以信息化整合管理碎片化——聚焦徐州市国土资源信息化建设
作者： 吴强华 曾 源 陈 威
“我坚信我们今天已经处于一个新的综合时代的边缘，在所有的知识领域，我们都可以看到将零碎的部分重新整合为整体的回归。”1980年，世界著名未来学家阿尔文·托夫勒如此预测。
随着经济社会的发展，部门业务分割、政府部门分割的“碎片化”管理模式，弊端凸显，“将零碎的部分重新整合为整体”，势在必行。如：土地和矿产资源分割管理，使得地下矿产开发与地上土地利用脱节，矿社矛盾突出；部门间职权分割，使得国土资源基础信息共享缺乏平台。
令人欣喜的是，近日，记者在江苏省徐州市国土资源局，看到了“将零碎的部分重新整合为整体的回归”——以信息化整合管理碎片化，徐州市国土资源局信息化建设一路走来，成果喜人。
一体化信息系统，整合内部管理碎片化
工业化、城市化和农业现代化加速推进的今天，资源需求刚性上升，资源供给刚性制约，资源供需矛盾日益突出。
而内部管理的碎片化，又严重制约了资源的高效利用。长期以来，矿区矿产资源与土地资源实行分离管理，造成土地塌陷与环境破坏现状分不清，开采沉陷无法准确预计，以及地面塌陷责任不明等问题，导致征迁计划、土地开发利用计划和生态环境重建规划的制定缺乏科学依据，矿社矛盾日益突出。更为重要的是，碎片化管理还导致了土地资源的低效利用甚至不合理规划利用。据悉，徐州市有采煤塌陷地约40多万亩。由于矿体下方地质结构及地面情况不明，塌陷地的再利用缺乏科学依据。
2009年，徐州市国土资源局成立调研小组，经过长达6个月的调研和专家论证，决定建立矿产资源与矿区土地一体化管理系统，采用地理空间信息技术、“物联网”监测管理、采用损害超前预警技术和智能决策等现代化技术手段，对地下矿产资源信息和地面土地开发利用信息进行一体化集成管理和动态监测，通过地下地上信息的有机结合与分析决策，实现矿区国土资源的协调开发利用。
历经一年建设，矿地一体化信息系统实现了地表数据和地下规划数据、现状数据的“一张图”管理，为矿产储量动态监测、土地塌陷分析、村庄搬迁分析等提供了科学依据。
徐州局局长李钢告诉记者，利用这套系统，专家可以通过测算圈定塌陷区中已经稳定的安全地带，并标出它的具体分布，政府部门据此对塌陷地的使用情况进行合理规划。据悉，根据系统分析成果，目前，徐州市已经在四个采煤塌陷区建立了工业园区和居民小区，节省土地1.5万亩。
内部管理的碎片化，不仅存在于部门不同业务之间，即使在同一业务内部，也存在着“二元分割”。
由于历史原因，地籍管理农村和城镇，分别采用不同的管理方式和要求，农村主要针对土地利用现状，城镇主要偏重权属管理。在地籍信息化过程中，也是将地籍管理的两大核心数据分别建立两个独立的应用系统和数据库系统。
随着城市化进程加快，严格区分城乡的碎片化管理模式，越来越不适应现代地籍管理要求，一方面，土地征用过程中的权属变化，难以及时反映到土地利用信息中，并难以实时维护更新；另一方面，城乡地籍管理数据的分离，不利于地籍数据的应用。
早在1999年，徐州市就提出集土地利用管理和权属管理为一体的城乡一体化地籍管理信息系统构想；2002年，按照城乡一体化系统建设要求，对市区326平方公里地籍数据进行数据库建设；2003年5月，系统建设完成并投入运行，将权属管理与土地利用管理融为一体，实现系统软件统一，数据结构统一，组织管理方式统一，实现城乡地籍信息的一体化管理。
目前，城乡一体化地籍信息系统与电子政务系统融合，为土地登记、地籍查询等提供支撑。“现在发证人手少了，效率高了，以前发证排队的现象没有了。”徐州局局长李钢透露。
“数字徐州”，破解城市管理碎片化
近年来，徐州市城市化进程不断加快，对城市信息化水平提出更高要求。然而，当前城市建设的碎片化管理，使得城市基础地理信息数据共享缺乏统一平台，政府重复投入现象严重。
2006年，徐州市被国家测绘局列为江苏省首个“数字城市地理空间框架建设”试点城市，历时3年，于2009年圆满完成“数字城市地理空间框架建设”各项任务，获得基础控制测量、市域1025平方公里大比例尺数字化地形图和地理信息系统等各项数据成果，为各类与地理位置相关社会经济信息的集成、共享，提供了权威、统一的地理空间信息公共平台。
为加大基础测绘成果应用力度，徐州市国土资源局与公安、规划、水务等十多个部门和单位签订共建共享协议，为城市管理信息化和政府科学决策提供数据支撑。
其中，“数字国土”大大加快了征地报批效率，有力保障了地方发展。据悉，2003年中国矿业大学建设新校区时，由于缺少共享平台支持，花费一周多时间才完成新校区的勘测界定；而2010年徐州市迎宾大道连接线勘测界定，在地理信息共享平台的支持下，利用征地报批系统，仅花费半小时就完成了勘测界定工作，征地报批效率显著提高。“数字地税”有效实现了土地相关税收的“堵漏增收”。徐州市地税局利用国土资源部门提供的基础测绘成果，自主研发了GIS税源管理系统，实现土地计税信息与地理信息的即时联动，创新了土地使用税税源管理模式。据了解，2009年10月地理信息税源管理系统开始试运营，截至2010年9月，不到一年的时间里，徐州市地税局利用这套系统，测定纳税企业17499户，测定土地总面积13240万平方米，增补土地面积近3633万平方米，增收土地相关税款超过1亿元。徐州市地税局局长孙长举表示，这套系统的投入运用，形成了“政府增加财力、地税增加税源、国土规范管理”三方共赢的局面。