作者：张明锋 王卫

　　一、前言

　　印度作为世界第二人口大国，本身面临人口膨胀的巨大压力，然而，印度政府在开展电子政府建设方面却走在了世界前列。一般来说，电子政府按其成熟程度可以分为3个阶段：第一阶段是政府对信息进行归类整理并建立政府网站。第二阶段是政府在网上处理事务，并允许公民通过网络与政府建立联系。第三阶段是整合不同政府部门之间的管理程序，使公民可通过进入任何一个政府的电子入口就可以完成与其他任何一级政府的联系；这种整合又分为两种方式——纵向整合和横向整合，纵向整合是指中央和地方各级政府之间的管理程序的整合，而横向整合是地方政府之间的功能整合。目前，印度政府电子政f府建设的水平处于上述第三阶段，印度正致力于从上下级政府之间的纵向整合向不同政府部门之间的功能整合迈进。总体上看，印度政府十分注重通过电子政f府建设，以提高公共服务质量，在民众中树立良好形象；尤其是近年来，印度政府在电子政府建设方面不断加大资金投入，扩大覆盖范围，取得了令人瞩目的成绩。

　　印度政府电子政府建设何以能够达到如此水平？特别是面临人口众多、社会和经济发展在地域间存在不平衡等多方面的不利因素的情况下，印度政府电子政府建设为什么能够达到与其发展中国家的“定位”不相称的状态？笔者认为，下述3个方面是印度电子政府建设成功的重要经验。

　　二、印度电子政府建设的成功经验

　　（一）完善的法律法规

　　电子政府必须依赖相关配套的法律、法规作保障才能正常运行，否则必将引起极大的混乱[1]。2000年6月9日生效的《信息技术法》（theInformationTechnologyAct）是印度规范电子政府的全国性法律[2]。该法的目的是对“政府信息的电子交换、传输和存储以及政府文件的电子归档”等问题给予“法律上的承认”。印度《信息技术法》的立法起点比较高，它是在联合国大会1997年通过的《电子商务示范法》（the Model Lawon Electronic Commerce）的基础上制定出来的，可以说是站在了一个较高的立法“制高点”上；并且印度中央政府号召地方政府制定的电子政府法也应该与联合国的《电子商务示范法》近似。这样一来，就保障了相关电子政务法律文件之间的协调一致，便于进行举国上下的电子政府建设。为实现立法目的，在印度《信息技术法》中，还规定了专门负责电子政府建设的管理者，赋予其制定和电子政府有关规则和条例的权力。该法还设置了计算机网络上诉法庭，负责审理与该法相关的纠纷，并作出处理；为了有章可循，《信息技术法》还设计了专门的审理程序规则。《信息技术法》的主要内容有：第一，特别规定电子文档（包括政府归档的文件和其他商业文件）具有法律约束力。第二，规定官方文件可通过数字签名证明其真实性并为数字签名提供了多种保护性措施。第三，允许公民通过电子方式向政府提出建议。第四，规定了某些电子记录的隐私问题，特别强调掌握电子记录、账薄、登记材料、信函、信息、文件的信息持有人负有保护信息的义务，擅自披露给第三方的，根据该法规定，可以判处监禁或最高为10万卢比的罚金。第五，设置专门的一章称为“网络安全”，以强化电子政府安全的法律规范。

　　印度《信息权利法》（the Right to Information Act）于2005年10月12日生效，该法的重要内容是规范获取政府信息的电子方法。该法把“信息”界定为包括以电子形式固定下来的电子邮件和数据材料。更为重要的是，该法特别规定：“在法律允许的情况下，公众可以获取所有以电子形式存在的政府记录。”印度《信息权利法》从公民享有的宪法权利角度对政府开展电子政务过程中的义务进行了法律上的设定。

　　（二）切实可行的政策计划

　　政策是政府实现其管理目标的重要手段。电子政府作为政府追求的目标，其实现离不开政策保障。政府不制定周密的、可操作性强的电子政务政策，电子政府的建设目标就难以实现。印度政府特别注重有关电子政府的政策制定和实施，是保障电子政府建设高速发展的重要因素之一。

　　印度政府把电子媒介运用于政府治理的历史可以追溯到20世纪70年代，当时印度政府在国防、经济监管、选举、民意调查、纳税管理等领域开发了应用软件。但是，直到20世纪90年代，电子政务才引起印度政府的广泛注意[3]。为了大力推进和深化电子政务建设，印度政府制定了一系列政策。《信息技术2020年远景规划》（ITVision2020）为印度规划了一个基于电信、广播、电脑互联网的信息社会。1998年，信息技术和软件开发全国任务组（National Task For ceon Information Technology&Software Development）确立了把印度发展成为世界信息技术超级强国的行动计划。在印度政府的支持下，印度科技协会、管理协会、印度科学协会等发展信息产业的机构相继成立。特别值得注意的是，1999年，印度政府在合并电子部、全国信息中心、电子和软件出口委员会的基础上组建了印度信息技术部，而且，信息技术部建立了一个电子政府中心（Centrefor E-Governance），作为全国电子政府计划实施的领导机关。

　　印度政府推行的全国电子政府计划（2003－2007年）试图奠定电子政府建设的基础和为印度电子政务长期快速发展提供助推力[4]。该计划寻求创建真正的管理和制度机制，建立核心的基础设施，实施中央和地方之间电子政府项目的整合，以便创建一个以人为本的和以事务处理为中心的管理环境。2007年，旨在推进电子政府建设的印度任务联盟成立，为印度全国电子政府计划的实施提供了机构保证；另外，印度政府还在内阁大臣下面成立了一个顶级委员会，为电子政府的建设提供战略导向和管理的远景规划。

 　（三）强大的技术支撑

　　在政府的治理过程中，信息和通讯技术起着重大作用。任何一个国家电子政务的发展，很重要的一个因素在于信息和通讯技术的发展程度，印度也不例外。没有信息和通讯技术的保障，印度的电子政府建设就不可能得到长足发展。在过去的10多年中，印度信息技术产业得到了整个世界的首肯，并且其影响正在扩大中，这是印度进一步做大做强其电子政府的技术保障。

　　电子政府基础设施建设，是保证政府与公民之间的信息资源、政府与政府之间的信息资源、政府与商业之间的信息资源共享的前提。自1996年以来，印度政府在全国范围内，大力开展支撑电子政务项目的基础设施的建设，集合技术专家的力量规划电子政府项目建设，印度电子政府发展所需的硬件设施得到较大程度的完善。印度中央政府和地方政府做出的可贵努力，改变了电子政府建设的“孤岛”现象，逐渐形成全国上下“一盘棋”的局面。

　　成功地实施电子政府计划，要求进行大量政府管理流程的重新设计，需要重新界定政府的管理程序，这是一项繁琐、浩大的工程。如果政府部门在研究开发数据处理技术、保持软件升级以及与网络同步方面缺少专家，政府搜集和存储信息就会存在不安全的入口和漏洞，在这种情况下，电子政府建设很难达到令人满意的结果，由此不难看出，技术对于电子政务建设的重要意义。目前，印度许多级别或职位较高的政府职员开始使用基于网络的工作流技术来管理文件，使用文件管理系统和工作流技术越来越受到政府雇员的欢迎。

　　印度政府还形成共识，在全国范围内成功实施电子政务所应该具有的技术条件包括以下几个方面：第一，全国性的电子政府框架应该具有充分的带宽，以服务数以亿计的社会公众。第二，信息的语言应该多样化，以便使到达少数民族地方和发达地区的信息能够充分为公众所理解。第三，建立全国公民数据库是电子政务建设的主要内容，公民数据库无论是在纵向上还是在横向上，应该能够适用于中央和地方之间，这需要一系列技术突破。第四，在全国范围内和中央政府部门之间，电子政务的协同工作能力标准应该统一，以确保信息交换通畅和信息安全。第五，虚拟的私人网络接入政府信息网时，应该有一个可靠的信息传输框架。第六，在中央政府和地方政府之间，资料的处理中心需要能够确保自动化操作、相互配合以及进行信息安全认证。

　　为了掌握和提高开展电子政府的技术，印度政府倡导和举办了许多培训项目，针对电子政府中的政策制定者、高级公务员、政治类业务人员、电子警察等进行培训。这种培训项目包括电子化管理培训，文件管理系统和工作流技术应用，公钥基础设施解决方案，公务处理自动化，等等。通过各种形式的培训，大大提高了印度政府工作人员开展电子政府的技术水平[5]。

　　技术是任何信息技术项目的核心。印度政府十分注重一些重要的技术原则，通过软件开发等方式，对资源进行整合。电子政府作为政府之间、政府与公众之间相互协作的桥梁，大大改变了以前印度政府管理的孤岛状态，取得了良好的社会效益。

　　三、印度电子政府成功经验的借鉴价值

　　电子政府不但意味着政府管理、运作模式的根本改变，而且预示着政府更大的责任；电子政府不仅仅是政府工作流程的变革，它还是一个改变政府形象和创新公民参与民主过程的路径。所以，电子政府不是一个“政府+电子计算机”的简单组合就能实现的问题，它的建设需要有强大的支撑保障体系，才能取得良好的效果。印度电子政务建设的成就是和它的法制保障、政策保障、技术保障等因素密不可分的。

　　印度作为发展中大国，其电子政府建设的成功经验值得其他国家借鉴学习。中国和印度一样，同为发展中大国。印度政府在电子政府建设方面的成功经验，更是值得我们借鉴学习。笔者认为，为了加快我国电子政务的建设，需要从完善规范电子政务的法律法规、制定切实可行的政策计划、加大技术培训等方面着手。第一，在规范电子政务的法律法规方面，我国目前还没有形成完善的法律规范体系，还没有制定通行全国的法律。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国规范电子政务的重要规范性文件，是我国社会主义民主法制建设的一件大事，是促进政府信息资源开发应用、实现国家信息化发展战略的制度保障[6]。但是，它只是国务院制定的行政法规，还没有上升到“法律”的高度。印度的《信息技术法》的法律位阶比较高，它仅次于宪法。所以，完善规范电子政务的法律法规，形成严密的规范体系，是我国加快电子政务建设必须强调的要素之一。第二，在制定实施电子政务的政策计划方面，印度的做法对我国而言，亦有许多可资借鉴之处，印度电子政务政策计划的密度、效度都值得我们重视。第三，技术是开展电子政务的关键要素之一，印度政府十分注重有关电子政务技术的培训，由政府倡导和举办的培训项目十分繁多。印度政府主导型的技术培训值得我们学习，它能弥补社会培训的不足和纠正社会培训的紊乱。综上所述，重视和借鉴印度在电子政务建设方面的成功经验，对加快我国电子政务建设、提高电子政务建设质量十分有益。

　　参考文献：

　　[1]赵赟,范志.为电子政务建设创造良好的法制环境[J].兵团党校学报,2004(4).

　　[2]TheInformationTechnologyAct,June,2000][R/OL].[2008-11-10].com/cyber/itact.html.

　　[3]E-Governance:20Hote-GovProjec11-3].http://dqindia.ciol.com/coasp.

　　[4]The Nationale-GovernancePlan[EB http://india.gov.in/govt/national

　　[5]E-GovernanceInitiatives-India[EB www.mapit.gov.in/compendium.pdf

　　[6]卫秀红.从国外信息公开立法看我国《政府信息公开条例》的实施[J].电子政务,2008（9）:108－110.

　　作者简介：

　　张明锋，男，1970年生，南昌大学公共管理硕士教育中心教师，宪法行政法学博士，研究方向：政府信息公开、电子政务等。

　　王卫，男，1966年生，汉族，北京市人，北京市平谷区委党校讲师，经济学学士。