中共长沙市委组织部、长沙市政府政务中心课题组
课题组组长:李宪政(中共长沙市委组织部副部长)
副组长:秦光国(长沙市政府副秘书长、市政务服务中心主任)
彭本国(长沙政务服务中心副主任)
课题负责人:唐志远(中共长沙市委组织部研究室主任)
成员:刘革命、舒易波、熊德武
政务公开是构建社会主义和谐社会,提高党的执政能力,加强社会主义政治文明建设的重要措施,是当前经济体制、政治体制改革的重大课题。根据省委组织部关于“构建社会主义和谐社会政务公开研究”课题调研工作的统一部署,我们成立课题调研组,于2005年6月至10月上旬,先后对我市9个区县（市）政务服务中心进行了深入的调研,目的是把握现状,总结经验,通过搭建阳光平台,形成公开、公平、公正的和谐机制,努力构建民主、诚信、协调、有序的政务公开服务体系,进一步推动我市政务公开朝着民主化、法制化的方向迈进。调研组共召开各类座谈会20多个,参加座谈的各类人员达300余人。在此基础上,形成了这个综合报告。
一、地位与作用
政务公开是政府施政的一项基本制度,同时又是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作,对于落实以人为本理念,建设社会主义民主政治,彰显社会公平正义,促进经济社会发展有着重要的推动作用。
(一)推行政务公开,是紧持以民为本、促进社会和谐的基础工程。和谐社会是一个以人为本的社会。人类一切活动的根本目的,都是为了自身的生存、享受和发展。社会主义和谐社会,最根本的是实现人与社会、人与自然、人与人的和谐发展,以人为本是构建社会主义和谐社会的本质要求。因此,构建社会主义和谐社会,必须始终坚持以民为本,充分体现人民群众意志,维护人民群众利益,把人民群众普遍关注、涉及人民群众利益的问题作为公开的重点,向全社会公开、向人民群众公开,在公开中凝聚人心,推动发展,促进和谐。深入推进政务公开,能够扩大公民有序的政治参与,让人民群众了解、参与和监督政府的政务活动,调动和发挥人民群众的主动性和创造性,能够更好地加强政府与人民群众之间的联系,营造和谐的党群、干群关系,让人们各得其所,各尽其能而又和谐相处。
(二)推行政务公开,是促进依法行政、发展社会主义民主政治的重要内容。民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处是社会主义和谐社会的基本内核。其中,民主法治居于首要位置,制约和影响着其他特征。社会主义民主是社会主义和谐社会的制度之源,只有发展社会主义民主,保证人民依法行使民主权利,才能为社会主义和谐社会建设提供广泛的力量支持,使社会主义事业充满生机和活力；社会主义法治是社会主义和谐社会的基本保障,只有以法律手段来治国理政,使国家权力的行使和社会成员的活动处于严格依法办事的状态,经济、政治、文化发展与社会全面进步才有基本的秩序保障,整个社会才能成为一个和谐的社会。政务公开是建设社会主义民主法治的基础性工作,是保证人民群众在党的领导下行使民主权利、参与管理国家和社会事务的重要途径,是促使各级政府公开办事制度、办事过程、办事结果,自觉接受群众监督,真正做到科学、民主、依法执政的有效手段。只有政务公开,才能使群众具有知情权、参与权和监督权,主动参与民主管理、民主决策和民主监督。只有政务公开,才能使各级政府机关和工作人员适应新形势发展的要求,树立民主、法治、诚信、效率观念,改进施政方式、工作方法和办事效率,更好的做到施政公开、公平、公正,有效防止权力失控、决策失误和行为失范。
(三)推行政务公开,是协调各方利益,彰显公平正义的有效途径之一。公平与正义是社会主义的核心价值之一,也是构建和谐社会的深层底蕴。在现代社会,公平与正义就是经济利益、政治利益和其他利益在全体公民之间合理而平等地分配。对社会实施有效的管理,使政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动,这是实现社会公平与和谐的关键环节。这就要求各级政府进一步完善社会管理和公共服务的职能,通过深化政务公开等举措来促进公平与正义。推行政务公开,有利于社会各阶层利益的协调与兼顾,从而使政府行为和决策更加符合、体现不同地区、不同行业、不同群体的利益；有利于形成公共管理的社会服务机制,提供更多更优的公共服务；有利于形成公众与政府间有序的利益表达与反应机制,为公众提供理性、合法表达自己利益诉求的渠道；有利于形成公平的共享与保障机制,促进权利公平、机会公平、规则公平、分配公平,维护社会公平正义。
(四)推行政务公开,是落实科学发展观,加快经济社会发展的现实需要。科学发展观要求的发展,是经济社会全面、协调、可持续发展。发展,首先是经济发展,这是社会公平的物质基础。在国际上,只有经济发展,综合国力强大,才有公平对话的权力,才能屹立于世界民族之林而不受欺凌。这是最根本也是最起码的公平。在国内,只有国民经济这块蛋糕不断做大,实现物质丰裕、人均拥有的社会资源富足,分配给个人的蛋糕分量才能增加,才能实现有物质依托和财富保障的共享的公平。只有把加快发展作为重要前提,实现公平才有不竭的动力。深化政务公开,能够增强群众对政府的信任,有利于在推进社会主义市场经济进程中调整好各种利益关系,处理好各种矛盾,形成政通人和、诚信友爱的社会局面；能够积极预防和治理腐败,从根本上杜绝“暗箱”操作,有利于社会经济发展的公平、有序竞争,充分发挥社会主义市场经济活力；能够调动广大群众投身经济社会发展的积极性,全面优化经济发展环境,有利于吸纳更多的人才、技术和资金,促进地方经济和社会发展。
二、经验与作法
近几年来,在市委、市政府的正确领导下,在各级、各部门的积极参与、支持、配合下,我市政务公开工作以构建和谐社会、打造阳光政府为目标,创新工作机制,完善服务功能,形成了以政务中心为“点”,以公用事业单位为“面”,以市、县(区、市)、乡镇街道、村(居委会)和社区为“线”整体推进的发展格局。目前,全市政务公开工作己实现办公网络化、管理规范化的目标,中纪委曾三次在长沙召开现场座谈会,推介长沙的政务公开工作经验。2004年10月,浏阳市出席全国政务公开经验交流会并作典型发言；2004年底,在省政府组织的全省政务公开检查评比中,长沙排名第一；2005年长沙市作为湖南省唯一代表赴全国政务中心建设工作经验交流会作典型发言。
(一)以民主法制为基础,进一步建立健全政务公开领导体制和工作机制。一是加强组织领导,加大财力投入,营造浓厚工作氛围。我市各级、各部门认真贯彻落实中央、省、市关于深化政务公开工作的会议精神,进一步建立健全政务公开领导机构,形成了中央提出的“党委统一领导、政府主抓、纪检监察机关监督检查”的工作格局。如长沙县投资2500万元倾力打造“三湘第一”县级政务中心,芙蓉、天心、雨花、岳麓四区相继迁入新址,极大改善政务中心的办公条件。同时强化内部管理,出台政务公开与政务服务工作目标管理考核办法。长沙市政府专门设立政务服务专项奖,每年对市直部门和区、县(市)进行全面检查考核。各相关单位对政务公开工作积极支持参与,均制定了进一步加强政务公开工作的意见和措施。二是不断完善监督机制,落实工作要求。各级纪检、监察机关加强对政务公开工作的监督,在政务中心设立行政效能投诉中心,全天受理群众来访和投诉举报,对行政机关政务公开工作不到位、不彻底、政令不畅、办事拖拉的行为进行了有效监督和责任追究。三是市、县、乡镇等由点到面形成网络。一个以市政务服务中心为龙头,以9个区、县(市)政务服务中心为基础,扩展至乡镇、街道办事处的网络化、立体式的行政服务体系正初显雏形。
(二)以诚信高效为宗旨,不断推进行政许可工作规范化和政务信息公开化。近年来,我市大力加强政务中心建设工作,集中办理行政审批,改变了过去老百姓办事“门难进、脸难看、事难办”状况,树立了政府的良好形象。一是对窗口实行规范化管理。市政务服务中心及各县(区、市)政务服务中心相继推出了“六个一”的管理模式,即一日一考勤,一天一上报,一周一学习,一月一讲评,一季一考核,一年一奖罚;对中心窗口工作人员提出树立窗口单位形象、树立政务中心形象、树立政府形象的要求,实行统一着装,窗口服务工作中做到语言、态度、仪表、质量、纪律和布局规范。二是实施联合许可工作。市建委、规划、消防、城管、环保、物价等相关部门相互分工,积极配合,联合许可工作取得较大进展。市建委、市规划局在基建项目审批中认真履行第一窗口单位的职责,组织开展并联审批和联合踏勘工作,既方便了业主单位,又降低了业主投资与运作成本,受到投资开发商、建设方的肯定与好评。三是推行限时办结、全程服务制。各级政务中心按照“一门受理、窗口运作、统一收费、限时办结”的要求规范动作,还指派专人为企业代办各项审批和手续,对新项目实行跟踪服务,做到扶上马、送一程。通过减少中间环节,为项目和企业赢得更多的时间,项目的最长办结时间严格控制在7-
10个工作日以内,平均办结时间为5一7个工作日,部分项目的办结时间仅1个工作日,大幅度减少了办卷时限,一些重大项目办毕所有手续,现在所需的时间只有过去的四分之一或五分之一。四是加快电子政务建设步伐。市政务中心率先开发了政务服务业务管理系统软件和面向社会的政务公开网站,适时跟踪、监督窗口办件情况,对逾期未办的项目发出红色警告,并开通办结事项短信告知业务公示各种政策法规,发布政务信息和各窗口部门行政审批情况,服务对象可在网上下载各类许可申请表格；受理群众的各类咨询投诉。天心区投入200多万元,逐步推行网上审批。长沙县建成县、乡畅通的信息网络,办事过程和结果一律登陆中心内网,实施统一监管。芙蓉区丰泉古井社区通过政务公开栏,进行财务公开、办事公开及民主测评干部等工作。同时,市政务服务中心与长沙电视台公共频道联合创办《阳光政务》专题栏目,将各级政务信息,政务公开典型,行政许可情况以及群众投诉咨询答疑、各类招投标、政府采购信息等利用晚上7时30分黄金时段予以播放,深受人民群众欢迎。据统计,全市各级政务服务中心自2002年以来共接待230万人次,受理各类事项154万项,办结151万项,统一收费47亿元。其中,市政务中心共接待42万人次,受理21.8万项,办结20.1万工页。通过推行政务公开,建立政务中心,促进了经济发展环境的优化,招商引资力度进一步增强。2001年至今,全市利用外资投资总额累计达到790亿元,年递增率由55.2%提高到76.8%,是改革开放以来我市招商引资工作发展最快时期,先后吸引了如韩国玻壳、美国沃尔码、瑞典伊莱克斯等52家世界500强企业来长投资或设立办事机构。
(三)以公平公正为准则,进一步拓展政务公开深度和广度。近年来,我市各级各部门在干部任用、财务开支、物资采购以及重大事项的决策上,坚持公开透明的原则,基本杜绝了暗箱操作的现象,取得了政务公开的实效。一是出台了加强机关内部政务公开的制度文件。市县两级组织人事部门将拟选任的职位、任职条件等事项公开,并通过电视、报纸等媒体将拟任用干部的基本情况、任职岗位等进行任前公示,干部选拔任用和公务员录用公示制全面推行。全市近3年来共对18批243名市管领导干部和1046名公开录用的公务员和国家机关工作人员进行了任前公示和录用公示。二是建立重大事项公示制和新闻发布会制度。2004年,我市率先在全国推行控制性规划详图公示,实现城市规划决策科学民主化。先后对全市总体规划、湘江滨水区及桔子洲规划、区域44个控规以及长、株、潭一体化建设规划等在新闻媒体广泛公示和开展问卷调查,共收集意见5000多条,回收调查问卷4580份。三是政府采购和招投标全面实施。政府采购中心组建以来,始终坚持“采购信息公开,市场进入公平,评标定标公正”的原则,从1999年到2004年,市本级累计完成货物采购额（含分散采购)24.48亿元,通过集中采购方式,累计采购货物10.79亿元,节约资金1.54亿元,资金节减率达12.84%。招投标工作规范有序进行,全市应招标工程招标率和应公开招标工程的公开招标率均达99.9%以上。四是公用事业单位办事公开及收费公示制全面落实。卫生系统、教育系统、税务系统、公用事业系统及电力、电信等积极推行办事公开制度,定期召开政务公开联席会,交流情况,布置工作,逐步探索出推动公用事业单位实行办事公开的有效工作机制。涉及人民群众切身利益的公园门票、生活垃圾费、水价调整等价格听证会相继举行。全市各级行政机关、事业单位、乡镇、社区、具有行政事业性收费职能的站所、医院、学校幼儿园、中介服务机构的收费单位,以及水、电、气、邮政、电信等经营单位都进行了价费公示。五是民主评议政府工作有序推开。全市广泛开展民主评议政府活动,进一步加大民主监管力度,促进政府及各职能部门进一步改进工作作风,提高工作效率。芙蓉区组织区域范围内的机关、团体、企事业单位、个体经营者及市民,对政府26个职能部门和执法部门优化经济环境社会公开承诺履行情况和服务质量水平进行评估,开展了“市民评议政府”活动。对于满意率达到90%以上且在前三名的单位实行奖励,满意率50%以下的单位实行责任追究。天心区通过广泛开展“双评”(即评选区优化经济环境最优单位和最差单位)活动,向获最满意单位票数最多的区计生局、区工商分局、区民政局、区劳动和社会保障局等4个单位授予“群众最满意单位”称号,并给予4000元的奖励。望城县聘请了由省、市、县人大代表、政协委员、实业界人士和县直有关职能部门负责人组成的50位经济发展环境监督员,对县公安局、县工商局、县建设局、县环保局、县地税局等五个单位进行了面对面的评议。
三、问题与原因
我市的政务公开工作虽然取得了显著成绩,但与构建社会主义和谐社会的要求相比,还存有一定的差距和问题,需要在今后的工作中加以改进。
(一)主要问题。一是工作进展不平衡。由于经济发展和思想观念的差异,造成城乡发展不平衡,部门与部门工作不平衡。从城乡差异来看,经济发达的长沙县、雨花区等区县,政务公开硬件投入大,网络全、效果好；从部门差异来看,如个别垂直管理部门的领导对推行政务公开制度的重要性、紧迫性认识不足,思想上没有引起足够重视,工作上没有真正摆上位置,缺乏主动性和积极性。二是公开内容不够完善。有些部门和单位没有将人民群众普遍关心、涉及群众切身利益的问题作为政务公开的重点,特别是有个别单位在公开内容上避重就轻,存在该公开的内容不公开,机关内部事务不公开,敏感问题不公开等问题。三是公开方式不够规范。主要表现为政务公开的时间、方法、程序等方面存在随意性。有的单位公开时限不明确,一些事项对外公布的时间未达到规定时间;有的单位公开程序不到位,公开内容的审核、发布制度未建立:有的单位政务公开是被动应付,公开范围未达到要求；有的单位公开事项不具体,用词不准确、不规范,群众看了还是不清楚,不明白。四是公开机制不够健全。主要表现为:各级政务中心进窗部门、进窗项目不齐、接卷回局,长沙市国土局、房产局、社保局未进市政务中心设立窗口,不能及时有效监督。个别职能部门特别是权力部门对政务公开工作只是形式上参与,没有真正形成协调配合的机制;政务公开的行政监督、法制监督、社会监督、舆论监督的力度不大,没有发挥应有的作用,监督约束机制不够健全；责任追究力度不大,目标管理责任追究制很难落到实处。五是电子政务建设存在阻力。主要表现为:观念认识上存在误区。调查显示,40%左右的干部对电子政务存在模糊认识:信息资源利用存在缺陷,部门之间信息资源利用“诸候分割”,不能共通共享,网站信息发布陈旧,更新速度不快,时效性不强,访问率不高；各地各行业信息化水平发展也不平衡;网上行政审批启动存在缺位和空档现象等等。
（二)原因透视。一是认识上的误区。计划经济条件下产生的重管理轻服务、重收费轻监督的行政观念依然根深蒂固,高高在上、主仆倒置的人治观念普遍存在。虽然经过近年来的宣传和引导,政府行政理念在表层上有了大改观,但离服务型政府、有限型政府、法治型政府的要求尚相差甚远。有的部门特别是垂直管理部门认为政务公开是削部门的权,减部门的利,思想上有抵触情绪,行动上有应付心理,总是以各种理由拒绝进入中心。而即使迫不得已进了中心,也只是做做表面文章,基本上只能起到“收发室”或“挂号台”的作用,暗中循环无法避免,审批链无法紧密地建立起来。二是体制上的掣肘。现行行政许可体制是一种以专业管理部门管理的分割式模式,各部门根据各自的部门立法行使由本级人民政府管理的某一方面的行政许可项目,而且税务、工商等部门还实行各种形式的垂直管理,使得行政许可体制出现“条块化”、“诸候化”的局面。政务服务中心本身并不具有行政许可的实体权力,只是将本级人民政府具有行政审批权的行政部门松散集合,窗口审批仍按原有模式运行,窗口授权难以到位,窗口行政审批“两头运行”,“体外循环”等矛盾无法从根本上解决。三是法律上的障碍。政务中心不是依法产生的行政执法机关,也不是政府委托授权的行政管理机构。《行政许可法》第二十六条虽然涉及到行政审批的运行程序问题,但对行政审批负有监督管理责任的政务中心没有给予定性和定位。从我市来看,市政务服务中心和9个区、县(市)政务服务中心都为事业单位,工作人员也不是公务员。而进入中心的窗口部门都为行政机构,要一个事业性单位去与主管审批大权的行政机构协调关系,确实心有余而力不足。四是规范上的残缺。从机构设置来看,上下级之间未形成体系,省一级尚未建立对口机构,市政务中心在省里也未明确领导关系。从进中心的部门来看,由于一些上级部门的干扰,各区县(市)进中心的部门不一样,使各职能部门之间相互攀比,甚至个别己进中心的单位又千方百计想退出去。从人员管理来看,进中心的职能部门工作人员人事关系还在原单位,还被原单位牵着,另一方面还受中心管理制度的约束,管理权限很难划分。
四、对策与建议
政务公开作为各级政府施政的一项基本制度,其推行工作是一个与时俱进的发展过程,需要长期不懈地努力,在推行过程中要抓住重点,把握关键,大胆改革,务求实效。
(一)以行政许可体制改革为切入点,强化政务服务中心建设。在建设和谐社会的进程中,政务服务中心伴随着行政体制改革应运而生,适应了建设民主法治社会,建设和谐政务环境的需要。要通过认真贯彻《行政许可法》,深化政府管理体制的变革,重组职能部门权力,再造行政许可程序,推进相对集中行政许可权制度改革等措施,有效强化政务服务中心的建设。一是科学定位中心职能。逐步改变政务服务中心不具有实质性行政许可权,只是将各级人民政府行使行政许可权的工作部门的行政审批职能松散集中办理的现状,将中心定位为:享有许可法律主体资格,具有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构,明确政务服务中心是各级人民政府实行相对集中行政许可权的派出机构或工作部门。二是强化机构设置。明确各地县级人民政府及以上的政务服务中心为行政机构,人员编制为行政编制,管理人员为公务员,以此来强化中心对窗口单位的监督和管理。三是争取进行立法。《中华人民共和国行政许可法》己对相对集中行使行政许可权作了原则性规定。目前由全国人大或国务院统一规定在全国范围内实行相对集中行政许可权的条件还不具备。可以考虑争取在《中华人民共和国行政许可法》的实施细则中增加一条授权性条款,授权条件成熟的省、自治区、直辖市人大或其常委会通过制定地方性法规,对本地区的相对集中行使行政许可权进行规定。在地方性立法中明确各级政务服务中心是本级人民政府实行相对集中实施行政许可权的机构。在不具备上述条件的地区,可以由省级人大或其常委会制定《政务服务中心管理条例》,对政务服务中心的职能设置、机构性质、管组模式、窗口单位的权利义务、工作原则进行明确,通过立法将政务服务中心的建设和管理纳入法制化、规范化的轨道。
(二)以政务信息公开立法为依托,建立政务信息公开的长效机制。要全面贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》,使政务公开成为各级政府施政的一项基础制度,不断提高政府工作透明度。要大力加强制度建设,变被动公开为主动公开,建立一整套公开内容有依据,公开方式有保证,不公开能追究责任的制度。一是抓紧政务公开的立法工作,制定《政务信息公开法》。明确规定政府信息以公开为原则,除涉及国家机密和个人隐私的政府信息必须全面公开。要参照广东省人大己出台的《政务公开条例》,制定相关文件,明确各级人民政府和其工作部门在政务公开内容、建立公开渠道、信息发布方式等方面的义务,以及不履行公开义务的责任追究制度,以保障政务信息披露的权威性。二是建立健全主动公开和依申请公开制度、政务公开评议制度等制度,用制度保障公开的实效。对财政预算执行情况、事关国计民生重大事项、机关内部事务的公开,要制定专门的文件进行明确。
(三)以维护群众利益为着力点,强化政务公开的保障措施。一是要切实维护人民群众的切身利益。政务公开工作要以保障群众民主权利、维护群众根本利益为出发点和落脚点。在公开内容上,要紧紧抓住广大群众最关心的问题来开展,做到凡涉及群众切身利益的大事都予以公开。在公开程序上,要对公开的各个环节做出明确、具体的要求,确保公开的真实性,让群众满意。在公开形式上,做到多种多样,关键是要求真务实,不搞花架子,尤其是要提倡基层干部和群众之间的直接沟通,把疑虑消除在对话中,把矛盾化解在萌芽状态。二是要突出广大群众的主体地位。要把最广泛地动员群众参与,作为推动政务公开制度深入进行的重要原则。要积极向广大群众宣传实行政务公开的重要意义,引导群众依法行使自己的民主权利,关注、参与政务公开、民主管理工作,加强对政务公开、民主管理的监督。三是要强化政务公开的保障措施。健全党组织领导的充满活力的群众自治机制,继续全面推进民主选举、民主决策、民主管理,强化对基层干部的监督和制约,提高管理的规范性、决策的民主化、操作的透明度,进一步加强政务公开、民主管理的有效性和持久性。要健全政务公开、民主管理奖惩和责任追究制度。对推行政务公开好的单位和个人,要给予奖励。对在推行政务公开工作中不认真、不主动的,要批评教育。对拒不推行政务公开、民主管理或在推行政务公开、民主管理中有弄虚作假、侵犯群众民主权利行为的干部,要严肃追究责任。要强化人大、政协和纪检机关的监督。定期组织人大、纪检、政协委员和群众代表对政务公开工作进行巡视,广泛听取群众的意见和建议,纪检监察机关要充分发挥监督职能,开展经常性的督促检查,确保政务公开工作健康发展。
(四)以网上审批试点为突破口,大力发展电子政务。电子政务不但是建设效率型、服务型政府的需要,同时也是政务公开的重要载体。要以网上审批试点为突破口,大力发展电子政务,建立集中审批的网上虚拟平台,与政务服务中心这一实体平台互动,促进政府职能的转变。一是整合政府网站,建立统一的电子政务的网上平台。我国现有的政府网站存在各自为政、重复建设严重、互通性不强的弊端。要以本级人民政府网站为核心,整合资源,建立一个统一的对外信息发布的外网平台。要以政务服务中心行政审批内网为基础,通过局域网络连接,将内网审批系统运用到本级人民政府主要领导、部门管理人员的计算机平台上,能够通过远程控制,实现窗口外的行政审批人员通过网络审批的功能。二是要逐步推行网上审批。现阶段,由于部分行政审批事项复杂的程序,所需资料较多,电子文档发送、网络安全存在一定的技术问题,全方位推行网上审批条件尚不具备。但不能因为存在这些问题就按兵不动。对程序较简便、所需资料较少、能够进行网上流转的审批项目要试行网上审批,以达到提高效率的目的。同时,对能够通过网络下载的电子申请表格、文档等要上网供公众查阅,方便群众。三是加强人才培训。要加强对政务服务中心和电子政务一线工作人员的学历提升培训,电子政务素质培训,要选调各级政务服务中心和信息中心的管理人员进行脱产的MPA在职培训,培养一批既懂计算机应用、又懂公共行政管理和法律知识的专门人才。