组织：程信和　刘少荣
 

　　提要：随着信息技术在世界范围的迅猛发展，电子政务日益成为信息化最重要的领域之一。加强政务公开，推进电子政务建设，对于提高国民经济总体素质、提高现代化管理水平、加强政府监管、提高行政效率、开展反腐倡廉等都具有重要意义。

　　[关键词]电子政务　地方政府　管理

一、电子政务及其在我国的发展

　　随着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网技术的普及与应用，推进地方政府部门办公自动化、网络化、电子化以及全面信息共享已是大势所趋，电子政务日益成为信息化最重要的领域之一。电子政务（E-Government）也称为“电子政府”或“电子化政府”，是基于Internet网络的政府信息服务和处理系统，是政府机关实行信息化发展的结果。政府机构通过运用现代计算机和网络技术，把管理和服务职能转移到网络上去完成，实现了政府组织结构和工作流程的重组优化，超越了时间、空间和部门分隔的制约，向全社会提供了高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。服务对象既包括政府机关工作人员，也涉及到其它政府机构、企业以及民众。随着社会发展，电子商务正成为现代商务的主流，而政府作为社会主要信息的收集和发布者，如果其信息化应用水平跟不上企业和社会信息发展的步伐和速度，必将严重影响整个社会的信息化进程。电子政务的主要目的就是运用信息技术打破政府人为的界限，实现政府职能的电子信息化，使人们从不同的渠道取得政府的信息及享受公益化服务。

　　实现电子政务以后，地方政府部门之间以及政府与各界之间经由各种电子化渠道进行相互沟通，依据人们的需求向人们提供各种不同的服务选择，从应用、服务及网络通道等三个层面进行电子化政府基本架构的规划。它打破了行政机关的组织界限，建构了一个电子化的虚拟机关，使得公众摆脱了传统的层层关卡以及书面审核的作业方式，大大提高了政府工作的效率。电子政务是一综合性的信息系统，它不同于简单的“政府上网”，它需要较强的业务可靠性、安全性、开放性、实用性和可拓展性。电子政务着眼于社会的发展与需求，实现上网及网上管理的规范化，实现各级政府机构的政务处理的电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化等。

　　推进电子政务建设，对于提高国民经济总体素质、提高现代化管理水平、加强政府监管、提高行政效率、开展反腐倡廉等都具有重要意义。电子政务最重要的内涵就是人们可以从不同的渠道取用政府的信息及服务，而不是要经过层层关卡获得书面审核的传统工作方式。电子政务外在表现为政务手段的改变，其实质却是政务内涵的深化。前者是“面”上的变革，后者是“质”上的变革，其根本目的是“全心全e”为人民服务。

　　在我国，随着因特网的引入和快速发展，政府上网、电子商务和电子政务的概念开始出现，电子政务也逐渐成为理论研究和实际应用关注的焦点。1993年底，为适应全球建设信息高速公路的潮流，中国正式启动了国民经济信息化的起步工程一一“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程。1999年1月，由我国四十多家政府部委及局、办信息主管部门共同倡议发起的“政府上网”工程，旨在推动各级政府部门为社会服务的公众信息资源汇集和应用上网。在政府上网工程的推动下，我国政府站点迅速增加，网页内容日益丰富，在政策传递、网上服务等电子政务方面都有了一定的进展。地方政府建设数字城市的步伐也明显加快，上海、深圳、广州、天津等沿海开放城市纷纷提出建设数字化城市或数码港的概念。广州天河区政府是一个成功的典范：大至各政府部门每一处室的职能及电话、行政事业性收费的标准、各项办证审批条件和办事程序以及审批时限、审批结果，小至交通违章的车牌号码和违章内容，天河区政府都在网上公布。同时，网上设立了投诉举报信箱和市、区各职能部门行政首长信箱，为市民监督政府、依法维护自己的合法权益提供了信息条件，实现了政府与市民之间的元障碍沟通。

　　电子政务降低了行政运作成本，有利于建立高效和透明的政府。实行电子政务使政府的行政组织结构的中间管理层缩减，简化了行政运作的环节和程序，优化了行政管理的组织结构，提高了信息传递的速度和效率，大大减少了行政运作成本。同时，实行电子政务，公开政府的机构、职能、办事程序等，能够提高工作的透明度，提高办事效率，便于公众行使对政府工作的监督权利，有利于建立高效、透明、公开与法制化的政府。电子政务的实行将使更多的政府信息向社会公众公开，政府在制定政策、作出重大决策过程中，可以通过网络让公众参与，让公众发表意见，让公众提出建议。公众也可以通过信息网络监督政府的运作，了解政府的工作进程和工作业绩，对政府的工作作出比较准确的评价，促进政府工作的改进。

　　电子政务有利于充分使用信息资源，有利于服务型地方政府的建设。当前，由于我国政府公开信息的渠道和方式尚未完善，许多信息未能充分发挥作用。电子政务由于实现了政府的信息公开，可以使这些数据和资料得以充分共享，降低信息的收集、传播成本，发挥其社会效益和经济效益，促进经济的发展。电子政务是国家经济与社会信息化的重要条件，对于一个国家来说，信息化需要来自多方面力量的推进，其中政府作为国家组成及信息流的中心，在社会信息化的进程中发挥着重要的主导作用。电子政务使政府在政府信息应用上有了一个新的平台，完善后可以满足、服务政府部门宏观调控的需求，提高对突发重大问题的快速反应能力，增强和改善政府与民众的联系，加强政府信息服务于民众的意识。

二、推行电子政务，促进地方政府管理创新

　　1．树立“以公众为中心”的管理理念、重视公众利益，一切以公众为中心是21世纪政府管理创新的基本理念。政府本身是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相结合，负责执行法律并维护社会以及政治的自由。政府只不过是主权者的执行人而已，而主权者就是人民①。政府比任何企业或单位拥有更多的“客户”，将以公众为中心引入到电子政务之中，按照公众的意向来设计政府的电子政务系统，改善政府与公众的关系。传统的政府管理模式中各个政府部门是以“政府为中心”，按照政府的组织结构和业务过程来设计的，这种模式不能有效的提高政府服务水平。相反，电子政务充分利用网络资源和电子技术的工作模式，以公众为中心，按照公众的需求来改善政府的管理与服务方式。先进的信息通信技术是推动政府管理改革和创新的工具，正是先进的信息通信技术手段使得公众和企业与政府联系和沟通的方式以及处理信息的方式发生迅速的变化。政府信息是政府部门为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息②。当今世界各国都在开展电子政务建设，建立“以公众为中心”的政府门户网站以及“一站式”服务的政府管理模式，并且已经成为世界各国政府的共同目标。因此，政府部门的职能要转变到以公众为中心，以提供高质量和高水平的在线服务为目标。通过建立政府门户网站，公众可以进入到政府的所有部门或者可以进入任何一个由政府向用户所提供的服务项目，形成用户与政府的互动。用户只需要在网上完成他所需要的与政府互动的事务处理，从而大幅度提高办事效率，加强行政监督。行政信息公开使得行政行为程序化、行政过程透明化，从源头上截断了腐败发生的渠道，使最广大的人民利益得到维护和实行③。

　　 2．对政府的业务流程进行再造

　　业务流程再造是对业务流程作一个根本性的重新思考和彻底重建，从而在成本上、质量上、服务上和速度上都取得显著的改善④。它要求实现从强调功能型的组织向强调流程型的组织转变，具体而言它涉及到人的再造、技术的再造、组织结构的再造和组织文化的再造。利用电子政务对地方政府的业务流程进行再造，是在政府业务流程优化和重塑的基础上，打破政府部门之间的职能分割，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台。业务流程再造要求要对流程进行审视和再思考，消除原有流程中对满足公众需求没有贡献的活动环节，对清理后的非增值流程予以简化，并对这些分解开的流程进行整合，使整个流程更加顺畅。将原来不得不交给更多人完成的任务，通过信息技术手段交给更少的人去完成，从而降低出现交接差错的机会，消除过多的等待。一方面，它改革了传统的政务处理方式，充分发挥现代信息技术的潜力；使得政府在当今的技术环境下同一业务流程有多种变化形式，更加具有柔性化，使得每一种变型只处理相应的事项，简单明了，事情的处理更加规范化，处理的速度也大大加快。另一方面，实现整个业务条块的联网，使得政府之间的业务数据流能够实现资源共享。通过业务流程再造确立源头的信息，确定每个流程应该采集的信息并通过信息系统的应用，实现信息资源的共享。重塑电子政务业务流程的过程要求一方面要弄清政府的功能与业务流之间的关系，根据轻重缓急将地方政府职能中带有不变性质的业务流程逐步信息化，避免强化和固化原有的政府结构，实现政府业务重塑，明确政府各个业务流程之间的逻辑依存关系。另一方面也使得地方政府的业务活动更精简，更有效和更合理，对信息技术更“友好”，更适合于在一个现代信息技术的环境下运行，更能充分发挥现代信息技术的潜力，使政府管理效率的提高取得显著的效果。

　　3．加强“一站式”服务，建立服务型地方政府

　　现代先进的电子科学技术为缩短服务提供者与服务接受者之间的距离提供了重要的技术条件，改变了政府与公众打交道的方式。在传统的管制型政府模式下，政府与公众的关系是以政府的机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门转。企业或公众要办一件事，必须了解各个政府部门的职能权限、科室的分工，然后一个个部门跑，来来回回反复报批，存在着敷衍塞责和效率低下的不良现象。电子政务使得公众可以通过网络快捷方便、及时准确地了解到政府机构所制定和颁发的与公众相关的政策、法规以及一些重要的信息，减轻为此需要付出的经济和时间负担。同时，政府借助网络以更有效率的行政流程，加速政府与民众的沟通，减少“橡皮图章”，实现“一站式”服务，从而强化政府在公共管理中的服务者的角色，改变现有环境下政府与公众的关系，改进政府的机关作风。政府的机关作风建设和电子政务密切联系、相互推动、互相促进。

　　当前我国地方政府部门要改善政府与公众的关系，以公众为中心提供政府服务，继续完善和改进物理环境下的“一站式”办公服务。“一站式”办公服务要求政府及其职能部门要方便企业和公众，集中办公地点，办理好面对公众的服务事项，解决管制型政府模式下存在的部门机构设置和办公地点分散的矛盾。为此，各级政府职能部门要把与企业和公众密切相关的本部门的办事窗口集中设置在同一个场所，授予其一定的行政决定权和审批权。各办事窗口受理企业和公众的申请，解答咨询，依权限办理相关事项，送达批复结果。从实践效果上来讲，“一站式”服务是在我国现实的国情下调整政府与公众关系的非常必要的选择，提高了行政效率，改善了服务质量，降低了社会成本。随着我国各级政府电子政务的发展，这种物理的“一站式”服务将不断完善，发展为网络环境下的“一站式”服务，政府将通过整合有序的政务外网为企业、社会组织、公民个体及其他服务对象提供的集中便捷和优质的服务，政府服务对象从统一的网络入口就可以实现远程的，甚至跨地区的服务申请和业务办理。
　　　　　　　　　　　　　　　　　
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　　①卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，2003年3月第3版。

　　②周健：《开放政府信息》，《人民日报》，2000年3月22日。

　　③马向平、黄德林：《浅谈行政信息公开制度对公共权力腐败的遏制机理》，《行政与法》，2004年3月。

　　④杜兰英：《现代管理：理论·方法·实践》，蓝天出版社，2002年5月。
　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　作者简介：程信和，中山大学法学院教授，博士生导师；刘少荣，中山大学行政管理研究中心博士研究生。