作者：龙生平
摘要：考察美国电子政府的立法行为，总结其电子政务立法的特点与规律，并提出对我国的借鉴意义。在简述了美国电子政府发展的历史进程与现状之后，详细讨论了美国的电子政府立法行为，对不同领域的政策进行了梳理，并从中归纳总结出三条特征，即：立法的渐进性，新型信息技术的导向性，政策行为与机构设置的关联性。随后，提出了我国在电子政务立法方面借鉴美国经验的几点原则：首先，我国的电子政务立法应符合我国的政治机构框架以及治理理念：其次，应在技术方面具有适当的前瞻性；同时，电子政务立法还需要整合各方利益，实现协调发展。
关键词：电子政府；电子政务；立法
随着网络信息技术的日益发展与个人电子计算机的普及，电子政务（electronic government，或者e－gov）作为一项新兴的治理方式，得到了各国公共部门的广泛关注。毋庸置疑，广泛的使用先进的信息与网络技术，能够提高政府部门的工作效率，增进政府的透明度，促进政府与公众以及政府部门之间的协调互动与协作，有利于提高政府部门的绩效水平，从而更好的提供公共服务与公共产品。但是，一些学者也担忧电子政务的出现与发展会带来一系列的问题，亟待政府部门加以重视和解决。首先，电子政务应用的结果可能会导致负面效果，例如信息不安全、计算机犯罪等。其次，部署电子政务的过程也会有负面效果产生，例如重复建设、共享程度低、标准不统一等。面对这样的现实，学者们和实践者们都认为，加强电子政务立法工作是推动电子政务发展的基础。本文通过考察美国电子政务发展与立法的现状，分析其立法特点，试图为我国电子政务的立法进程提出政策建议。
一、美国电子政府发展历程与现状
美国政府对信息技术非常重视。网络技术一经问世，就立刻被几大重要的美国联邦部门作为科学研究的辅助手段加以运用。从20世纪90年代开始，在计算机技术普及之后，电子计算机才开始被真正运用于政府部门的日常工作中。经过二十余年的发展，电子政府如今在美国已经日趋成熟与稳定，成为政府日常运作，实现政府与公民互动，以及政府各部门间沟通合作的平台。美国的电子政府政策发展可以以不同总统的基本理念为标准划分为三个阶段。
（一）克林顿政府时期——电子政府起步与建设时期
电子政府的理念成形于克林顿政府时期。上任不久，克林顿便进行了“重塑政府”的运动，对政府进行“企业化”的根本性改革，力图把一个官僚行政型政府转变为一个高效、节约、以任务和顾客为导向的政府。这成为了美国电子政务发展的政治基础与方向。随后，克林顿政府设立了由副总统戈尔领导的国家绩效评估委员会（Clin—ton—Gore National Performance Review，NPR），提出了《运用信息技术改造政府》（Reengineerinthrough Information Technology）的工作报告，明确提出对信息技术的运用。这是美国第一次在官方文件中正式强调要将政府管理工作与信息技术相结合。自此，电子政务成为美国政府改革的一个重要方向。1997年，由NPR与政府信息技术服务局（Government Information Technology ServicesBoard）联合发布的报告第一次使用了电子政府这个概念。
在克林顿当政期间，大约30余个美国联邦政府运用IT与网络技术设立了网上虚拟的办事机构。同时，firstgov.gov美国政府网站的门户站点也应运而生。它整合了美国所有电子政府的资源，至今仍是现存最大的网页存储器之一。
（二）布什政府时期——以安全为关注点的电子政府成熟期
布什在2001年入主白宫后，由于联邦预算压力以及“9·11”后对安全与公民隐私权的重新考量，美国的电子政府建设经历了一个短暂的停滞期。但建设电子政府进而推动IT业的整体发展很快成为了9·11后美国政府刺激经济复苏的政策手段之一。布什政府在2002年发布了《电子政府法案》（E—Government Act），目的在于“确保对联邦各机构信息技术活动的有力领导，确保信息安全标准，设定综合性的电子政府框架，确保互联网和计算机资源广泛用于公共服务的提供”。这使美国电子政府真正地走上了正轨。该法案在管理与预算办公室（Office of Manage－ment and Budget，OMB）之下设立了一个新的机构，电子政府办公室，负责对电子政府工作的管理，并对跨部门的电子政府项目进行沟通与统筹。同时，联邦政府还进一步加大了对电子政府的投资力度，设立了电子政府专项基金，以推动IT技术在公共部门的运用。
在布什政府的努力之下，美国电子政府的发展逐渐步入成熟期。特别是在网络2.0技术成熟之后，电子政府的优势更是被极大地发挥了出来。它成了政府部门与公民互动的平台。通过电子政务，政府不但提高了工作效率与公共服务的质量，同时还极大地促进了公民的政治参与。
在这一阶段，反恐与国家安全成为联邦政府的政策核心。电子政务的发展也围绕着“安全”这个要素展开。通过对实际的电子政务领域的全景式考察，Dawes将美国的电子政务分为六大主题：安全，隐私，企业化IT管理，公民政治参与，协作与信息共享，以及数据的管理使用与存储。而在这六大领域中，安全是联邦政府最为关切的问题，也投入了最多的研发经费。
（三）奥巴马政府时期——以“信息公开”与“透明政府”为关注点
在竞选期间，草根出身的奥巴马便显示了其亲民的特质。当选总统后，他大力推动“透明政府”。2009年1月，新人主白宫的奥巴马总统发布了他的第一个致各部门行政长官的总统备忘录：关于透明与公开政府的备忘录。在该备忘录中，奥巴马强调：国家首席技术官要同管理与预算办公室以及总务管理局（Administrator of GeneralServices，GSA）协调合作，以保证政府的透明性与公开性。在奥巴马的政策主张里，电子政府成为了他建设透明公开政府的利器。
奥巴马政府建立了recovery.gov和data.gov两个网站，专门用于联邦政府的信息披露和数据公开。2009年5月，47亿美元的联邦资金投入了商务部下属的国家电信与信息局，用以成立宽带技术项目组（Broadband Technology Opportunity Program），大力架构国家的宽带信息网络，在人口密集的社区设立社区信息中心。这些举措的目的在于缩小数字鸿沟，为更多的公民提供便捷的互联网接入服务，从而使得公民能够在网络这个电子平台上实现直接的政治参与，进一步建立透明、公开的政府形象。
二、美国电子政府的立法现状
作为一个制度相对完善的国家，美国政府对电子政府方面的立法工作也从未忽视。立法机关和行政机关出台了各种政策、法规，以保证电子政务的健康发展。
（一）电子政府的宏观管理与维护
这一类法规确定了美国电子政务的基本立法精神与原则，属于整体性规定。美国的电子政府建设随着NPR的建立拉开了序幕，信息技术被各大联邦和地方政府所采用。1996年，国会通过了《克林格－科恩法案》（Clinger Cohen Act），以提高政府部门对信息技术的使用和部署水平。为达到这一目的，法案提出两个相互关联的基本措施：在各联邦部门设立首席信息官（Chief Information Officer，CIO）和建立整合的信息技术系统。该法案规定，政府部门对信息技术的获取、使用以及部署应该等同于该部门的资产投资，各部分要设置CIO的专门职位，对这笔投资进行计划、管理、监督，以期控制系统发展风险，实现部门绩效的提高。同时，该法案强调“整合”的IT部署框架，在进行IT资源的投资时，必须同私人部门考虑投资的方式一样，对成本收益进行通盘考虑，从而有效提高该部门的绩效水平。
1996年，克林顿政府又颁布了《联邦信息技术管理条例》（Federal Information Technology Management），这实际上是《克林格－科恩法案》的升级版本。在原有法案的基础之上，新条例要求进一步强化IT管理，明确了部门行政长官和CIO的责任；同时要求建立一个协调、通畅的跨越行政部门界限的整合电子政府系统，并成立了一个跨部门的CIO委员会，这个机构成为了促进各行政部门协调IT合作管理、实现信息资源共享的平台。该条例还完善了电子政府的全套管理体系，要求联邦的各个部门，包括首席财务官委员会、联邦采购委员会、工业界、学术界等，都要为电子政务的建设出谋划策；要求信息技术资源委员会对联邦部门的电子政府发展与管理进行独立的评估。
随着IT技术的不断发展，通过互联网所实现的商业交易也越来越多。面对这个现实，政府意识到了对电子商务进行规制的必要性。1997年，克林顿政府发布了题为《全球电子商务框架》（A Framework for Global Electronic Commerce）的总统报告，阐述了扶持电子商务的五条原则：（1）电子商务应有私人部门领导建设；（2）政府应该避免任何对电子商务的限制性政策；（3）当有必要进行政府干预时，应秉持支持发展的目标，为电子商务创立一个自由、持续、简单的法律环境；（4）政府应该认识到互联网的独特作用；（5）透过互联网进行的电子商务是全球性活动。1998～2000年，美国政府又颁布了几道总统备忘录，强调政府的规制的目的必须在于减少电子政府的发展障碍，而同时保护公民隐私、减少数字鸿沟、保证公共利益。
（二）内部工作效率的提高和工作流程的优化
这一类规制政策把重点放在了联邦机构内部，强调电子政府在提高工作效率和优化组织流程方面的作用与优势。
美国政府1986年通过了《文书削减法》（Paperwork Reduction Act），该法案又在1986年、1995年两次被修订。这部法案最初的目的在于将政府部门从汗牛充栋的牍文中解放出来。该法案首次提出了“信息资源管理”（Information Re－source Management）这一概念，并要求制定和推行统一、连贯的信息资源管理政策。《文书削减法》及其几个修正案确立了OMB在信息资源管理中的领导地位。法案规定，OMB的局长对所有的政府信息负有全部责任，不管其形式或格式。这种责任贯穿该信息的整个生命周期。为了保证信息资源管理计划同程序计划的协调整合，改善联邦计划的生产力，提高政府部门的效益和效率，并减少公众收集信息的成本，OMB的局长应做到：制定联邦信息技术政策、原则和方案，监督专业技术标准的制定，检查行政部门的预算建议、信息资源管理计划等，同时应敦促联邦机构利用信息技术提高绩效水平。
1998年，美国政府又颁布了《政府文书销毁法》，该法案是《文书削减法》的增补。该法案要求，到2003年之前，联邦政府要实行无纸化办公，日常工作流程中采用电子表格、电子文件以及电子签名。与此同时，该法案对OMB局长在电子政务部署方面的职责进行了进一步明确，要求局长负责指导和监督整个联邦政府的信息技术的采购与使用，包括信息的电子版本提交、在线存储和无纸化发布的其他可用技术，制定允许私营业主存储和提交包含其雇员信息的联邦机构电子表格的程序、协同商务部下属的国家通讯与信息管理局（National Telecommunications and Information Ad－ministration）对电子签名的利用进行跟踪研究，并特别关注文书销毁、电子商务、个人隐私、安全性以及交易的真实性。同时，所有的监督结果必须定期向议会汇报。
（三）信息公开与自由
信息的公开与自由式电子政府运行的基石。1966年，美国国会颁布了《信息自由法》，促进联邦政府信息公开化，赋予公民更大的知情权。随后的几十年中，这个法案被几次增补修订。1996年，美国政府出台了《电子信息自由法增补案》（Electronic Freedom of Information Act Amendments），要求所有的联邦信息都能够以电子版本的形式发布传播，要求联邦部门设立电子阅读室，为公民获取电子信息提供便利。
（四）安全
对于电子政务来说，安全有几个维度的含义。联邦政府很早就认识到电子政府安全性的重要作用，并对政府部门的网络交易、整体电子架构的保护，以及计算机安全作出了立法保证。
早在1987年，美国议会就颁布了《计算机安全法案》（Computer Security Act）。法案要求每个联邦机构都要对其含有敏感信息的计算机系统建立安全计划，并交由国家标准与技术局（National Institute of Standards and Technology）审查。法案授权国家标准与技术局为联邦政府的计算机系统设定安全标准；并在商务部下设立计算机系统安全与隐私建议委员会（Computer Systems Security and Privacy Advisory Board），负责对联邦计算机系统的安全与隐私性进行技术、行政与物理的保护。该法案还要求所有的联邦雇员都要定期接受计算机安全方面的相关培训。
2002年，议会颁发了《联邦信息安全管理法》（Federal Information Security Management Act），以替代原有的《计算机安全法案》。这部法案把信息安全定义为：为了保证信息的完整性、保密性以及可用性，必须对信息以及信息系统进行保护，防止其被未获授权方获得、利用、泄露、修改或删除。法案首次正式强调了信息安全的重要性，明确了信息安全与国家安全和经济利益的紧密相关关系。法案要求所有联邦机构都要部署并实施全机构整合的计划，以确保信息及信息系统的安全，规定各部门的行政长官和CIO对本机构的信息安全状况进行年度评估并向OMB上交评估报告。同时，国家标准与技术局制定了详细的信息安全管理框架，成为了联邦各部门进行信息安全管理的纲领性文件。
除了对无形的信息资源进行安全管理，美国也极其重视对相应电子政务硬件设备的安全管制。1996年，克林顿政府成立了关键基础设置总统保护委员会。1998年，在该委员会提交的报告的基础上，白宫签署了《63号总统决定指令：关键基础设施保护》。该指令设定的时间表为：到2000年，实现政府系统安全性的显著提高；到2003年在全美设立可靠的、互联的、安全的信息系统基础设施。为了达到这些目标，指令设立了国家基础设施保护中心在内的四个机构，加强了对包括信息与电信设施在内的关键基础设施的保护与监管。
（五）隐私
保护公民隐私是美国电子政府立法的一个主要要素。在保证信息公开的同时，美国政府也对保护公民的隐私采取了法律措施。
美国保护公民隐私的立法最早成文于1974年，当时出台的《隐私法》保持了对传统主要隐私权的认定，同时确认：公民可以了解联邦政府所掌握的关于其本人的信息。该法案体现了一系列进行信息实践时应遵循的保密原则。
由于在日常工作中开始大量使用计算机对公民个人的信息进行登记和匹配，美国国会于1988年增补了《隐私法》。新增补颁布的法案全称为《计算机匹配与隐私保护法》（Computer Matching and Privacy Protection Act）。该法案确定了联邦部门对公民个人信息进行登记匹配时所遵循的原则与程序，加强了对个人隐私的保护。同时，该法案要求所有进行信息登记和匹配的部门都要成立由资深行政官员组成的数据完整性委员会（Data Integrity Board），对整个的匹配过程进行监督、评估，并定期汇报。
1999年，OMB发布了局长备忘录，要求所有的政府网站在显著位置声明联邦网站的隐私保护政策，并对网站利用cookies跟踪访问者信息进行了明确的规定。
除了强调保护公民隐私，美国政府还特别对儿童和联邦网站进行立法，以加强保护和规制。国会分别于1998年和2001年通过了《儿童网络隐私保护法案》（Children’s Online Privacy Protec－tion Act）和《儿童网络保护法》（Children’s Inter－net Protection Act），对包括私营部门在内的各种机构收集儿童信息的行为进行了规定，同时净化未成年人的网络环境。
三、美国电子政府立法的特征以及对我国的启示
（一）美国的电子政府立法的特点
经过几十年的不断完善，美国已经建立起来相对完整的电子政府法律体系。从其立法进程以及立法内容上看，美国的电子政府立法呈现出以下三个特点。
第一，美国电子政府立法遵循渐进原则。从前文的分析可以得知，美国电子政府的立法并非一蹴而就的，而是随着电子政务和信息技术的发展与进步呈现出渐进的特点。以渐进模式制定政策是美国学者林德布罗姆（Charles E. Lindblom）早在1959年提出的。渐进模式强调通过小步伐的改变来推行政策，解决社会问题。当政策环境相对稳定，现行政策的执行相对平稳时，采用渐进的模式进行政策制定，可以利于政策的连贯性，同时避免政策与环境发生冲突。
例如，1986年美国政府颁布了《文书削减法》，该法案在1988和1995年两次修订之后，到1998年又出台了《文书销毁法》。随后，联邦政府与国会又颁布了一系列的法规政策，推动无纸化办公，实现电子文档与签名在日常交易中的普遍使用。如，1998年出台了《互联网税收自由法案》（Internet Tax Freedom Act），1999年的《统一电子交易法案》（Uniform Electronic Transaction Act），2000年对《文书销毁法》进行的“关于电子档案与电子签名的条款”（Electronic Filing and Electronic Signatures Provisions）的补充，2000年的《电子签名法案》（E－Sign）。随着这一套法规政策的出台，美国政府逐渐从简单的利用计算机处理联邦政府文件发展到对电子交易、电子签名的广泛使用与认可。在信息安全领域，从1987年的《计算机安全法》，1988年的《关键基础设施保护法》，2002年的《联邦信息安全法》，2005年的《真实身份证明法案》（Real ID Act），到2007年的电子护照（Electronic Passport）。美国政府对信息安全的关注从简单的计算机存储内容发展到了全国范围内的网络互联与信息共享。
第二，美国的电子政府立法是以技术进步为基本支撑的。当新的技术日趋成熟，最终被包括公共部门在内的社会各部门广泛采用之后，联邦政府便会出台相应的法律法规，对其主要的应用范围进行规制。参考借鉴几位学者对美国电子政府发展阶段的概括之后，表1总结了在每个阶段之下的主导技术，出台的政策法案以及其规制的领域。
第三，美国的电子政府立法与其机构调整及设立相辅相成。当一项新的关于电子政府的政策出台时，联邦政府会进行相应的机构设置与调整，以保证该政策的顺利执行。机构设置与调整的方式包括：调整或改写某一机构的职责与任务范围、增设新的机构或部门、增设或削减工作岗位、调整工作流程等等。以美国的联邦管理与预算局（OMB）为例，随着电子政务在联邦政务应用的不断展开，OMB的职责也相应发生了变化。OMB是总统行政办公室下属的一部分，发挥着内部协调人的作用，它负责协助总统监督联邦预算的准备以及行政机构各个部门的管理工作，评估各个部门项目、政策与工作流程的有效性，设定各部门的工作重心，同时保证各个部门的报告、规定以及政策草案不会与总统的宏观预算及管理政策相冲突。在美国推行电子政务政策的过程中，OMB的职责也随着政策的逐步深入而改变。
（二）对我国实践工作的启示
毋庸置疑，美国是电子政府发展最快的国家。其快速发展与电子政府的立法、法规政策的实施与监督是分不开的。我国目前随着电子政务建设的不断加强，水平的不断提高，也先后出台了一些与规范电子政务发展有关的法规政策，甚至出现了一些具有“开创性与引导性”的比较成熟的法规，如国家工商总局的《企业登记程序规定》、天津市的《电子政务条例》等。目前，中国社会科学院法学研究所电子政务法研究课题组也在原国务院信息化工作办公室的委托之下，起草了《中华人民共和国电子政务法》的专家建议稿。当我国的电子政务立法也箭在弦上之时，更需要借鉴美国在此领域的先进经验。从美国电子政务立法的历史趋势、基本概况以及特点来分析，其对我国实践工作的启示主要有以下三方面。
首先，我国的电子政务立法应实事求是，符合我国的政治机构框架以及治理理念。尽管作为一种新兴的治理手段，发展电子政务的趋势已经遍布各国。但电子政务终究是“器”。没有高效的政府，也不可能有完善的电子政务。电子政务是政府部门的助手，协助政府部门进行管理与服务。美国电子政务的立法与政策制定均是立足于其联邦政府的治理理念之上的。例如，克林顿发起的重塑政府运动要求创造高效低耗、充满活力的联邦政府。在这种理念之下，电子政务立法集中于削减政府文书、架构联邦政府网站、同时规范电子政务投资。奥巴马政府草根亲民的特性使他将缩小数字鸿沟提升到了优先解决的位置。在我国电子政务的立法过程中，也应当遵循这种实事求是的精神。一方面，对美国和其他西方先进国家的经验进行借鉴式的学习；另一方面，认清形势理清任务，在我国的基本宏观政策的框架之下完善电子政务的立法。
其次，我国电子政务立法应在技术方面具有适当的前瞻性。美国的电子政务立法是以技术为核心的渐进性立法模式。这种模式在实际工作中有一定的优势，保证了政策稳定与持续。但渐进的政策模式也有局限性。渐进性坚持“小步前进”，反对冒进，要求当政策平稳运行而没有重大问题产生时不对政策进行调整。而倡导渐进模式的学者林德布罗姆自己也承认，渐进模式是一种“应付”的摸索办法，只能在问题发生之后才进行解决，具有时滞性。客观地说，我国的电子政务发展落后于美国，而也因此产生了后发优势。通过学习借鉴美国的经验，我国可以避免在渐进立法上的滞后性。以未来技术应用前景为预警信号，在电子政务立法上适当超前，从而降低政策发生问题后再进行修补的成本。同时我们也应该意识到，技术上的前瞻性在具体实施上也有一定的困难。这不但要求政策制定者能宏观全盘的思考问题，还要求他们具有技术上的战略眼光。因此，在我国进行电子政务立法的过程中，必须广泛征询各个相关部门，特别是技术应用与开发部门有关专家的意见。
第三，电子政务立法需要整合各方面相关利益，协调发展。从美国的治理经验可看出，任何一项关于电子政务的立法，从文书削减，到公民隐私权的保护，无一例外的，都有牵一发而动全身的效果。每一步小的改变都会涉及行政部门内的多个机构。因此，推动电子政务的健康发展，需要在其立法过程中统筹各方面的关系、利益，理顺治理结构，逐步改善政府部门和公务员的管理观念与管理方法，做到从形式手段到内容理念的整体提升。