作者：董克用 李文钊
　　全球经济具有深远意义的发展使我们思考关于政府的一些基本问题： “它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”政府要做什么属于政府职能的范畴，政府如何做属于管理方式的范畴。没有目标，行动失去方向，没有行动，目标无意义。

　　发达国家经过几百年的发展，政府职能范围已经得到明确界定，只有如何实施才是关键问题。

　　由于中国处于巨大的转型中，无论是政府做什么，还是政府如何做，都在转变之中。在这样的背景之下，如果要改进政府绩效，必须同时考虑政府做什么和如何做两个方面的事情。无论是对政府绩效的管理，政府绩效的评价，还是对政府绩效的改进，都需要以政府职能为基础，而政府职能本身是动态和变化的。因此，无论是对于政府绩效的测评，还是政府绩效的改进，都需要在政府职能动态变化的视角之下进行思考和研究。

　　一、政府绩效管理及存在的问题

　　从世界范围而言，经过200多年的探索，市场经济逐渐成为一种资源配置的有效方式。不过，市场经济自身也具有缺陷，一是它主要是关注私人物品的提供和配置问题，二是它存在本身需要一定的前提和条件，而这些前提和条件属于公共物品的范畴，市场本身并不能够提供。有学者用“二阶困境”来概括与公共物品供给有关的问题。

　　政府是实现公共资源配置的主要手段。为了实现政府更有效率的资源配置，美国学者威尔逊提出了政治与行政二分的思想，并建议作为一门新学科的行政学专门研究如何实现政府更有效率的运作。此后，为了探索有效政府，很多学者提出了各种不同的理论。

　　尽管行政效率一直是公共行政学追求的目标，但是并没有取得预期成果。20世纪70年代，西方国家面对财政危机、管理危机和信任危机，开始了重塑政府和再造政府的改革运动，与这一改革运动相匹配，公共行政学者提出了新公共管理的理论。新公共管理的核心思想包括缩小政府的职能范围，以市场取代政府，提高政府的绩效，以绩效管理取代传统管理思想。

　　正是因为这一原因，西方国家兴起了一场以绩效管理和绩效改进的政府改革运动，英国启动了“雷纳评审”，美国颁布了《政府绩效与成果法案>，新西兰和澳大利亚等国纷纷开展政府再造运动。这一运动在有些政府部门取得较好效果，在一些政府部门并没有取得预期效果。

　　这一理论被引入中国后，政府绩效管理的思想被介绍和借鉴。有的省会城市有万人评议政府，有的地方政府进行了政府满意度评价，以及探索各种方式的政府绩效管理。但是，政府绩效管理面临着一些需要解决的课题：

　　一是注重对政府绩效测评，不注重对政府绩效的改进。政府绩效测评只是一种手段，绩效测评的目的是为了改进政府绩效。但是国内很多政府部门将绩效测评与奖金和工资等挂钩，结果所有政府部门都思考如何在绩效测评中获得高分，而不思考如何改进绩效。

　　二是评估指标体系单一，缺乏科学性。指标是绩效管理和绩效改进的基础，科学的指标才能够及时和准确地反映政府绩效。但是，现有绩效管理一般都使用较为简单的指标，并不能够全面地反映政府部门的实际绩效。

　　三是以满意度评价为主，而忽视其他评价。很多市级政府对其所属政府部门考察，都是以满意度评价为主，而忽视其他评价方法。例如，还有些省市政府通过满意度测定来评估其为民众所做的事情。

　　四是以相同指标体系评价所有政府部门，忽视政府部门之间差异性。现实中很多政府机构使用大致相同的指标对所有政府部门进行考评，如使用“公正廉洁，办事高效，态度文明”等指标对各个部门进行评估。但是，却忽视了政府不同部门的差异。

　　五是注重方法和技术，忽视目标和职能。对于政府绩效的考评，很多学者都在方法和技术方面进行研究，关注寻找合适的绩效测评技术，忽视对绩效考核目标本身的研究，即只关注如何进行绩效考评，缺乏对考核内容进行研究。

　　六是注重行政效率的研究，忽视社会效率的测量。对于政府部门的绩效管理和绩效考核，现有评价机构常常以政府部门作为出发点，来评估行政效率，即政府部门花费多少成本来达到预期效率。这样做产生的问题是，如果政府部门提供的公共服务和产品并非民众真实需求，则这种高效率没有意义。

　　面对这些问题，有学者认为公共事务与私人事务存在根本差别，因此，来源于企业管理领域的绩效管理并不一定适合于政府部门，在政府部门实施绩效管理缺乏前提和基础。然而，以绩效和结果导向的管理已成为一种趋势，政府管理应适应这种变革趋势。因此，需要从新的视角思考政府绩效管理，改进政府绩效管理，克服政府绩效管理中存在的问题。