作者：何滨
摘要：中国高度重视并加强政府信息化建设，投入巨大。为建设节约型政府，贯彻落实科学发展观，认真实施《公共机构节能条例》，本文分析了目前国内政府信息化建设和运维的支出模式，提出了存在的浪费问题，分析了其原因，并结合云计算、虚拟化、物联网等新技术和服务，从微观和宏观层面探索了实现节约型政府信息化的新模式。
关键词：政府采购，信息化，运维，电子政务，节约型政府
中国电子政务经过多年来的发展已经取得了阶段性成果，特别是金宇工程、政府上网工程等大型项目的加快实施，实现了政府工作跨越式科学发展。面对如此庞大的投入，各级政府部门应当按照党中央国务院建设节约型政府的要求，认真贯彻落实《公共机构节能条例》，切实研究如何在电子政务建设中降低投资和运维成本，减少能源消耗。
一、研究背景
（一）电子政务支出概况
电子政务可提高行政效率，提升政府服务水平，促进政府职能转变。中国政府高度重视信息化建设，以信息化促现代化，全面提高依法行政能力，加快了建设“廉洁、勤政、务实。高效”政府的步伐。20世纪90年代以来，中国政府在信息化方面不断加大投入，每年都投入数百亿元的巨资。仅2010年，中国政府信息化投入就达486。1亿元。较2009年增长5。8%。
（二）在政府信息化中节约支出的重要性
20世纪末，业界有人认为信息化建设面临“IT黑洞”的危机，即对信息化进行巨额投资。经过漫长的开发周期后，由于出现需求重构、流程再造、技术更新等诸多主客观因素变化，信息系统项目投入可能失控，像黑洞一样吞噬大量的人力、物力、财力和时间。还有人提出“IT生产力悖论”，指对信息化建设投入了大量的资源，却没有得到相应的回报效益。即信息化的投入增加与生产率的提高可能不成正比。不管“IT黑洞”还是“IT生产力悖论”是否正确，都从侧面反映了信息化投入相对较大，在建设、运维多个环节均可能存在浪费问题。因此，对政府信息化支出进行节约，箭在弦上，迫在眉睫，意义重大。
二、中国政府信息化支出浪费情况分析
政府信息化支出按性质可分为固定支出和变动支出。按控制程度可分为可控支出和不可控支出，按资产性质可分为有形支出和无形支出，按表现形式可分为显性支出和隐性支出。按阶段可大体分为建设支出和运维支出等。在具体实践中，政府信息化支出可细分为调研支出。需求分析支出、招标支出、系统设计支出、程序开发支出、硬件购置和维护支出、测试支出、正版软件采购支出、监理支出、信息网络安全管理支出、保密管理支出、重构支出、维护支出、升级支出、人员管理支出、培训支出、网络带宽支出、电费支出，等等。
目前中国政府信息化建设运维中存在支出浪费情况。
（一）政府信息化建设运维支出不合理
有的政府部门对硬件、软件、网络。维护等方面缺乏规划和管理，在日常工作状态下服务器使用率过低、网络资源闲置；有的单位在信息化建设中以完成预算为目的，追求高配置、洋品牌，采购配置和性能过高的硬件和高价国外商业软件，造成开发和维护经费支出过大，不仅没有达到预期的效益，甚至成为花费巨大的摆设；还有的单位规避政府集中采购。将项目委托给社会中介，交纳较高的社会中介费，倾向性明显。竞争不够充分，造成财政资金的浪费。
（二）政府信息化管理水平长期相对落后
近几年中国电子政务在世界上的排名持续下降，与中国大国地位的快速上升极不相称。由于信息化工作水平低，主要表现在许多软件项目管理水平低。需求分析不科学，架构设计落后。代码规范性、可读性差，程序设计进度缓慢，上线验收经常拖延。后期维护困难，甚至质量没有保证，多次重来。
（三）政府信息化缺乏能耗科学管理
政府信息化能耗居高不下。有专家指出信息业已经成为第5大耗能行业。据估算，目前中国数据中心的年总耗电量在120亿度至200亿度之间，几乎相当于三峡电站半年的发电量。近年来，信息类产品能源消耗以每年8%一10%的速度增长。据全球知名，IT咨询公司Gartner预言，今后几年世界上一半左右的数据中心将受电力和空间的约束，能耗会占到一个IT部门1／3的预算。
三、中国政府信息化支出浪费情况原因分析
在政府信息化过程中，规划、管理、技术、考核等多种情况都可导致浪费。因此，本文为应对这些情况做细致分析，以提高效益。
（一）规划方面
由于缺乏科学节约的统一规划和架构设计，加之部门利益因素，长期以来一些地区和部门在信息化建设和运维中采用落后技术，低水平、重复、封闭建设现象时有发生。
（二）管理方面
信息化开发维护管理缺乏现代管理体制，尤其是软件工程管理落后。缺乏项目管理经验，编程规范执行不力，不善于进行版本控制和知识管理，缺少自主知识产权，自主创新水平低，核心技术长期受制于他国，高价采购外国商业软硬件。
（三）技术方面
长期以来，由于中国政府信息化缺乏节约意识，影响了先进节能降耗技术的开发和应用。信息化需要采用大量7×24全天候运行的服务器和网络设备，能耗不同于重工业、轻工业等传统产业的情形较为显见，其惊人耗电量尚未引起关注。因此。必须加强政府的信息化节约意识，进而加大对节能技术投入，提升节能技术。
（四）考核方面
政府信息化与企业信息化绩效考核理念不同。前者并不涉及会计成本核算，只要实现政府需求，在预算范围内不需要过多地考虑支出。鉴于此，原国务院信息化工作办公室副主任陈大卫曾一针见血地指出：信息化要以确保业务应用系统平稳运行为实际目标，尽可能避免贪大求洋造成浪费。因此必须建立健全科学、节约的政府信息化绩效考核指标体系。
四、政府信息化建设运维支出分析
本文将政府信息化按建设运维周期分为以下4个阶段进行支出的粗略分析：需求调研阶段、立项招标阶段。项目建设开发阶段和项目后期维护阶段。
（一）需求调研阶段
需求调研是信息化项目的基础，主要支出为需求沟通、调研和分析。
（二）立项招标阶段
本阶段主要为招标成本。在完成向主管部门申请立项，确保项目预算经费后，最重要的工作就是实施招标采购工作。
（三）项目建设开发阶段
项目建设开发是最主要的支出部分。主要包括系统设计支出、程序开发支出、硬件购置支出、正版软件采购支出等。对该部分的节支是政府部门节支的重点方向。项目建设开发阶段的主要工作包括系统设计、硬件购置、软件采购、程序编写、程序测试、系统部署、上线运行、完善修改等。
（四）项目后期维护阶段
项目后期主要包括维护支出、升级支出、网络带宽支出、以电费为主的能耗支出等。除维护成本主要由系统运维模式决定以外，其他方面的支出都要细致规划以降低开支。
五、节约型政府信息化建设的微观层面要点
按照党中央、国务院压缩各项经费开支的要求，在确保满足工作需求的前提下，在政府信息化建设中务必树立成本核算的理念和厉行节约的意识。要实现节约型信息化建设，政府机关可以从制度和标准建设、采用国产软件、运维模式选择等方面作为切入点。
（一）加强制度建设和标准建设
政府信息化建设和运维所涉及的内容十分丰富，而目前尚没有完善的法律、法规或者标准来规范和约束其具体的实施工作。由于制度和标准的缺失。造成低水平重复建设，系统高能耗运行、信息孤岛、贪大求洋等问题。因此，一方面建议有关部门加快规范政府信息化建设、运维管理方面的立法和标准制订。尤其是尽快制定《信息化促进法》，要明确节约型信息化要求，规范政府信息化建设和运维管理；另一方面政府机关要认真贯彻落实已实施的《节约能源法》和《公共机构节能条例》等法律法规，在信息化建设和运维中，加强能源消费计量制度，建立健全能源消费统计制度，确保在能源消耗定额范围内使用能源，做好节能评估、审查和节能审计等工作，节约信息系统的投资和运行经费。
（二）全面实现软件国产化、开源化
胡锦涛同志在2010年6月向两院院士讲话中4次提到节约资源，并指出要按照可靠、低成本信息化的要求，构建泛在的信息网络体系。众所周知，开源软件只要不用于商业目的，是完全免费的。任何人均可以修改和发布源代码，特别适合政府部门和公共机构等非营利单位。正因为它的源代码公开透明，可由用户严格审查，还可确保安全可靠。开源软件的应用符合可靠、低成本信息化的要求。科技部等主管部门也拟将基础开源软件课题列入“十二五”规划。2010年国务院办公厅发出的《关于进一步做好政府机关使用正版软件工作的通知》对信息化支出影响巨大。各级政府部门已为正版化投入了大量经费。软件正版化不等同于软件进口商品化。中办国办转发的《国家信息化领导小组关于中国电子政务建设的指导意见》提出“要在符合标准的条件下优先使用国产设备与软件”。中国工程院倪光南院士曾指出，中国的信息化只有依靠国产软件（包括基于开源软件发展出来的国产软件）才能以低成本实现，否则的话，被昂贵的外国软件所控制，不仅信息安全无法保障，而且会形成数字鸿沟。不利于构建和谐社会。
（三）政府信息化开发运维模式的选择
政府信息化开发运维模式涉及软件生命周期各环节。系统设计要科学合理，硬件购置要实用稳定，软件采购要国产开源，网络部署要适当超前，程序编写要快速无错，程序测试要全面充分，系统上线要稳定可靠，完善修改要及时准确。
政府部门要通过科学、全面、规范、准确地梳理需求，以描述现状，优化流程，制定开发目标，防止需求与现实脱节，目标要适度超前。系统设计是主线和灵魂，一定要用科学、节约的理念来设计系统架构和细节，才有可能建成节约型系统。
通常情况下，程序编写、硬件购置、软件采购三大工作内容是政府信息化最主要的支出。古希腊哲学家赫拉克利特曾说过：“唯有变化才是永恒”。在项目管理中，大家都知道最麻烦的问题就是程序编写赶不上需求变化。为应对需求变化快的问题，要引入20世纪90年代以来兴起的极限编程和敏捷开发模式，以适应变化无常的实际需求。提高项目开发效率，防止项目延期。极限编程和敏捷开发模式的特点是简单、细化、加强沟通、随需调整。据测算，采用极限编程和敏捷开发模式至少可降低50%的开发支出。如果硬件购置均采用国产，软件采购采用国产或者开源，将可在更大程度上减少项目支出。
运维模式按控制方式可分为自主、外包或者两者结合，按经营方式可分为市场化和非市场化运营。一般来说，每年升级维护费用通常为项目总额的10%一30%。中国完全外包的市场化运营方式的费用一般要高于自主运维，它的特点就是方便、专业和费用可分摊到用户；如果政府部门有足够的专业人才和经验，可选择自主的非市场化运维，其主要支出就是人力资源支出，投入成本一般较低，也减轻了用户的负担。今后随着能源价格的上升。电费等能耗支出占项目后期维护阶段支出比重将越来越大。
六、节约型政府信息化宏观管理应用模式
从长远看，笔者认为，应进行政府信息化宏观管理应用模式的探索。节约型政府信息化建设和运维的理想模式是以云计算模式建设共享的数据中心，全面采用国产开源软件，以虚拟化技术提供单独的网络、计算、存储等资源，实施敏捷开发，以SaaS模式提供软件服务，利用节能新技术减少能耗。今后国家主管部门可统一规划资源，根据需求在中央和地方建设若干云计算数据牛心，向政府部门提供开发服务。政府部门只需连上网线，无须考虑机房、服务器、系统性能、能耗、带宽等问题，一切应用皆可低成本快速获取。
与传统数据中心不同，云计算把计算和存储资源分布在大量的分布式计算机上，这使计算和存储获得很强的可扩展能力，并能方便用户通过多种方式接入。通过云计算可实现资源调配和动态整合，云计算使数据中心计算成本降到1／30以下。通过虚拟化等技术，动态整合资源，集中运算和存储，可提高服务器使用率、减少服务器数量，大量降低设备能耗，多个应用互不影响。据统计，应用虚拟化技术可动态将30台服务器整合为3台。有效节约电能消耗，相当于在公路上减少7辆汽车的二氧化碳排放量。通过物联网技术，可利用感应器自动搜集设备的能耗，智能控制设备能耗，实现事前、事中、事后的能耗监控和实时统计上报，减少不必要的能耗支出。还可采用自然冷却技术节约数据中心能耗，比如，微软公司使用集装箱式服务器群和空气冷却方法，通过使用免费外部空气流，可以有效减少能耗；谷歌公司利用河水冷却机房温度，甚至建设海上漂浮数据中心，利用风力和海浪发电，海水则负责为服务器降温。
七、效益展望
建设运维云计算平台将可极大地降低国家财政支出。中国的行政单位数量庞大，除上百个中央一级单位外，还包括省级34个。地级333个，县级2862个，全国：公共机构数量超过200万个。几乎所有的公共机构都已建成或者正在建设自己的信息化系统，有的还在计划升级改造现有的信息化系统。如果各部门、各地区要实现基本完备、成熟、高性能、安全的政府信息化。按网络、硬件、软件、设施等项目计，每个单位的初次投资至少百万元以上甚至可能达上千万，在这种分散模式下全国每年总共投入数百亿元是远远不够的。
按全国政府机关每年约1000亿元能耗费用，其中电费占5%，共约50亿元，而数据中心约花费10亿元电费。如果将全国务部门、各地区的信息化支出集中管理，统筹规划建设云计算平台至少会减少90%以上的经费支出，仅日常电费即可减少9亿，也就是说全国每年可节约数百亿的政府信息化建设、运维支出，而且今后开发、升级和运维可实施统一管理，更加专业和规范。云计算的核心思想就是整合资源，共享资源。目前中国部分省市已在探索整合共享政府信息化资源的工作，比如江西省只投资1。5亿元便建成了“纵向到底（覆盖省市县）、横向到边（涵盖所有党政机关）”的全省电子政务统一网络平台，实现了“一网通”。与分散重复建网需要投资20多亿元相比，“一网通”不到它的1／10，节约经费效果显著。
八、结语
近年来，中国推行的政府采购制度。规范了原来较无序的政府部门信息化项目采购行为。尤其是通过政府集中采购、机构组织实施招标采购，可大量节省招标成本，增加透明度，增强竞争力度。最大限度节约财政预算。随着“十二五”规划的制订和实施。政府部门应贯彻落实《政府采购法》和《公共机构节能条例》等制度法规，厉行节约，勇于改革创新，抓住云计算、虚拟化。物联网等新技术、新服务的机遇，从微观和宏观两个层面，稳步推进节约型政府信息化建设，进一步提高政府工作水平，在信息化建设中实践“在节约中发展，在发展中节约”，加快实现政府工作的科学化、规范化和现代化。
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作者简介：何滨，国务院机关事务管理局采购中心信息服务处处长。