的主要事项是企业及其地方机构的设立和关闭（即不连续），以及有关经济活动（股权多样化或股权集中）、在册员工（如一个地方机构从非顾主状态向顾主状态转换或相反）、公司标识与商号地方机构、或企业组织机构的变化。申报材料的复印件发送到INSEE供核查、处理并归并到注册系统中。在这个阶段，INSEE给新成立的机构及其地方机构分配身份代码（SIREN和SIRET代码）。INSEE处理的业务包括给法人类机构（企业层面变量）和主要经济活动赋码（企业的是SPEN，地方机构的是APET）。SIRENE的每次升级都会产生一个称为AVISIR的通知，它描述所记录的变化类型、有关企业或其地方机构注册升级条目。AVISIR被发送到报告单位和申报材料报送点（CFE）以及需要单位信息的所有政府部门和社会保障机构（见图2）。

图2：法国的组织机构注册过程

　　4、SIRENE的基本作用：行政管理工具、信息再分配的有效工具

　　每个企业和本地单位都被赋予了唯一的身份代码即SIRENE代码，这个代码在所有的政府部门和企业都是强制使用的，这使得管理资源的匹配变得很容易。匹配的便利也为统计工作带来了益处，因为该系统提供了大量个人就业和税务数据，免去了调查的费用。创建SIRENE的最初目的是为跨部门服务的，但很快发现SIRENE的范围扩大的新的机构类型（见图3），并且在人口统计研究方面有很多多用途。

图3：SIRENE身份代码在统计和行政管理方面的应用

　　SIRENE提供给统计人员许多不为人知的绝好资料。以下是一些应用实例：

　　——抽样框架：SIRENE系统的广泛性和覆盖的经济分类变量是它十分适合称为抽样调查的参考数据库。OCEAN和OCEAT已经为此目的使用了SIRENE系统。

　　——参考依据：如人口普查，劳动力调查，SUSE和DADSs等应用将注册系统视为参考数据源，提供如基础活动和机构状态的信息。

　　——研究信息来源：SIRENE系统中的数据提供了关于特定的、本地的人口研究提供了基础材料，对本地机构一致性和地址的管理使商业地域和移民类型的分析研究成为可能。

　　——商业人口统计信息来源：注册系统是追踪法国企业人口的关键信息源。企业活动的记录被用来通过各种模型构建企业设立和撤销的地区连续性。数据每月刊登在Journal of INSEE magazine Informations Rapides上，在SIRENE的videotext服务器上也可以获得数据。补充的关于就业的月度或季度报告，如BRCs，可以用来与开业数据对比，来评估业务开展对工作机会的影响。

　5、SIRENE的最新发展：第三代SIRENE系统（SIRENE3）

　　上个世纪80年代后期发展起来的第二代SIRENE（SIRENE2）应用系统，对注册的内容、结构以及管理程序已经进行了重大的变革，它也较早地引入了一个文件系统（SYDOSI）。后来，由于管理政策的变化以及INSEE为改善SIRENE系统的服务质量与服务范围而采取的改革措施，人们对SIRENE2进行了局部的修改。

　　然而，由于SIRENE代码和SIRET代码在单个政府部门[6]的企业业务应用和特定政府部门的信息系统中的应用日益普遍，有必要对SIRENE注册系统进行新的升级改进。与此同时，新的信息通信技术也一直在指数般地向前发展。为给不同的用户提供相关服务并取得良好的社会效益，这种现象日益凸现SIRENE2的局限性，并突出了采用现代信息技术的紧迫性。

　　2000年，SIRENE注册系统开始进行重新设计，该项目被称为SIRENE3。其主要内容是改革地区办公室的管理结构，增加了大量的自动化业务。具体来看，SIRENE3的这些变化主要体现在以下几个方面:

　　（1）构造一个新的工作平台：CFE通过电子渠道获得的企业登记申报业务的处理工作将被完全地功能化即按照实现设计好的软件系统的要求而实现业务自动化、智能化处理。注册人员能够因此将注意力放在有问题的案例研究上。当然，尽管通过电子渠道传输的表格数量将不断增加，信息的人工搜集仍然是必不可少的。今后的工作将在一个紧密联系的工作平台上进行，因此组织机构登记注册的最终结果将因为实现功能化而被看作是通过电子形式填写的标准的申报表格。

　　（2）满足政府管理部门的更多要求：在SIRENE3注册系统，一个单位在初创时所分配到的法人身份代码和今后要采用的主业活动代码（API）将根据要求通过电子方式立即传输到相关的CFE。然后，CFE再将这些数据发送给所有的政府机构，以告知企业成立情况。企业注册信息变更通知（AVISIR）的格式和内容将根据不同用户分类的需要而进行相应的调整。INSEE还与有关政府部门合作，于2001年基于SIRENE3注册系统开发了一项新的服务项目：为向CFE查找信息的企业主编制包含详细条款信息的合同电子目录。

　　（3）实现与自然人身份注册系统的协作：其改进之处是由CFE传输给INSEE的企业设立申报信息，其中有项核查功能以避免企业重复登记情况的出现。在这方面，SIRENE3注册系统的主要贡献是重点分析自然人的身份：姓、名及其出生地方和时间。当INSEE收到某个非公司化企业的设立申请时，INSEE将进入全国自然人身份注册系统（RNIPP），系统地核查该企业注册人的身份信息。实际上，RNIPP也是归INSEE管理的。INSEE将对企业身份核查工具进行改进，以便能够更加容易地满足用户的需求。这些工具包括注册搜索引擎、注册单位的各变量的自动协调。SIRENE对这些单位按照这些变量列了一个表格。

　　（4）提高以SIRENE身份代码为基础的行政管理记录的总体一致性：其目的是将对这些记录文件的管理与对SIRENE注册系统的管理相结合——也就是说，将这些文件转换成为“相互关联的注册信息”以便确保其与SIRENE相统一。两个系统很自然地通过SIRENE身份代码进行接触，而SIRENE身份代码则以其准确的原始形式出现在相互关联的注册系统中。例如，负责公民健康与社会服务的政府部门正在将SIRENE融入到“全国健康服务和社会保障数据库（FINESS）”中去。这项工作根据这些文件一份一份地进行，为此INSEE和管理这些文件的政府合作机构签订合同协议，约定将SIRENE更新信息合并到相互关联的注册信息中去的具体安排。

　　（5）增加新的统计应用：该趋势的一个最有说服力的例子就是OCEAN应用（OCEAN是Coordination Tool for Annual Enterprise Surveys的法文缩写，意为“企业年度调查的协作工具”）。该应用大量地应用SIRENE注册信息，根据经济活动分类来处理数据以便作出决策。然后，OCEAN将其反馈给SIRENE，就年度报告中所考察的企业的主要经济活动而向SIRENE提供经过更新的摘要信息。

　　因此，“SIRENE相关应用”的地位就与用来交换信息的特定系统的实施情况联系起来。如果可能的话，SIRENE也将扩展到其他的统计工作中。当前正在研究的一些应用项目包括：旅馆预定铺位注册系统（由INSEE的旅游资格中心管理）、经济、金融和产业部的产业研究与统计办公室的“经济统计报告发行数据库”、由农业部统计调查研究办公室管理的统计单位注册数据库等。

　　（6）实现生产方式跟踪流程的一体化：在SIRENE2，标准概念除了企业及其地方机构外，还有第三个即地方经济单位或ETEC单位。该概念被定义为一套生产方式，并按这种方式对其进行跟踪，同时还有地方机构的SIRET代码列表及其有关开业时间的说明。自然，地方机构就以这些生产方式从事经济业务。这种ETEC单位将不再出现在SIRENE3注册管理系统中，代之以地方机构之间的业务连续性关系（succession links）列表。

　　SIRENE3将生产产品和提供服务的地方机构与从事租赁、人事管理、连锁经营以及许可经营的地方机构整合到业务连续性关系列表中。在SIRENE2，ETEC单位通过一个“个性代码”提供了一种识别产品生产或服务提供方式集合的方法，但是与之相关的其他众多地方机构却并不是总能得到识别。

　　SIRENE3也包含显示SIRENE单位之间的关联关系特别是企业之间的财务关系的列表。这些数据是基于统计调查获得的，因此其有效性就取决于统计可信性规则。这些数据将只向特定的用户开放，他们必须是企业统计系统的成员。

　（7）让信息标示更加完全、更加清晰：在SIRENE3中，企业登记注册系统中所记录的几乎所有信息都带有说明其形成时间、来源和可靠性的一套指标。此外，还有一套“宏观元数据（macro metadatum）”来评估整个单位的总体一致性。

　　用户只能查阅注册信息更新的历史记录。以前，这些历史记录是基于某一给定项目的持续更新日期编排的，因此就可能因为内生的各种记录而变得混乱。为避免这种情况，SIRENE3平台增加了“更正/删除”功能，允许注册人员消除业务处理过程中的错误操作。这样一来，任何一项数据升级工作都会在其单位的存续过程中产生一个信的记录，以使人们能够区分因为规则变化所做的修改和纯粹的操作错误之间的区别。

　　三、挪威的代码管理方式

　　挪威的代码管理采取的是典型的中央集中管理方式，由挪威全国注册中心（BRC）负责全国大多数事项的登记注册管理事务。BRC是挪威贸工部负责的一个政府部门，拥有非常广泛的职责，负责全国有关企业、产业发展与社会机构的调控与注册管理等一系列使命，具体包括：动产抵押登记、企业注册、法人机构登记注册的协调管理、公司会计注册、企业破产登记、婚姻事务登记管理、猎狩登记管理、水产行业登记管理等。

　　根据挪威于1988年颁布的“注册登记协调中心法案（The Central Coordinating Register Act）”的规定，BRC必须给每个被注册的机构赋予一个组织代码（an organization number）。该代码表示该机构的身份，是联系BRC注册系统中的相关信息的关键。每个机构必须将其代码标示在其业务文件中。因此，挪威政府认为，他们是世界上建立了最为先进的法人身份统一识别制度的少有的几个国家之一。图4、挪威电子政务公共平台（Altinn）

　　随着电子政务的日益发展，BRC的注册数据库在促进政府部门与整个社会的交流方面越来越显示出独特的价值，因此挪威政府于2004年9月授权BRC建设以其注册系统为基础的、用于沟通普通大众与政府部门之间管理和服务联系渠道的电子政务平台，该平台被命名为Altinn（如图4所示）；2005年又授权BRC建立挪威公共部门的综合安全门户，其目的是通过提供安全的互联网交流环境，向企业和个人提供更多的电子公共服务。

　　四、国际代码管理制度的主要特点

　　1、通过法律强制推行代码在政府行政管理和社会服务中的应用。这点在法国和挪威非常显著。法国的法律是“73—314号法案”，挪威的是“注册登记协调中心法案（The Central Coordinating RegisterAct）”，两者都明确要求强制推行代码在行政管理中的普遍应用。

　　2、从技术方法上看，各国编码方法都是采用9位数字，且最后一位是校验码。这与我国的组织机构代码是一致的，都以ISO6523《数据交换标识法的结构》国际标准为基础。从标示对象来看，几乎包括除自然人之外的所有类型的具有有关民事权利的人的组合体。

　　3、无论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，都越来越多地重视代码在信息化和电子政务系统中的作用。这点在已经确立代码中央管理体系的法国和瑞典自然不成问题，在以前没有建立相应体系的美国也日益认识到了统一代码制度在实现资源共享、克服重复投资、发挥电子政务效能方面的基础性作用。具体来看，美国联邦政府采用的是IAE项目，法国政府是SIRENE3、挪威政府是Altinn。这些项目都是促使整个政府各部门实现业务协同的电子政务平台工程，也都以统一的标识代码作为沟通各类相关信息资源的桥梁。从理论和技术上讲，代码要真正发挥作用，必须在一个统一的工作平台才能体现其信息资源的基础性功能。因此，这是今后我国组织机构代码建设和法人库建设的一个重要问题。

　　4、在上述三类代码应用事例中，都包含着元数据的应用问题。在挪威，这点体现在Altinn的“数据定义”中；在法国是“宏观元数据（macro metadatum）”；在美国则是FEA（美国联邦政府组织架构参考模型）的“数据参考模型”。

　　5、在上述两种模式中，组织机构代码都在发挥多重功能。就法国模式来看，SIRENE代码首先注重的是政府行政管理和统计双重功能，并且还将其与经济活动分类、地理信息系统联系起来，其功能的发挥日益充分。美国与法国类似的代码主要是由信用公司来使用，首先注重的是其社会服务，并开始向国家的电子政务建设逼近。综合这种模式，可以发现其实代码应该具有三重功能，即政府行政管理、统计、社会信用与信息服务。

　　注解：

　　[1] 美国的国税局（IRS）对不同的企业分配不同的号码，如对有限公司、合伙企业以及非营利组织用“雇主识别代码（EIN）”，对个人独资企业就用社会保障号（SSN）。

　　[2] 标准统计产业活动单位目录(SSEL)现在被称做企业登记名录。

　　[3] 这里根据美国联邦政府电子政务发展情况而将“IntegratedAcquisitionEnvironment”翻译为“政务一体化环境”，因为“Acquisition”本意为“获取物”，是指联邦政府部门处理相互之间业务过程的所采用的渠道、方式和结果，因此这里将其抽象为政务过程。

　　[4] 国内有人将其称为“基本活动单位名录库”，但是这与美国政府等所说的名录库有所差异。因此，这里并不用名录库来称呼SIRENE。

　　[5] 1997年5月16日“企业唯一身份代码”之97—497号法案。

　　[6] 如卫生部围绕医疗档案和社会保障系统建立起来的水手记录和管理系统。