作者：金湘军
随着互联网接入触角的不断延伸并加快向经济社会各个领域渗透，全球各级政府都把发展电子政务作为政府行政管理改革的重要手段和内容，这将从客观上促进电子政务和政府管理创新研究向更高的深度和广度发展。
一、国外电子政务研究发展简要回顾
1.关于电子政务概念的讨论
关于电子政务概念的提法有多种多样。电子政务的概念源自于1993年美国发布的一篇报告《运用信息通信技术再造政府》，该报告强调政府应运用信息通信技术作为政府再造策略性措施，以革新其行政效率（美国副总统办公室，1993）。联合国经济与社会事务部（2002）将电子政务定义为，政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用于公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。这个定义涵盖了电子政务的性质和作用。
世界银行作为一个国际发展性金融组织，也参与到了电子政务的讨论中。世界银行认为，电子政务是政府机构使用信息通信技术（广域网、因特网、移动通讯），改造政府与公众、企业、其他政府机构的关系，以实现更好地向公众提供公共服务、改进政府与产业界的互动关系、便利获取信息来增加公民权利、更有效率的政府管理等目标。
2002年，国际著名咨询公司埃森哲（Accenture）对23个国家和地区的电子政务发展情况进行了调查研究，并按电子政务发展的成熟程度依序分成四个类别：创新和领先的国家（加拿大、新加坡、美国）、发展较好的国家（澳大利亚、丹麦、英国、芬兰、中国香港、德国、爱尔兰、荷兰、法国、挪威）、稳步进展的国家（新西兰、西班牙、比利时、日本）、正在打基础的国家（葡萄牙、巴西、马来西亚、意大利、南非、墨西哥）。从中可以发现，世界上电子政务走在前面的都是实施电子政务建设和开展电子政务研究比较早的国家，如新加坡从1981年起就开始推动政府服务的电子化，并于1999年启动网上公民港；美国在1995年和1996年，先后出台《政府纸张消除法案》和“重塑政府计划”，要求在2003年10月以前实现政府办公的无纸化作业，联邦机构最迟在2003年全部实现上网；加拿大在1999年正式颁布国家的电子政务战略计划“政府在线”，要求政府部门要成为使用信息技术和因特网的模范，计划到2004年实现政府所有的信息和服务全部上网；日本自2000年开始积极推进电子政务以及相关基础建设工程；等等。有关各国为此组织实施了一系列的发展策略和建设项目，如加拿大政府推行“统一的政府”实施策略，新加坡政府分别于2000年和2003年实施《电子政府行动计划》和e化政府的第二次行动计划，美国于2002年和2003年两次制定电子政府战略报告，韩国政府于1999年制定实施“数字韩国21”计划等。
2.国外电子政务的研究简述
西方发达国家在信息通信技术产生后不久，就将其应用于政府的各项业务，开始对政府业务流程的电子化改造。多年来，不同的研究主体从不同的视角对电子政务与政府管理创新的研究不曾停止过，并不断加大对电子政务研究的投入。有资料显示（于施洋，2007年），美国国家科学基金会从1998年到2005年连续加大在电子政务研究领域的投入，资助电子政务研究项目总数超过600个，资助金额超过4000万美元（约合3亿元人民币），并且资助项目数和额度逐年增加。
虽然电子政务已成为世界各国政府实施的重要项目，但各国学者对于电子政务的实质性认识和研究议题各不相同，但也呈现出一定的趋势。从研究的方向来看，学者们对电子政务的研究有两大类。一些学者试图通过政府网站和内部办公系统来研究电子政务，侧重于对与政府有关的网站进行数据采集和测评，对办公系统的构成和联接进行技术系统研究。另一些学者从公共管理和行政改革角度研究电子政务，他们的一些研究成果更具理论性。这一类的成果一方面将新管理思想——企业再造、流程重组、增加组织的灵活性——引入政府组织，思考政府以及政府部门的流程设置；另一方面从政治改革和政府创新角度提出电子政务的方向，并以信息技术推动政府理念、体制和规则的创新。从研究的视角来看，学者们从信息管理、组织改造、政府创新、民主参与等角度进行了相当广泛的探讨，但却缺乏一个整体性的架构（Grant and Chau，2005）。从管理的角度来看，Niederman等人（1991）以及Gottscahk（2001）认为信息通信技术对组织管理的影响，可以归纳为组织与科技、设计与控制、以及外部与内部三个层面的四组议题，而这些议题可作为信息系统的管理过程中的关键，其中包含：组织关系、技术架构、内部效能、科技应用。从组织层面来看，Kraemer与King（1986）认为，科技的进步给公共组织带来了科技扩散、组织结构、人员、决策过程、组织内政治、工作环境等许多议题。而Kraemer与Dedrick（1997）认为除了上述几点之外，信息通信技术在公共部门和私有部门的差异性比较，也是信息通信技术与组织相关的重要议题。Chadwick（2003）则认为，电子政务研究常常会缺乏或遗忘民主的价值，为了提升电子化政府的治理价值，以及理解信息通信技术如何影响治理、参与和民主，应该为公民团体创造能够与官僚进行互动的机会，并使其意见产生实质的影响力，发挥组织内部人员的决策参与作用，提供诸如信息公开、在线申办等政治便利，让所有的公民都能够有平等机会，享用信息通信技术所带来的便利，消除“信息鸿沟”。
二、国外电子政务与政府管理创新的研究
从上述学者的议题中可以看出，信息通信技术的发展已经给公共行政带来了许多本质性的改变。只是从不同的角度切入，电子政务之相关研究议题取向就会有所不同，而这些研究议题的内容基本上涵盖了政府公共服务、公民参与、市场秩序以及信息架构整理与标准化等方面（Grant and Chau，2005）。可以肯定，电子政务从当初的萌芽阶段到今天的大规模推广应用，其讨论研究的重点已经从技术层面向价值层面转移，研究领域不断拓宽，研究热点不断增加，研究成果也不断丰富。下面着重介绍电子政务在民主化参与和政府管理创新研究领域令人振奋的进展情况。
1.民主的议题在电子政务研究中逐渐受到重视
综合不同研究主体对电子政务发展阶段的研究来看，电子政务的发展大致分为五个阶段：起步阶段（政府信息网上发布）、政府与用户（企业和居民）单向互动阶段、政府与用户双向互动阶段、网上事务处理阶段和无缝集成阶段。除了起步阶段，其他四个阶段都需要公众的广泛参与才能被认定是成功的电子政务。因此，电子民主自然成为电子政务发展的一个目标，电子民主议题越来越受到许多学者和各国政府的关注。有学者认为，政府信息通信技术与民主之间存在着三个重要连结：包括信息通信技术革新所带来不同的沟通模式、新的沟通模式在民主治理中所扮演的角色，以及科技革新如何转换民主过程与制度（Weare，2002）。John ONeil（200l）认为，公民参与在公共决策的制定和实施的过程中发挥重要的作用，有助于解决协商制度下各种利益团体代表者不足、表达不充分的问题。以联合国的架构来看，民主参与包含电子信息/信息呈现（E-information）、电子协商/公共协商（E-consultation）、电子决策/决策制定（E-decision-making），而这些都是电子政务中的重要要素（UN，2003）。联合国经济社会事务部发布的《2008年全球电子政务调查报告》围绕电子政务对于政府转型的巨大潜力进行了持续的争论和思考。Guido Bertucci（2008）在前言中指出，在全球化推动下，知识经济为私人部门和公共部门带来了挑战也带来了机遇；从政府内部来看，电子政务可以减少财务成本和信息交易成本，优化管理流程，提高政府机构之间、政府部门不同层级之间的信息流动速度，分配不同的责任和义务，提升公共服务水平。近年来越来越多的国家和组织开始在电子政务建设中增加民意调查，涉及的方面大到国家大政方针、政府效率、具体政策，小到公民个人利益问题。2007年，澳大利亚、美国、欧盟等更是纷纷推出政府博客，提高政府行为的透明度，促进公众参与。这些都与电子民主的研究推动分不开。2.电子政务的发展促进政府治理变革的研究
随着全球经济社会的快速发展和各国电子政务建设的加快推进，对政府服务效率和性能要求更高，对政府的职责定义要求更加正确合理，对政府公信力考验更为严峻。各国为了适应政府治理职能的新需求，必须对各自的组织结构、职能等方面进行改革。由此导致出现了许多国家以电子政务促进公共部门重组，推动政府治理变革的新趋势。相应地引起了各国政府、相关组织和学者对这个领域的研究兴趣。B.Guy Peters（1996）认为，电子政务吸收了电子商务导向和客户关系管理等管理理念，使政府实现职能创新，把政府管理导向治理和服务，从而积极促进政府治理变革。Douglas Holmes（2001）认为，电子政务不仅仅是通过互联网行使政府的特权，而且是工业化社会向信息社会转型的一次变革，信息化发挥了巨大的技术支撑作用，开始介入政府管理改革的全过程，为政府改革和创新提供了高效率的手段和动力。Russell M.Linden（2002）系统地论述了把电子政务应用到各级政府管理中的思想观念，认为政府组织将从传统的边界清晰的组织向无边界的无缝隙组织转变，以促进政府管理从传统的官僚制管理向现代的扁平化、无隙化管理转变。2005年，美国政府组织架构工程首席建筑师和主管Dick Burk在美国电子政务协会第5届政府组织架构（EA）会议上指出：“公共服务的前景必须是围绕公众而非服务者的需求来进行个性化服务设计，政府服务应以公众需求为中心与牵引力，在为公众与企业提供更多一站式服务的同时，也合理地改革了政府。”美国的《2002年电子政务战略》认为，过去以政府机构为中心的做法已经制约了政府生产力的提高，限制了为公众服务的能力，必须转变为“以公众为中心”的新模式；英国在其2006年电子政务新战略《以技术推动政府变革》中提出了“变革的政府”的理念，指出应当制定整体的行动方案和政策框架，并把重点放在实现政府服务变革的运作机制上。联合国经济和社会事务部对电子政务促进政府治理变革的研究比较深入，其在《联合国电子政务2008调查——从电子政务到互联治理》报告提出了“互联治理”（Internet Governance）的新概念，将其作为报告的主题，认为互联治理是电子政务发展的必然趋势，互联治理的目的在于增进政府机构之间的合作，从而不断巩固公民与政府之间的咨询与交流，使政府的服务和职能效果更加有效。该报告同时还指出，电子政务的发展必须高度重视跨组织的业务协同和信息共享，必须以不断升级完善的基础设施为前提实现有效的整合，从而促进政府管理和公共服务向互联的方向发展。这应该是电子政务与政府管理创新研究的新成果之一，指出了电子政务的发展方向和趋势。
3.开展电子政务引发政府再造的研究
20世纪80年代初，世界范围内掀起了一场重塑政府、再造公共部门的行政改革运动，被称为“新公共管理”（New Public Management）运动，以英国、美国、澳大利亚、新西兰等为代表的西方国家政府纷纷利用管理改革来重塑国家的作用、政府内部的关系以及政府于与公民、企业的关系。随后的现代信息通信技术的迅猛发展，为政府的管理理念、治理结构、程序和工作流程、政策制定方式发生重大改变提供了技术支撑。转变行政理念，推行电子政务，重塑组织结构和再造政府流程，进而塑造一个更加开放与民主、更具有适应性、更有效率的政府，逐渐成为许多学者共同的研究选择。有学者把电子政务视为政府再造，其目的与政府的实质性改革紧密相连。Bozeman和Bretsehneider（1986）认为，信息技术的快速发展会进一步促进社会变革，电子政务建设的目的不仅仅是对现代技术的追求和政府办公自动化水平的提高，而在于提高公民、企业和社会组织的工作效率。Osborne和Gaebler（1992）主张把企业或私营部门的一些成功的管理方法移植到政府管理中来，政府像企业那样引入竞争机制，树立客户意识，采用企业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位的改革和再造，以提升公共管理的水平和质量。IBM电子政务研究中心主任Janet Caldow（2003）认为：“电子政务绝对不仅止于一般人所认为的服务上网，我们甚至还未触及政务的表层——科技驱动的政府再造。”电子政务更深远的方向应是“制度化的改革”（institutional reform），以达成政府所期待的减少成本、跨机构整合、强化对错误及弊端的管控、强化创新的能量、增进透明度和责任、促进经济发展及民主、简化服务流程及提供民众更好的安全服务。日本学者白井均（2004）认为，电子政务建设不能仅仅停留在政府部门运用信息通讯技术这一层面上，它的主要作用是推动政府管理的革命，电子政务将彻底改变政府的治理结构和管理方式。Olli Maeaa（2004）把电子治理理解为信息通信技术应用于公共行政中去并加以组织化变革和相配套的新技术，其目的就是为了改善公共服务与民主过程，增强对公民政策的支持。
4.对电子政务和政府管理创新关系的研究更加深入
20世纪90年代，全球性的政府管理创新热潮和第二次信息技术浪潮几乎同时出现，这两个并行的潮流相互融合迅速成为一种不可阻挡的趋势。在这个背景下，政府对社会的管理是以机构管理向信息管理过渡，信息处理水平和效率成为政府治理能力的重要标志。如何从以传统工业技术为基础的政府行政模式转变为以信息技术为基础的政府行政新模式成为一个时代性课题。随着电子政务建设的不断深化，越来越多的人认识到电子政务与政府创新已经构成互为促进的关系，电子政务对政府创新的作用和重要性正在进一步增强，涉足这一领域的学者日渐增多，对电子政务如何促进政府管理创新的研究成果也不断丰富。Alfred Tat-Kei Ho（2002）指出，电子政务和政府管理创新是良性互动的关系，二者是一种相互促进，相辅相成的双赢关系。Christine Bellamy and John A.tailor（1998）认为，在政府管理中推行电子政务本身就是一种创新，电子政务为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持。他们同时指出，电子政务不但降低了公共服务的成本，还有助于重建政府与公民之间的关系。Jane Fountain（2000）认为，克林顿时期的政府改革有别于大多数先前的美国政府改革，它更强调重新设计工作程序、强化对市民的服务、以及利用新技术增强政府能力。Riehard Heeks（2001）从不同角度阐明电子政务与政府管理之间的关系，认为电子政务的核心目标并非是不断加强电子政务的技术能力，而是消除政府内部的政治性分歧和障碍，实现不同部门的整合与制度创新。美国白宫管理与预算办公室的《无边界政府——跨政府项目管理办法》指出，电子政务建设改变传统政府的“金字塔”式结构，形成跨部门的协同办公、管理与服务，建立扁平化、无边界、无缝隙的政府，实现政府结构创新。
三、结语
通过考察国外电子政务与政府管理创新研究的新进展，可以发现，电子政务与政府管理创新有紧密关系，电子政务作为技术手段参与政府创新，是推动政府实质性创新的力量。电子政务的发展不但改变了政府行政方式，同时也影响到了行政决策和行政措施的变化，对促进政府行政的现代化、民主化、公开化、效率化起着十分重要的作用。开展这两个方面的研究，任何时候都不能单独割裂开来。
同时，通过分析国外电子政务与政府管理创新研究的进展情况，可以看出国外电子政务与政府管理创新的几个发展趋势，为今后推进电子政务建设与行政管理改革提供重要的借鉴。
1.公众至上的理念更加突出。埃森哲咨询公司从2002年开始对国家级电子政府进行量化测评，所发布的电子政务绩效评估年度报告，引入了客户关系管理评估方法，把在线公共服务的广度和深度作为核心指标。在联合国发布的2008年全球电子政务调查报告中，除了门户网站、电信基础设施、人力资源指标之外，也把电子参与程度指标也放在重要位置。澳大利亚政府的Cetrelink、新加坡政府的E—Citizen等公共服务门户网站，都把面向公民和企业的在线服务作为核心。因此，必须借鉴和吸收国外新公共管理、新公共服务等先进理论，牢牢把握电子政务公共服务的变革方向。
2.电子政务与政府创新互动发展仍是热点。在宽带建设不断普及、互联网接入快速发展和信息通信技术越来越多应用于政治、经济、文化、社会各个领域的背景下，推动电子政务向前发展主要力量已经不是靠技术，而是政府管理创新，同时政府创新需要电子政务作为主要技术手段。电子政务作为信息通信技术与政府创新相融合的产物，必然要与政府管理创新实现互动发展。
3.服务整合和互联治理是最终方向。根据电子政务发展阶段论，大多数发达国家都进入了政府与用户双向互动阶段和网上事务处理阶段，还没有国家进入到无缝集成阶段（联合国2008年修订为互联治理阶段）。接下来的重点将是推进服务整合，包括服务项目的整合、服务渠道的整合、公共部门服务和私人部门服务的整合。通过政府与政府之间、政府内部机构、政府与公民及非政府组织、非政府组织之间的整合联结，最终实现电子化的“互联治理”。
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作者：华中科技大学管理学院博士研究生 金湘军