政府采购电子化研究·国际经验①

　　欧盟委员会认为，增加公共采购市场的竞争和效率将对整个欧洲经济产生积极影响。每年欧盟内各国政府、地方管理部门和地方议会的采购额大约是1.5万亿欧元，如果欧盟各国在对待供应商上采用一致、客观并有竞争性的投标程序，那么至少可以节省5%的采购经费。而政府采购电子化正是提高效率、促进信息公开和保证公平竞争的有效手段。

　处于领先地位的欧盟政采电子化

　　欧盟引领政采电子化潮流

　　欧洲许多国家的政府采购电子化工作都开展得很早。在欧盟成员国中，德国、英国等是政府采购电子化贯彻、推广成效较为突出的国家。

　　英国早在1994年就开始了政府采购电子化建设，1999年启动了一个名为“S-cat”的政府部门网络采购系统（www.S-cat.gov.uk），各行政部门可通过这个系统在网上购买由230家供应商提供的2万种IT硬、软件产品。2002年，苏格兰的公共部门电子采购门户eProcurement Scotland (ePS)开始运行，　这是欧洲最成功的电子采购试点之一。

　　德国从2006年1月起，联邦一级政府的所有通用货物和服务都通过政府统一开发的电子平台来采购（www.evergabe-online.de），由联邦内政部、经济部、交通及建设部共同研发的网络招标系统，将所有政府采购相关作业流程完全电子化，并陆续扩展到国家各部及各级地方政府采购。

　　奥地利联邦政府开发了政府采购资格预审系统，并于2002年颁布了《采购合同授予法》，以规范电子竞标方式在政府采购中的使用。

　　欧盟新成员波兰在2004年1月29日颁布的《政府采购法》中规定了电子通信技术、电子竞标可以在政府采购领域中应用。爱尔兰也运行了政府采购网站，用来在线发布招标信息并提供招标文件下载（www.etenders.gov.ie）。法国的政府采购平台也设置了众多的功能，将政府采购的部分环节进行了电子化（www.achatpublic.com）。目前，欧盟已经进入到全面推进电子签名阶段。欧盟一直引领着政府采购电子化的发展。

　　1994年开通电子招标日报

　　欧盟委员会认为，增加公共采购（欧盟的相关法律与文件中，更多地使用＂公共采购＂一词，即Public Procurement，本文视＂政府采购＂与＂公共采购＂为同一概念，不加区分。）市场的竞争和效率将对整个欧洲经济产生积极影响。每年欧盟内各国政府、地方管理部门和地方议会的采购额大约是1.5万亿欧元，如果欧盟各国在对待供应商上采用一致、客观并有竞争性的投标程序，那么至少可以节省5%的采购经费。而政府采购电子化正是提高效率、促进信息公开和保证公平竞争的有效手段，因此，欧盟及其成员国大都很早就开展了政府采购电子化建设。

 

图一 欧盟TED系统

　　20世纪90年代以来，随着电子信息技术的飞速发展和向各个领域的渗透，欧盟开始了构筑“电子欧洲”的计划和行动。在公共采购领域里使用电子技术，成为“电子欧洲”的一个组成部分。早在1994年，欧盟就在互联网上开通了一个《电子招标日报》（简称TED ，网址为：http://ted.europa.eu/）的系统（见图一）。TED系统的内容包括了欧盟的所有政府招标信息，依据欧盟采购协议进行的招标都在同等条件下对全部欧盟成员国的投标者进行开放。

　注重电子化立法和信息公开

　　欧盟成员都有国内电子采购规则

　　欧盟在推动政府采购电子化方面十分注重立法和信息公开。从1999年开始，欧盟就致力于将已有的政府采购法规进行调整和简化，在2004年欧盟将原有四类分别制定的公共采购法合并为两个法规，即公共部门采购指令（2004/18）和公共事业部门采购指令（2004/17）；新指令对政府采购电子化进行了革命性的规定，较为详细地推出了公共采购中使用电子通信、电子竞标和动态采购系统等方面的规则。除了要求刊登在《欧盟官方公报》上的政府采购信息必须作为电子信息发布之外，还从法律角度对政府采购的几个关键程序使用电子技术进行了规定。新指令要求，2006年1月31日之前，欧盟的所有成员均须修订国内的政府采购法律法规和实际做法，将电子采购规则国内化。此外，为了履行新的规则，欧盟要求各成员国把大量的投资用于信息技术系统的建立，涵盖政府采购管理系统中的硬件和软件建设。

　　规定较灵活 成员国定细则

　　公共采购指令是欧盟调整公共采购的根本法令体系，2004年的新公共采购指令增加了公共电子采购方面的条款，成为规范公共电子采购的基础性法令。除公共采购指令外，欧盟关于电子商务和电子政务方面的指令，同样适用于公共电子采购，成为规范公共电子采购的配套和补充，如1997年提出《关于电子商务的欧洲建议》、《欧盟电子签字法律框架指南》、《欧盟隐私保护指令》和《数字签名统一规则草案》，2000年、2001年先后颁布的《电子商务指令》和《版权指令》。

　　根据欧盟的新公共采购指令和相关文件，欧盟在公共电子采购方面的规定主要有如下三个方面：一是采购信息的电子发布，二是电子竞价，三是动态采购系统。对于以上三项新增的内容，欧盟采取一种开放性的态度，允许当事方进行选择，而不是强制执行，以平衡买卖双方的利益；而且规定相对较宽泛，把更多具体操作细则和执行目标留给各成员国自己制订补充性规则予以实施。

　　制订统一行动计划

　　2005年1月，欧盟颁布了《公共采购电子化法律框架应用行动计划》，内容主要包括：一是确保欧盟内部市场公共采购电子化运转良好。法律框架如期实施，新的采购信息标准格式的应用，产品、服务和工程的分类体系，自动收集和出版标讯的电子系统，消除电子签名方面的障碍。二是提高采购效率，改善监控和竞争。建立公共采购电子化的评价目标，开展电子发票的研究，建立采购数据的收集、处理和统计系统，对电子采购透明度、审计和可跟踪性的度量，实现招标文件的标准化，制定对中小企业和地方的培训计划。三是政府采购电子化的国际合作框架，包括与WTO政府采购协议的谈判，和国际标准化组织及多边开发银行的合作，涉及对外援助项目的采购等。

　　全面应用电子商务

　　在行动计划中，欧盟委员会宣布将全面推动电子商务在欧盟政府采购中的应用，提出了欧盟政府发展政府采购电子化的三大步骤和三个行动目标：第一阶段：只能通过互联网访问政府采购招标信息；第二阶段：发挥电子招标的优点。供应商不仅能够通过网站下载招标文件，也能通过邮件取得招标要求；第三阶段：这是最能表现电子采购高级阶段的，使得供应企业能够通过电子方式进行投标。为使得这一阶段能够完全实现，电子签名需要得到法律的承认。同时第三阶段也使实体能够拓展包括电子收据，电子物流（通过电子公告表达货物服务的物流要求），电子竞标、电子市场和电子目录等内容。三个行动目标是：保障政府采购电子化有一个运行良好的内部市场；促进采购效率，改进管理和增强竞争力；致力于构建政府采购的国际合作框架。从2006年1月开始，将现代电子通信技术贯彻到政府采购的各个阶段，电子签名在欧盟全体成员国之间合法化，电子签名的应用，从根本上解决了政府采购电子化及电子商务等活动中的关键问题之一，即身份确认问题。

北欧电子化已进入成熟阶段

　　在欧盟中，北欧国家的电子化发展起步早，取得的成绩更为突出，可以说已进入了成熟阶段，下面将以丹麦、挪威和瑞典为例，对北欧国家政府采购电子化的实践进行介绍。

　　丹麦：政府使用企业提供的电子平台

　　早在20世纪90年代中期，丹麦政府就在电子商务和电子采购方面制订了一系列的政策。1999年，在丹麦的“电子化丹麦”政策中正式将电子采购列为其中一项内容，重点在于界定哪些货物和服务的采购可以应用电子采购，并且要建立标准化的电子化采购系统。丹麦的政府采购电子化网站开通于2002年1月3日，是欧洲最早建立政府采购电子化网站的国家之一。

　　丹麦并没有建立单一的政府经营的政府采购电子化平台，而是使用第三方企业提供的电子化采购平台。丹麦的国家采购公司（SKI），代表丹麦所有的政府机构来负责协调采购、处理标书、以及谈判合同框架等，该公司是由国家和地方权力机构共同出资组建的股份有限公司。SKI于2002年率先应用了电子化采购系统，同IBM公司合作开发了电子标书处理、信息和通信系统（ETHICS），该系统基于Web和java开发的安全的采购系统，使政府机构能够根据欧盟规定的指导原则规划、执行并评估标书。它涵盖了政府招标机构运作的各个方面，包括年规划周期以及标书的选择和时间范围等，另外还涉及所有的外部标书公布程序；日常治理以及与投标人的交流；该系统还使用数字签名进行安全的在线竞标；以及根据征求意见表设计工具，并作出透明决策等。这套电子化系统使得SKI受益匪浅，不仅提高了采购谈判效益，也减少了工作的延迟和错误。但是这套系统的所有权仍然归属IBM公司，IBM公司将其出售到欧洲其他国家，也得到了较好的应用。

 

图二 丹麦政府采购DOIP网

　　最早丹麦政府采购人在采购活动中可以自由选择是通过框架协议还是自行采购，但从2007年1月起，丹麦政府财政部同SKI签订了框架协议，强制要求采购人在这一框架协议下进行采购。同年，一个由第三方私有企业建立的公共采购网站DOIP（www.doip.dk，见图二）被允许应用到政府采购的大客户框架协议中。这样采购人就可以通过ETHICS或者DOIP进行采购。但是供应商在通过DOIP向采购人提供服务前，需要首先通过ETHICS系统加入大客户框架协议。

　　DOIP是基于Web的电子交易市场平台，是整合了电子竞标、电子目录和一系列采购程序系统的综合性电子采购系统，面向丹麦的所有供应商和采购人，既向公共部门采购人提供服务，也向私人采购人提供服务。DOIP的建设基于公共部门和私人部门的紧密合作，完全由私人投资，这样风险就由政府转嫁给了企业。DOIP系统设立在“gatetrade.net”网站中，由Maersk Data公司、丹麦银行、丹麦邮政和TDC电讯公司联合建立，丹麦科技创新部负责网站建设并由政府管理局负责网站的运行管理。

　　挪威：国家级委员会推进电子化

　　根据联合国经济和社会事务部2008年初发布的《2008全球电子政务调查报告：从电子政务到互联治理》，挪威电子政务发展水平居世界第三位，处于世界一流水平。早在20世纪80年代，挪威政府就开始利用信息技术提高政府工作效率，制定ICT政策帮助公民提高ICT意识和能力。2000年6月的《电子挪威行动计划》（eNorway action plan）是挪威第一个信息社会计划，随后的2001年推出了第三版《电子挪威2005》。在新的战略阶段，挪威政府又出台了新的行动计划--《电子挪威2009：数字化跳跃》。

　　在领导体制上，挪威通过独立的国家ICT秘书委员会这一明确的领导体系来推动电子挪威计划的实施。电子联系小组（eContact group）（由中央政府的各高级电子政务官员组成）向国家ICT秘书委员会负责，同时，每月召开一次会议以监控电子政务进展情况。另外，设置许多协调机构负责电子政务计划的制订和实施，现代化部也设置了电子政务协调机构负责某些领域电子政务计划的实施，如：基本的技术需求，PKI，公共数据的重用等。

　　此外，挪威政府构建了非常完备的电子政务法律法规和标准，如颁布了《电子签名法》、《政府采购法》、《开源软件标准》、《数据保护法》、《信息自由法》、《电子商务法》、《电子通信法》等法令。而且挪威政府在国际上率先倡导绿色、可持续发展的知识经济和信息社会，并制订了政府采购方面的推进计划，如：《政府采购的环境和社会责任》。

　　1999年，挪威劳动与政府管理部提出了一项为期四年的公共部门电子商务计划，中心任务是建立公共采购的电子化市场平台，降低公共部门和供应商参与电子商务的门槛。该计划获得了财政130万欧元的资助，由设立在政府管理中心的项目秘书处负责，向劳动与政府管理部汇报工作，此外还有挪威地区协会和审计办公室等四个部门参与此项目的管理。项目的主要目标是通过在公共部门中应用电子商务，建立起统一的公共电子采购平台，降低采购成本，提高采购质量和效率。

　

图三 挪威电子公共采购门户ehande

　　2002年6月，这一电子化采购平台，即挪威电子公共采购门户ehandel.no（见图三）开始正式运行。ehandel.no的建立遵循挪威公共采购制度，也符合欧盟采购指令的要求。运行伊始，ehandel.no就提供了电子订货的服务，并且简化了采购文件的制作，并计划在今后不断增强功能，加入对招标公告、接收投标和评标等环节的电子化支持。截止到2005年5月，32个公共机构使用这套系统进行电子采购，其中包括6个中央政府机构、3个郡和23个市政府机构（挪威共有433个市和18个郡），采购金额约为29亿欧元，约占挪威总采购量的20%。共有233家供应商加入了电子目录，参与政府采购活动。

　瑞典：政府、民间共用网站

 

图四 瑞典国家电子采购系统

　　瑞典的政府采购电子化实践于1997年开始，最初由司法部统一负责建设、运行和维护政府门户网站项目。该网站后来逐渐发展成为三个层次：项目总体设计由司法部负责；具体管理、运营和维护由非政府组织（如各种委员会）承担。瑞典的政府采购电子化依托于电子政务的建设，瑞典电子化政府从一开始就形成了一个政府、企业和居民联网互动的发展态势。1997年至2000年，瑞典政府开始建立政府采购电子化系统，2000年试运行，到2002年，瑞典正式启用了这套“国家电子采购系统”（见图四）。

　　瑞典政府门户网站实行的是“一站式”服务，即企业和居民只要进入一个政府门户网站，就可以方便地访问国家各部门、市政机构和各地区的政府网站，并获得相应的政府信息；该网站还实行“统一式”管理，由司法部制定统一标准和格式，其他各部门、地区均按统一标准和格式独立制作自己部门和地区的网页并与主站链接；该网站还实行了“协议式”信息共享，各建库单位通过签订协议，共享各类数据库。此外，瑞典还制定了电子政务信息安全标准，以解决各部门之间信息传递的保密和安全问题。统一的电子政府指导标准有效地促进了瑞典中央政府和地方政府、政府各部门间的合作与信息共享，规范了国家各部门及各级政府网站的上网信息。

　　瑞典政府采购电子化平台实现了网上交易。企业和居民可以在任意地点完成与政府以及银行、保险公司等部门的业务联系。瑞典还实现了以电子政务项目为龙头的政府功能整合，实施了一些跨部门的电子政务项目，不仅避免了重复建设和重复采购，更使政府各部门从分立服务逐渐走向业务的协同和功能的整合。现在政府采购电子化在越来越多的瑞典政府部门中得到应用，大大简化了采购的流程，提高了采购的效率。

　　欧盟政府采购电子化的有益经验

　　首先，欧盟及欧洲各国重视政府采购电子化的立法工作。欧盟的政府采购电子化立法的一个显着特点就是具备前瞻性和灵活性。由于政府采购电子化立法是一个漫长的循序渐进的过程，欧盟在制订法律时将政府采购电子化的发展分为三个阶段，并制定三大目标，充分体现了其前瞻性眼光；同时欧盟又考虑了立法的灵活性，着眼于当前实际，以解决当前问题、指导当前实际工作为立法重点。这对我国政府采购电子化立法有很大的启发。国内政府采购电子化相关法令基本处于空白，应该从无到有、逐步探索，先小范围试验，成功后再大面积推广；同时，还应该制定战略发展规划或指导性文件，对政府采购电子化的发展进行科学规划。

　　其次，欧盟电子签名的应用十分完善。欧盟通过电子签名法确立了电子签名的法律效力、规范了电子签名行为，以此维护有关各方合法权益，在法律制度上保障了电子交易的安全，促进了电子商务和电子政务的发展。欧盟还通过欧盟电子化技术委员会制定电子签名的模式标准来确保交易的安全，因为过多的不相容标准会带来不可预知的麻烦。以德国为例，联邦政府开发了一个政府采购电子化平台，其中要求生成伴有电子签名的有法律效力的投标功能。目前德国现有的16个电子签名模式中有2个允许使用于电子投标。企业使用这个电子投标系统，必须要用特定的电子签名卡和配套软、硬件，这有效地保障了电子签名的网络安全。

　　最后，欧洲各国十分注重政府采购电子化的国际合作，与WTO、国际标准化组织和多边银行等机构建立了合作框架和机制，有利于加强交流，吸收各方优势为己所用。（作者：吕汉阳）