组织机构代码在国家信息化和电子政务建设中的基础性作用研究"课题组 

作者 李广乾  周刚  司琳华  洪悠悠  袁东明 
【摘要】：经过18年的发展,我国已经建立了相对有效的组织机构代码管理体系,而相应的管理体制尚未理顺,组织机构代码管理工作至今还缺乏法律法规的保障,组织机构注册登记与代码赋码工作严重脱节,目前的代码管理机构难以承担相应的协调职能。这些都直接阻碍了国家电子政务4大基础数据库之一的法人库建设。今后,应首先加强代码相关的立法工作,逐步建立将机构准入与赋码合并进行、机构身份管理与部门业务管理相分离的大部门管理体制,统筹组织机构登记注册、赋码、数据库管理与维护以及有关统计和经济普查等工作。

【作者单位】： 国务院发展研究中心技术经济研究部;
【关键词】： 信息化 电子政务 组织机构代码 法人库 基础信息库
一、发展历程

　　我国建立组织机构代码管理制度的时间相对较晚。从1989年国务院发布75号文件《国务院批转国家技术监督局等部门关于建立企业、事业单位和社会团体统一代码标示制度的报告的通知》和GB11714-1989《全国企业、事业单位和社会团体代码编制规则》的强制性国家标准开始，到现在才18年的时间；而如果从全国组织机构代码管理中心成立的1993年算起，到现在更是只有13年的时间。然而，尽管建立代码管理体系并开展相应工作的时间不长，相应的法律法规尚未建立健全，全国组织机构代码管理中心仍然围绕组织机构代码应用这个主题，紧紧抓住信息化和电子政务发展给组织机构代码带来的历史性机遇，积极主动地推进组织机构代码在国家行政管理体系中的应用步伐[1]，为一些关键行业和部门开展有关的行政管理与服务提供了有效的政策工具，使人们日益认识到组织机构代码在国家信息化和电子政务中的重要作用。

　　简单地来看，我们可以将组织机构代码制度的发展过程概括为以下三个发展阶段[2]（如图1所示）：图1、我国组织机构代码制度发展历程

　　二、我国组织机构代码管理制度的现状与面临的问题

　　综合考察我国组织机构代码制度发展历程，我们发现，当前我国的组织机构代码管理存在着以下的困难和问题：

　　（一）与组织机构代码相关的法律效力尚不足以支撑其全面的推广应用。

　　从1989年到现在，与组织机构代码相关的法律法规主要是经过两次修改后的GB11714以及有关的国务院文件。从严格的法律意义上来看，这两者的法律效力都不高。根据《中华人民共和国标准化法》，国家标准由国务院标准化行政主管部门制定，等级上属于部门规章层次；而国务院规范性文件的法律地位在《立法法》中为未作明确的安排，人们对此存在着各种不同的看法。很多人认为其法律地位应该在部门规章之上、行政法规之下[3]。因此，可以说，从法律意义上来讲，目前的组织机构代码工作实际上是基于GB11714[4]而展开的，法律效力主要来自部门规章。

　　与此形成对照的是，企业注册登记所依据的法律法规则比组织机构代码要充分得多。这里除了《公司法》以及其他相关的企业登记注册法律外，也还有一再修订的《登记管理条例》。虽然在这些法律法规中，都没有明确企业登记注册号码的规定，但是从登记工作本身来看，为开展本部门业务管理的需要，建立企业登记注册号码也是合理的。实际上，“注册号”已经构成“企业登记事项”的一个基本内容，在（国信办[2005]10号文件）中，关于工商部门和税务部门交换的企业共享信息中就有企业注册号的内容。这里倒不在于是否有企业注册号的问题，更关键的是使用注册号的组织机构数量。根据“第一次全国经济普查主要数据公报（第一号）”的公布结果，不包括“产业活动单位和个体经营户”，光就“法人单位”来看，企业法人所占比例就达到62.9%。这么高的比例，使得工商行政管理部门的工作举足轻重，基于工商注册号而独立开展征信体系建设、经济事务管理工作成为可能。实际上，目前各地工商部门开展的诚信体系建设、经济户口等管理工作大多数就是基于工商登记注册信息系统而展开的。这给组织机构代码的推广工作带来极大的压力。因此，如果不从更高效力的法律层面赋予组织机构代码的法定地位及其权威性，组织机构代码的唯一性就难以体现出来，应用推广工作就会面临更大的阻力[5]。

　　（二）我国法人身份登记工作实际上处于分散状态。

　　虽然说组织机构代码是企业等法人的唯一身份代码，但是在实践中这点却往往实现不了。从具体流程来看，其原因就在于，组织机构代码与法人的“依法成立”没有紧密地联系在一起：法人的“依法成立”在先，（组织机构代码管理）中心赋码在后。在“依法成立”时，各相关的登记主管机构都会同时给予被登记注册单位颁发登记证件，并相应地赋予其注册、登记号码。因此，等到后来再让组织机构代码管理部门给各类法人赋码时，就给人产生一种重复赋码的印象。实际上，根据针对“《法人单位基本情况》(101表)”所作的“基本单位调查统计指标解释”，组织机构代码、企业注册号、事业单位登记号、社会团体登记号、民办非企业单位登记号等号码都是登录的对象。因此，虽然根据GB11714—1997的规定，组织机构代码是所有法人单位的唯一代码，但是在实际工作层面却出现“万码奔腾”的局面。这种情况与法国和挪威的“集中由一个注册登记机构给所有单位统一赋码并在组织机构的正式文件中公开标示本单位代码”的法律规定与实际做法形成鲜明的对照。

　　这种“依法成立在先、中心赋码在后”模式实际上给社会造成相当的管理负担。对企业法人来说，它每年要接受双重甚至是三重的年度身份检验：一是工商部门的年检，二是代码年检，有些还要接受职能审批部门的年检。实际上，如果真能实现组织机构代码的唯一性，那么双重甚至是三重的年度身份检验完全可以合并为一次。如果这样的话，那么就企业法人来看，全社会因年检就至少可以节省4.81亿[6]的社会管理成本！全国各相关行业和部门也可以节省大量的人力、物力和财力。

　　这种双重甚至是三重的法人身份管理制度给组织机构代码工作带来很大的阻碍。因此，不少企业在进行工商登记注册后，不愿到组织机构代码机构进行代码登记。例如，根据杭州市为开展全国企业基础信息共享与应用试点城市而实施的一项调查，2002年9-11月3个月期间，在杭州市本级、六个城区和三个开发区范围内，在工商部门进行工商开业登记注册的企业共2757家，其中有9.8%未办理组织机构代码注册登记，有23.6%的未办理税务登记[7]。这种情况在第一次全国经济普查过程中也同样存在。这给组织机构代码的推广应用以及数据库质量带来不利影响。

　　（三）组织地位不足以确保全国组织机构代码管理中心担负全国组织机构代码工作的领导、管理和组织协调作用。

　　根据人事部《关于全国组织机构代码管理中心机构编制的批复》（人中编函[1993]15号）[8]，全国组织机构代码管理中心是直属国家技术监督局的具有行政职能的事业单位，负责领导、管理和组织协调全国的组织机构代码工作。而从现在的具体情况来看，全国组织机构代码管理中心并不是直属国家质监总局的一个具有行政职能的事业单位，而是中国标准化研究院的一个处级工作部门（如图2所示），包括计划部、推广应用部、数据管理部三个部门，由副司级干部担任其主任。

图2：中国标准化研究院组织结构图
 从这里可以看出，全国组织机构代码管理中心虽然被冠以全国的名头，但是本身是难以以自己的名义直接发挥全国组织机构代码的领导、管理和组织协调功能的，这项职能列在其上级单位即中国标准化研究院。实际上，在中国标准化研究院的简介中，就有“经国务院授权，管理全国组织机构代码工作，推进代码信息的应用”的内容。因此，组织机构代码应用推广的司局级协调只能以“中国标准化研究院”的名头，部际协调则由中国标准化研究院报国家质监总局进行。

　　这种组织地位自然难以促进组织机构代码的推广应用。一方面，推广应用过程当中没有全国组织机构代码管理中心的名头，减轻了组织机构代码的社会宣传功效，不利于人们理解、认识和接受组织机构代码；二是全国组织机构代码管理中心在与有关部委办的司局级业务部门开展业务协调时，也容易产生不对等的尴尬局面，给代码的推广应用带来不利影响。同时，有关“经费自理”的规定也让全国组织机构代码管理中心在推广应用过程当中受到较大的现实阻力。一些不明就里的群众不明白，为什么在进行企业登记注册、年检后还要到质监部门进行组织机构代码的登记与年检并再次支付费用，因而对代码工作产生抵触情绪。

　　（四）组织机构的类型登记方面还存在一个不断完善的过程。

　　最近二十年来，我国一直处于经济和社会发展的转型时期，组织机构代码的组织机构登记类型也一直随着各政府职能部门的社会和业务管理需要而发生变化。因此，1986年起草的《民法通则》所规定的“企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人、联营法人”五种法人已经不全面、不适合了。这表现在四个方面：一是根据“第一次全国经济普查主要数据公告（第一号）”，各类联营企业（包括国有联营企业、集体联营企业、国有与集体联营企业、其他联营企业）占企业法人的比例只有0.5%。，这实际上就表明，联营法人已经处于消亡的境地了。二是我国后来又产生了一些新的具有中国特色的法人形式，比如民办非企业单位法人等。三是出现了大量的非法人组织。四是该法规是在计划经济仍然比较强势的历史背景下出台的，与当前的社会主义市场经济初步建立的现状不太吻合。

　　为此，国家根据社会发展和业务管理需要，通过出台相应的法律、行政法规、部门规章或规范性文件来对具体的或新的法人或组织机构形式加以确认。在这个过程当中，一些地方和部门为了鼓励和促进某些行业的发展，对某些新成立的组织机构在注册登记方面采取引导和优惠政策，因而在注册登记的类型选择方面产生比较复杂的局面。例如，根据一份针对分布在9个省的140家农民专业合作组织的调查报告分析[9]，在这140家农民专业合作组织中，有3家没有进行注册登记、98家在民政部门登记（占70.00%）、27家在工商部门注册（占19.30%）、12家在其他部门（农委、科协和农业局）注册（占8.60%）。而2004年11月11日通过的《浙江省农民专业合作社条例》则间接地将农民专业合作组织界定为企业法人并到工商部门注册登记。目前，对这类组织机构类型如何进行界定，尚在争论中。与此同时，由于我国涉及企业登记的实体法和程序法对需要登记的经营单位采用了列举式，因此，从逻辑上说，并不是一切经营单位都需要去登记，从而为一些经营单位不去做企业登记留下了借口[10]。另外，对个体工商户也是仅要求那些需要申请银行帐号者申领组织机构代码，其他的则采取自愿的原则。这些都给组织机构类型登记及其赋码工作产生一定困难，使得组织机构代码不能全面反映社会的组织机构全貌，全国组织机构代码信息管理系统所具有的统计、普查与行政管理的功能就大打折扣。

　　（五）围绕组织机构代码所开展的电子政务应用和信息系统尚不够完善，重复建设的现象比较普遍。

　　通过全国组织机构代码系统的广大干部和职工的积极努力，人们日益认识到了组织机构代码在适应信息化发展及国家电子政务应用方面的基本地位与重要作用。这些努力主要表现在两个方面：一是建立了全国统一的组织机构代码信息网络管理体系，建成全国组织机构代码共享平台，形成了比较完善的国家代码中心和省级代码中心的两级赋码模式，基本解决了长期以来困挠代码工作的重错码问题，代码数据质量得到了保证。二是组织机构代码在信息化及电子政务中的重要作用越来越被人们所认同，应用组织机构代码的关键行业越来越多（如表1所示），成为国家电子政务四大基础信息库之一。

表1、组织机构代码的应用领域[11]　　但是，组织机构代码系统本身的不断完善并不必然带来应用的高效益。就国家层面来看，由于部门分割的限制，目前不同的业务职能部门都在围绕本身的工作需要建立相应的信息系统，各自采用的标准差异较大，组织机构标识系统也不一样，因而难以保证资源共享和业务协同的需要。从信息化和电子政务的建设情况来看，除了全国组织机构代码共享平台之外，当前主要存在着这样几个影响比较大的与组织机构身份识别相关的业务系统：一是由工商行政管理部门建立的“经济户口”信息系统；二是由统计部门建立的“基本单位名录库”；三是由国信办组织协调推进的“企业基础信息共享工程”；四是工商、银行等部门开展的企业征信信息体系。这些业务信息系统，有的没有应用组织机构代码，如工商部门所开展的“经济户口”及一些地方的诚信系统；有的采用了组织机构代码，但是同时也采用了其他的组织机构标识，组织机构代码的作用得不到体现，如“企业基础信息共享工程”虽然要求以组织机构代码为唯一标识，但是，企业注册号等标识也同时存在并发挥更加重要的作用，给代码的唯一性带来不利影响。

　　在部门之间缺乏

 但是，组织机构代码系统本身的不断完善并不必然带来应用的高效益。就国家层面来看，由于部门分割的限制，目前不同的业务职能部门都在围绕本身的工作需要建立相应的信息系统，各自采用的标准差异较大，组织机构标识系统也不一样，因而难以保证资源共享和业务协同的需要。从信息化和电子政务的建设情况来看，除了全国组织机构代码共享平台之外，当前主要存在着这样几个影响比较大的与组织机构身份识别相关的业务系统：一是由工商行政管理部门建立的“经济户口”信息系统；二是由统计部门建立的“基本单位名录库”；三是由国信办组织协调推进的“企业基础信息共享工程”；四是工商、银行等部门开展的企业征信信息体系。这些业务信息系统，有的没有应用组织机构代码，如工商部门所开展的“经济户口”及一些地方的诚信系统；有的采用了组织机构代码，但是同时也采用了其他的组织机构标识，组织机构代码的作用得不到体现，如“企业基础信息共享工程”虽然要求以组织机构代码为唯一标识，但是，企业注册号等标识也同时存在并发挥更加重要的作用，给代码的唯一性带来不利影响。

　　在部门之间缺乏业务协作方面，“基本单位名录库”的建设比较突出。2005年，国家统计局联合中央机构编制委员会办公室、民政部、国家税务总局和国家工商行政管理总局等四个部委共同发布了《关于建立全国基本单位名录更新制度的通知》（国统字[2005]91号），要求这四个部门按期提供相关资料以便建立全国基本单位名录更新制度[12]，但是其中没有要求质监总局提供组织机构代码。“基本单位名录库”建设纳入2004年9月5日发布的《全国经济普查条例》，在工作推进方面受到国家的高度重视并被作为第一次全国经济普查的重要内容，但是，没有组织机构代码部门的参与，不仅不利于“基本单位名录库”的建设成效，也给各地的代码应用推广工作带来一定影响。

　　另外，从应用情况来看，造成上述问题的主要原因，除了部门分割的限制之外，也与全国组织机构代码共享平台尚未寻找到一个真正合适的、类似于挪威的Altinn、法国的SIRENE3或美国的IAE的“应用共享平台”有关。

　　三、改进我国代码管理体制的政策建议

　　尽管在全国组织机构代码管理中心的积极努力下，我国组织机构代码的推广应用工作取得了很大的进展，组织机构代码成为建立国家四大基础数据库之一的法人库的基础，被越来越多的关键行业用做开展日常工作的基础工具；但是，从总体来看，我国的组织机构代码管理目前仍然处于初步建立、初步应用阶段，我们仍然没有按照宏观信息结构的基本要求建立科学有效的代码信息化应用管理体系与架构。与同样采取中央集中管理体制的法国和挪威相比较，我国目前的组织机构代码管理体制还是很不完善的，很多涉及组织机构代码的管理、应用与协调的基础性问题还未从根本上解决，代码的深层次与综合性应用尚未展开，直接阻碍了代码在国家信息化和电子政务建设中的基础性作用的正常发挥。

　　根据前面的分析，与代码相关的管理与应用主要包括标准化、业务管理应用、社会信息服务与信息资源开发利用、统计等四个方面，而为了实现上述的管理与应用目标，还需要对相应的法律法规与组织管理体制进行调整和改革。因此，要充分发挥组织机构代码在国家信息化和电子政务应用中的基础性作用，就必须着眼这六个方面的内容进行努力。

（一）深入认识组织机构代码相关的标准化工作

　　现在关于组织机构代码主要有两项标准，一是GB11714-1997《全国企业、事业单位和社会团体代码编制规则》，二是GB/T18323—2001《中华人民共和国组织机构代码集成电路IC卡技术规范》。这其实是在传统的手工环境下从机构赋码的角度来看待有关代码的标准化，并以此来看待整个代码工作。但是，随着形式的发展，有两种情况使得代码工作日益脱离纯粹技术规范的范畴，而是不断地成为一项基本的政策工具和手段：一是代码应用范围的不断扩大，二是网络环境下电子政务与信息资源共享的需要。这两方面的变化使得有关组织机构代码的标准化超出了代码本身的范畴。

　　从功能上讲，一个信息共享系统要实现互联互通，首先是要提供系统访问的标准接口，从而允许其它系统有访问的途径；在保证访问的基础上，需要保证访问者和被访问者使用同一种“语言”描述相互传递的信息。因此，信息共享系统除了要制订提供统一访问方式的接口标准外，还必须要有提供标准的描述信息的“语言”，即元数据标准和数据交换标准。实际上，当前围绕数字图书馆技术所发展起来的数据单元（或元素）与元数据等概念成为异构环境下海量信息资源的收集、存储、利用、交换与共享的基本工具和技术手段。因此，这些技术和工具对当前组织机构的有关基本信息分散在不同的登记注册机构、不同的政府部门的业务应用又需要各自不同的机构信息的情形，非常有帮助。全国组织机构代码信息共享平台无疑必须建立相应的数据元素、元数据标准与数据交换标准。

　　目前，国家电子政务标准化总体组已经就电子政务制订了数据元、元数据及其数据交换标准制订了初步的国家标准。但是，这些标准只是为各相关业务部门建立本部门的业务标准提供基本的操作规范，各部门必须根据这些规范制订相应的业务标准。

　　为此，代码中心今后应该加强与国家电子政务标准化总体组的联系与合作，就代码业务的标准化采取以下措施：首先是与各机构的登记注册部门成立联合工作组，就与代码相关的基本概念及其标准含义、有关类型代码的标示架构（元数据）等进行协商、研讨；其次是与各代码的应用业务部门分别进行沟通，就代码的应用结构与具体格式进行协商、研讨，为代码的推广应用提供完善的数据交换标准；第三是就电子档案、原始的纸质档案以及信息共享平台的数据信息建立相应的元数据，实现信息一体化管理；第四是为代码的统计应用与资源服务建立元数据方案；第五是研究、建立有关代码的元数据的管理维护机制；等等。

　　（二）完善组织机构代码的赋码与业务应用流程

　　组织机构代码已经在很多部门和行业得到应用，成为政府日常管理的一项有效工具。但是，代码与这些应用之间所采取的还是点对点的关系：从做法上来看，就是每次都要与需要应用代码的部门签定相应的政策文件；从项目实施来看，每次都要在代码中心与代码应用部门之间建立新的网络设施。这给整个代码的应用推广工作带来很大的负担。因此，“十一五”期间，必须根据中央对国家电子政务发展的总体部署和电子政务深入发展的迫切要求，加强部门与业务的协调与整合，构建结构统一、业务协同、体系完整的“组织机构基本信息资源库”。其基本内容如下：

　　一是构建一个统一的信息网络体系。当前所建设的全国组织机构代码信息共享平台是在代码网络体系内部，尚没有为各部门的业务应用提供统一共享的信息网络平台。根据《国家电子政务总体框架》和全国电子政务工作座谈会的精神，到2010年我国将建成统一的国家电子政务网络，逐步将各部门业务网络迁移到该网络上来。因此，今后要根据国家电子政务网络建设要求，将代码信息共享平台转移到国家电子政务网络上来，基于该网络构建“组织机构基本信息资源库”；

　　二是与各个登记注册机构的登记注册中心建立通畅的代码登记信息流转渠道。这里有必要改变各类注册机制，将代码赋码纳入组织机构登记注册的必经环节。也就是说，包括各类法人在内的组织机构的登记注册过程，除了分别要经过工商、民政、编办等注册登记机构外，还都要涉及代码赋码机构。今后，这些注册登记机构在向各类组织机构赋予标识编码时，都应该基于9位代码而进行相应的扩展，不应该再单独建立自己的编码体系。为此，我们必须对有关的法律法规及管理制度进行相应的修改和调整。

　　三是结合相关的元数据标准、数据交换标准、基于代码的电子身份认证、网络安全设施、组织机构基本信息资源库、以及有关的业务数据库等，根据宏观信息结构的核心价值，建立真正的电子政务业务共享平台，接入国家电子政务网络的所有代码应用机构都可以根据相应条件访问该共享平台，真正满足法人库关于索引数据库和“企业基础信息共享工程”的要求。这里要强调的是，通过在政府机构之间优先应用基于代码的电子身份认证，将有力地促进《电子签名法》的有效实施。

　　关于加快组织机构基本信息资源库的建设与应用问题，可以尝试加强与省级地方政府在其法人库、诚信体系、政府采购等系统建设方面的合作。囿于属地化管理体制的限制，地方的法人库、诚信体系或政府采购建设往往难以取得理想的应用效果，如果全国组织机构代码中心能够凭借自身信息资源最丰富、覆盖面最广的优势，通过部（总局）省协作的形式，主动加强与地方政府的合作，向地方的电子政务建设提供实时的代码信息库，对推广代码的应用和普及将产生积极的影响。

　　（三）加快代码的社会信息服务与信息资源开发利用

　　组织机构代码承载着丰富的经济社会管理信息，本身是个非常有价值的资源宝库，一旦开发利用将能够产生巨大的经济社会收益。特别是随着信息网络的日益普及，充分发挥代码资源的社会价值、促进信息资源的开发利用，就显得尤其紧迫，理应作为“十一五”期间组织机构代码系统的一项基础工作。

　　基于信息网络加速社会应用是组织机构代码进一步发展的基本方向，对代码本身的推广应用也具有积极的作用。一方面，加快代码的社会信息服务可以进一步扩大代码的社会影响，增加社会各阶层对代码工作的理解，增强代码的唯一性与权威性；另一方面，也可以促进代码年检工作，提高代码年检率，改进代码数据库质量，进一步提高人们的代码意识，从而形成代码应用与代码数据质量相互促进的局面。

　　从社会应用的具体领域来看，主要包括这样两个方面：一是基于互联网的代码信息查询服务，二是通过代码促进社会征信体系建设。在具体实施过程中，可以从以下几个方面进行设计：

　　1、在服务对象方面，可以考虑逐步扩大社会覆盖面。例如，开始时，可以要求只有获得组织机构代码并按期进行年检的单位才能获得信息查询服务；然后，在总结经验、加强管理的基础上，进一步扩大服务对象范围。

　　就服务对象而言，我们会面临两种截然不同的情况。一种是社会公众对代码信息的偶然的零散需求，一种是信息服务企业对代码信息的批量甚至是海量需求。对前一种情况，毫无疑问是要满足的，因为代码信息属于国家的公共信息，代码管理机构要按照国家关于公共信息服务的相关政策，向社会公众提供服务；对后一种情况，则是应该避免的，因为公共信息不能被任何机构当作经营牟利的工具。也就是说，前一种情况是服务，而后一种情况则是经营，两者性质完全不同。政府机构对信息服务市场的工作，在于为其提供法律法规以及相关的技术标准，营造公平竞争的良好氛围，特别是在有关信用信息服务标准中，要求将代码作为企业等机构的唯一标识，因而代码也就成为事实上的信用码。实际上，如果代码能够成为注册登记机构的登记公告中标识组织机构的唯一信息，那么信息服务企业完全可以通过这些公开渠道获取相应的批量信息。这也是美国信息服务企业获取信息的重要渠道。

　　2、在服务内容方面，主要是基于代码的基础数据库进行，以避免因为个人隐私、商业秘密等问题引起不必要的麻烦。从理论上来讲，只要是基于代码的具体登记项目信息开展对外服务，就不会引起个人隐私、商业秘密等问题。这是因为，各登记注册机关如工商行政管理部门通常都会定期地发布各自的组织机构的登记、修改、变更、注销等信息变化的公告，而代码基础数据库的信息实际上是对这些信息的再组织，是在已经公开的行政管理信息基础之上的再加工，不应该出现因为信息公开而产生的各类法律问题。为此，当前代码管理机构要加紧建立组织机构名称（如有可能包括简称）与组织机构代码对照表，以方便公众用户实现由机构名称向组织机构代码的查询；同时，也要加紧与各登记注册机构协作，建立那些打算公开的信息项目与各注册登记机关的登记公告之间的对应关系。

　　3、从服务方式来看，也应该分阶段进行。首先可以考虑基于代码办证场所、工商注册登记场所以及民政办证场所、各级地方行政服务中心等，开放代码相关的公共信息查询服务。为此，应该与各信息合作单位一起，研究与信息服务相关的项目预算、费用分担等问题。

　　其次是建立功能强大的呼叫中心，通过电话、网站和手机短信等途径向全社会开展相关的信息服务。这里涉及到的问题非常多，重点包括：（1）呼叫中心的硬件建设。（2）运行机制建设。即确立代码信息库与呼叫中心之间的网络结构，代码机构与呼叫中心之间的业务关系，呼叫中心与电信运营商、信息服务商等之间的业务关系。其中尤其是要处理代码相关的信息服务收费机制问题。这包括两个层面：一是明确信息服务性质、收费范围与费率。为此，代码机关要遵循规范程序，获得国家价格管理部门的许可。二是与电信运营商等明确费用和收益的分成比例以及相关的法律责任和义务等。

　　4、从服务重点来看，基于代码的基础数据库建立社会征信系统。这种社会征信系统，要比当前很多地方和机构所开展的基于工商注册信息系统建立的企业征信系统具有更大的优势。因为，光建立企业征信系统是不够的，社会信用系统实际上还包括民办非企业单位等机构，这些机构从开展的业务性质来看，与企业并没有太大差别，是营利性的，因而同样存在着与企业一样的信用问题。如果不将这些机构包括进去，征信系统是不够全面因而其作用也是有限的。因此，今后应该充分发挥代码基础数据库比其他业务注册登记数据库所具有的优势推进代码的社会应用。

　　实名制是当前社会信用体系建设过程中的一个热点话题。但是，如果不基于代码基础信息库就不可能建立真正的实名制。因为缺乏代码基础信息库的索引功能，就不可能真正地从技术上杜绝市场主体的身份失真问题。因此，无论是政府部门、银行系统建立的征信系统，还是企业建立的征信系统，都应该以代码基础信息库为基础，建立覆盖面广、内容真实、信息及时更新的社会信用体系。

　　当然，在社会应用过程中，有一点是要必须注意的，就是代码基础数据库的及时性及其准确性问题。在这方面，组织机构的登记注册机构具有更多的优势。因此，代码管理机构应该与各登记注册机构加强合作，建立通畅的代码登记信息流转渠道，确保代码信息的及时性和准确性。

（四）加强代码在统计和社会普查中的作用

　　统计和社会普查是组织机构代码的重要功能，但是如何应用代码提高统计和社会普查的数据质量及其可靠性则与制度设计密切相关。在法国等国家，组织机构的身份管理（登记注册或准入管理）与运行中的行业管理是完全分开的。各类机构的动态身份信息由负责统计分析的机构集中管理，因而统计部门就能够及时、全面、准确地把握各方面的基本信息，这不仅对政府部门进行政策宏观决策与社会管理非常重要，而且对保证统计数据质量及社会普查的可靠性也非常重要。

　　但是，我国目前的制度安排则是人为地将这两者分开了：统计部门不掌握组织机构的基本身份信息（更别谈自然人身份信息），而掌握身份信息的部门却没有统计的职能。这种制度安排严重地制约了代码功能与作用的充分发挥。在这种情况下，全国组织机构代码管理中心可以考虑从内部主动承担这种职能，根据自身的资源优势开展各种研究，发布与代码应用相关的各类报告；也可根据用户的特殊需要，提供专门的研究报告与分析产品，如行业调查、地区调查等。这些调查不仅能够增加代码中心对信息资源的认识，也能促进代码的进一步应用，提高全社会对代码作用的理解；同时，这些调查也为加强与统计和社会普查机构的业务协作提供第一手素材，帮助这些机构充分应用代码的功能和作用，提高国家的经济社会统计与普查的数据质量及其可靠性。

　　为此，全国组织机构代码管理中心应该积极开展基于代码应用管理的知识管理工程的建设。早在1997年，代码中心为提高代码本身的数据质量，着手建立组织机构代码质量管理体系，为促进代码在一些重要政府部门与行业的推广应用提供了有力的保障。在信息网络条件下，一个组织及其工作管理人员所面临的信息数量及其知识范围大大增加了，信息处理能力也必须大大地增加，为此必须在组织内部建立知识管理系统，将有关的基础知识、业务知识、相关领域信息与管理政策综合起来，全面提升组织的业务管理水平与创新能力。因此，全国组织机构代码管理中心应该在已经开展的代码质量管理体系的基础之上，就代码有关的基础知识、业务知识、相关领域信息与管理政策等建立自身的知识管理系统，以迎接国家信息化和电子政务快速发展对代码工作提出的挑战。

　　（五）完善与组织机构代码应用有关的法律法规

　　从国际经验来看，立法是保障代码应用推广、实现资源共享和业务协作的基本条件。“十一五”期间，国家应该加快组织机构代码的立法步伐，尽快改变当前组织机构代码工作缺乏法律依据的问题，真正落实“依法行政”的要求。

　　组织机构代码的应用牵涉到的法律法规比较多，从关系程度上来看，这些法律法规主要有以下几个方面：

　　1、民法等法律中有关民事权利主体的划分的内容。我国的民法已经施行20年了，在这20年的时间里，我国的经济管理制度发生了重大的变化，初步完成由计划经济向社会主义市场经济的转换，出现了很多自然人、法人之外的组织机构形式与类型，1986年颁布的《民法通则》已经不适应当前的形势发展需要[13]，因此有必要对《民法通则》进行修改，构筑规范、合理的民事主体制度框架[14]，为组织机构赋码奠定法律基础。

　　2、有关组织机构登记注册的法律法规的修改。其基本内容是，要求在各类法人组织和非法人组织的注册登记过程中，将代码赋码与组织机构的注册登记联系在一起，将赋码作为“依法成立”的一个前置条件，以改变当前“依法成立在先，赋码在后”的情况。这里必须强调的是，各类注册登记机关必须在其颁发的有关登记证件中，以组织机构代码替代各自的登记编号，或者将组织机构代码作为其业务编码的一个部分，以体现组织机构代码的组织机构身份标识的唯一性要求。

　　3、要求法人和非法人组织在履行其权益、职责与义务往来过程中，要以组织机构代码作为其身份标识，并标注在其各类公文之上。这方面需要修改的法律法规比较多，像合同法、公证法、广告法等等。

　　4、政务信息公开立法、《保密法》、《档案法》等的实施与修订。从代码工作来看，与这类立法相关的内容主要包括这样几个方面：信息公开的原则及其范围；信息公开与国家秘密、商业秘密和个人隐私之间的关系与权衡；政务信息与档案管理立法之间的关系。这些都直接关系到今后代码工作的开展，像有关的统计工作、代码的社会服务等。

　　5、《电子签名法》与CA证书中植入组织机构代码的问题。2005年4月开始实施的《电子签名法》主要是针对电子商务，在应用到电子政务领域时，可能会产生很多困难[15]。实际上，当前国际IT技术及其主要应用如电子商务和电子政务等都首先发起和成型于美国，美国政府制订的有关电子商务和电子政务的法律法规对国际上的相关制度建设发挥了非常深刻的影响，如联合国国际贸易法委员会于2002年1月24日通过《电子签字示范法》。而美国并没有我国及法国等国家和地区所实施的单位唯一代码标识制度，因此后来国际上有关电子商务和CA的法律也就没有考虑代码应用的问题。所以，我国于2005年4月1日开始实施的、在内容上参考《电子签字示范法》的《电子签名法》，对我国自身的行政管理特点就考虑得相对较少，最主要的表现就是其中没有结合我国当前的组织机构代码作为国家组织机构身份识别唯一性的要求。根据《电子签字法》第二十一条的规定，电子签名认证证书所要求载明的内容中没有组织机构代码，只有电子认证服务提供者名称、证书持有人名称、证书序列号、证书有效期、证书持有人的电子签名验证数据、电子认证服务提供者的电子签名等项目，其中就没有有关组织机构代码的内容。

　　实际上，组织机构代码已经成为我国以及世界上其他一些国家关于全社会组织机构管理的一个非常有效的基础性工具，是行政管理体系的一项基础设施，理应延伸到电子签名的有关法律法规当中。将组织机构代码植入CA证书中，能够充分地体现我国当前的行政管理特点，能够解决当前的《电子签名法》应用到电子政务领域可能遇到的许多难题，也能够增加CA论证的可靠性和安全性。

　　从实际操作上来看，可以通过最高人民法院以司法解释形式的解决，或是修改《电子认证服务管理办法》，将“组织机构代码植入CA证书”的内容作为《电子签名法》第二十一条中的“国务院信息产业主管部门规定的其他内容”的一部分加入其中。

　　当然，上述所列的五个方面比较分散，分别从很多方面进行修改，具体操作起来比较麻烦，难度较大，因此也可以考虑以统一的法律法规的形式将上述内容并入其中，这也就是当前质监总局正在积极推进的《组织机构代码管理条例》[16]。但是，在推进过程中，应该注意这样两个问题：一是要注意立法部门化的问题，注意与其他业务部门之间的协作。这点在当前各方围绕社会组织机构管理而产生明显的工作冲突的情况下，更要引起注意，以免因其他部门的反对而再度搁浅。二是在积极推进《组织机构代码管理条例》的同时，更应积极寻求组织机构代码在其他法律中的突破。实际上，这种做法其实比第一种做法更容易取得进展，能够加入很多相关法律的有关条款中，因而不容易遭到人们的反对，因为这其实是对当前实际情况的法律认定；同时，组织机构代码获得法律地位，也比《组织机构代码管理条例》所获得的立法位阶来得高，因而更容易促进组织机构代码在国家信息化和电子政务建设中的推广与应用。

（六）加强组织机构代码工作的组织建设，理顺代码工作机制

　　关于代码的组织建设，可以从近期和长期两个角度来看。

　　从近期来看。代码工作的组织调整包括三个方面：

　　一是调整全国组织机构代码管理中心的行政协调能力，将其由处级提升为司局级单位，直属质监总局，并适当增加编制[17]。当前将全国组织机构代码管理中心置于标准化研究机构之下，表明仍然是从技术标准的角度看待机构代码，而没有将其看作是实现国家信息化发展战略的、促进国家电子政务建设的一项安全高效的政策工具。而一旦将其看作政策工具，那么有关代码的组织协调工作就会立即凸现出来，从而对全国组织机构代码管理中心的组织地位提出较高的要求。

　　第二个方面是第一个方面的必然延伸，也就是说，全国组织机构代码管理中心既然履行行政职能，那它最好就不要就赋码进行收费，按其业务性质获得正常的业务预算经费。同时，通过加强信息网络体系共享建设、加强与机构注册、审批、登记部门之间的业务合作，将代码的年检与各注册、登记机构的年检合二为一，以减少各类组织机构的压力和负担。

　　三是增加统计分析部门。目前的全国组织机构代码管理中心包括计划部、数据管理部和推广应用部，建议今后增加有关代码的统计分析部门。其主要职责是研究国际上有关代码的统计分析理论与经验做法、代码在国家经济普查中的基本作用及其改进方向；根据代码应用部门设计、调整代码登记项目；等等。

　　从长期来看。法国和挪威等国家将组织机构登记注册、赋码、数据库管理与维护、有关统计与经济普查等任务作为一个完整的体系来管理和运行，从行政管理来看，能够真正实现信息资源共享与业务协同，极大地节约社会管理成本。与此相比，我国则是将这样一个完整的工作体系拆分为众多的政府部门分别负责，其弊端非常显著。一方面是造成部门重复建设和资源浪费，比如就企业基本属性来看，工商部门的“经济户口”、统计部门的“基本单位名录库”、质监部门的法人数据库都有，但是在指标设置与结构安排方面却不尽相同；另一方面也容易出现工作协调方面的障碍。因此，完全有必要对此进行改革。

　　实际上，电子政务和信息化建设为这种改革提出了现实的紧迫性和必要性，而法国和挪威等国家的做法与经验则为这种改革提供了希望与借鉴，让人们增加了改革的信心。具体来看，法国的那种将机构准入与赋码合并进行、机构身份管理[18]与部门业务管理相分离的体制和做法比较适合未来我国法人管理制度的发展方向。其实，信息网络技术为这种管理制度提供了充分的技术保障，而这种管理制度也为电子政务和信息化所要求的资源共享与业务协同提供了具体的实现路径。后面要分析的电子政务模块化发展趋势更为今后电子政务发展方向提供了理论依据。

　　实际上，这里还没有像法国挪威那样将自然人身份登记统一起来。但是，从信息化快速发展的过程以及电子政务应用要求来看，组织机构代码与公安系统的自然人身份登记系统（人口数据库）将形成越来越紧密的业务联系，因此，在理顺组织机构登记注册与代码应用体系的基础上，将其与自然人身份登记系统整合成一个统一的全社会基础信息数据仓库，看来是一个必然的过程。而且，随着空间地理信息系统在电子政务与应急管理中的应用日益紧密，将空间地理信息系统与组织机构基础信息系统、自然人身份登记系统综合起来，在不远的将来形成一个更加全面的基础信息系统，也未尝没有可能。

　　将机构准入与赋码合并进行、机构身份管理与部门业务管理相分离的体制和做法，也非常符合未来政府行政管理体制改革的基本要求。中共十七大报告指出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。实际上，大部门体制有助于化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。因此，中共十七大之后，应该加紧进行研究代码管理体制的实施方案，进一步理顺代码相关的组织管理体系。

　　[1]全国组织机构代码管理中心，《组织机构代码系统工程》，中国计量出版社，2003年12月出版。

　　[2]这里为论述方便，将其划分为三个阶段。其实，就整体来看，无论是从制度（法律法规）建设还是从代码在国家信息化和电子政务的应用深度、广度及其作用地位来看，我国的组织机构代码建设都还处于初步发展阶段。

　　[3]程晓敏，“从一起行政复议案件的结果看国务院规范性文件的效力地位”，网址：http://www.chinalaw.gov.cn/jsp/contentpub/browser/contentpro.jsp?contentid=co1024207104。

　　[4]严格来说，与组织机构代码工作相关的标准还有一项，即GB/T18323—2001《中华人民共和国组织机构代码集成电路IC卡技术规范》。

　　[5]当然，与代码应用的还包括其他相关的法律法规，这些同样构成一个体系。

　　[6]325*148=4.81亿。其中，325是根据第一次全国经济普查公告（第一号）所公布的325万的企业法人单位，148是依据国家发展和改革委、财政部的（发改价格[2003]82号）文件规定，组织机构代码年检收费为148元。关于组织机构代码年检收费的问题，各地有所差异，有的地方不收费，但是大多数地方收费。

　　[7]由于登记代码是办理税务登记的前提，因此，未办理代码登记的比例（9.8%）就要低于未办理税务登记的比例（23.6%）。

　　[8]该函件还包括如下文字：同意成立全国组织机构代码管理中心，暂核定事业编制20人，经费自理。

　　[9]韩俊等，《农民专业合作经济组织发展的现状、经验和问题——140个农民专业合作经济组织个案调查报告》，国务院发展研究中心《调查研究报告》2006年第147期。

　　[10]《商事登记”立法的几个重要问题》

　　[11]主要内容来自《组织机构代码系统工程》第138页，并根据当前发展有所增加。

　　[12]各部门提供资料的具体情况如下：(一)各级机构编制部门提供机关和事业单位法人及其产业活动单位（或分支机构）的登记变动资料；(二)各级民政部门提供社会团体、基金会、民办非企业单位和居（村）委会及其产业活动单位（或分支机构）的登记变动资料；(三)各级国税部门提供上缴增值税和消费税的法人单位和产业活动单位（或分支机构）的税务登记变动资料；各级地税部门提供上缴地方税的法人单位和产业活动单位（或分支机构）的税务登记变动资料；(四)各级工商部门提供企业法人和生产经营性产业活动单位（或分支机构）的行政登记变动资料。

　　[13]实际上，1999年颁布施行的《合同法》就提出了“自然人、法人、其他组织”（第二条）的说法，表明在现有的《民法通则》的自然人和法人的基础上，还存在其他的组织。

　　[14]张冬青在《完善我国法人分类的构想》（《世界标准化与质量管理》2005年第12期）一文中提出，今后的民法除了要明确自然人和法人之外的第三主体的法律地位外，还应该从公法人和私法人的角度出发对现有的法人结构进行重新划分。

　　[15]“李广乾：电子签名法适应电子政务诸多难题仍待解”，《中国经济时报》2005年4月13日。

　　[16]其具体内容见《组织机构代码系统工程》的第70-73页。

　　[17]《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会国家标准化管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔２００１〕５６号）对有关机构和人员编制进行了规定，但是其中没有关于全国组织机构代码管理中心的内容。

　　[18]法国其实还包括自然人的身份管理。