关于加快建设法治国土的意见
苏国土资发〔2011〕330号
各市、县（市、区）国土资源局，厅各处、室、局，厅各直属单位：
为进一步全面推进全省国土资源依法行政，加快建设法治国土，根据国务院《关于加强法治政府建设的意见》和省政府《关于加快推进法治政府建设的意见》的要求，结合我省国土资源管理实际，提出以下意见。
一、充分认识建设法治国土推进依法行政的重大意义
推进全省法治国土建设是建设法治江苏的一个重要组成部分。厅党组始终高度重视依法行政工作，自国务院《全面推进依法行政实施纲要》、省委《法治江苏建设纲要》和国土资源部《国土资源管理系统全面推进依法行政规划（2006～2010）》颁布实施以来，切实加强组织领导，健全工作机制，规范行政行为，强化监督指导，使全省国土资源系统依法行政的能力和水平有了明显提升，在制度建设、职能转变、创新体制、化解矛盾等方面取得了显著成效。但同时，我们也要清醒看到，全省各级国土资源部门推进依法行政还不够平衡，一些地方违法违规用地屡禁不止，执法不严、违法不究、行政不作为等现象还时有发生，涉及国土资源管理社会矛盾日益增加，运用法律手段解决国土资源管理工作中新情况、新问题的能力还有待进一步提高。解决这些突出的问题，除了要靠改革的深化、制度的创新、发展的持续，更要靠地方各级政府及其国土资源部门依法行政能力的提升和法治秩序的规范。
当前，我省国民经济社会发展进入了新阶段、新时期，转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加艰巨，依法化解社会矛盾和促进社会和谐稳定的形势更加紧迫。国土资源管理工作涉及人民群众的切身利益，关系到国计民生，在国土资源管理中能否依法行政，能否以法律的关系和手段来调整社会关系，平衡社会利益，直接关系到科学发展观的落实和社会主义和谐社会的建设。全省各级国土资源管理部门特别是领导干部要充分认识进一步加强依法行政工作的重要性和紧迫性，必须坚持把依法行政贯穿于行政决策、执行和监督的全过程，必须以更高的标准、更大的力度加强法制建设，推进依法行政，使国土资源行政决策充分体现公众的愿望、国土资源管理和服务更加符合社会主义市场经济发展与和谐社会建设的要求、国土资源行政执法切实维护广大人民群众的合法权益。
二、推进依法行政的指导思想和工作目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以《省政府关于加快推进法治政府建设的意见》和《国土资源部关于进一步推进依法行政加快建设法治国土的意见》的总体部署为纲领，紧紧围绕我省国民经济和社会发展第十二个五年规划确定的目标和任务，坚持“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的工作准则，进一步深化国土资源体制改革和机制创新，着力推进依法科学民主决策、提高制度建设质量、规范行政权力运行、维护群众合法权益，全面推进依法行政，不断提高部门的公信力和执行力，推动保障和促进科学发展新机制的形成，促进我省经济社会又好又快发展。
（二）工作目标
经过五年时间的努力，实现国土资源差别化管理，通过提高资源利用效率来促进发展方式转变的能力得到进一步增强；初步形成并不断完善具有我省国土资源管理特色的，以地方性法规、政府规章、规范性文件为主体的法律框架体系；基本实现行政决策的科学化、民主化、制度化、规范化，行政决策能力得到明显提升；全面规范行政执法行为，理顺执法主体，严格执法程序，规范权力行使，有效解决有法不依、执法不严、违法不究等问题；逐步完善对国土资源管理行为的监督机制，更加重视人民群众的监督和社会舆论监督，构建言路畅通、办理快捷、反馈及时的社会监督运转机制；防范和化解社会矛盾的能力得到进一步提升，初步形成行政诉讼、行政复议、行政裁决、行政调解和信访各尽其能、相互补充的矛盾防范和化解机制；各级国土资源管理部门工作人员特别是领导干部依法行政的观念和意识明显增强，遵守法律规定，崇尚法律精神的氛围基本形成。
三、重点工作任务
（一）大力推进政府职能转变
1、深化行政管理体制改革。以市场建设为核心，大力转变政府职能，按照“有所为有所不为”的要求依法履行职责，要通过提高资源利用的效率来促进发展方式的转变。进一步完善国有建设用地使用权招牌挂制度，逐步扩大范围、规范程序，加大土地出让后的监管力度。进一步加快矿业权有形市场建设，建立矿业权交易机构，规范矿业权出让转让等交易活动。
2、加快行政审批制度改革。全面清理行政许可和非行政许可类项目，进一步减少行政审批事项，规范审批程序，下放审批权限，提高审批效率，实现审批集中和批、管分离。强化市场监管和服务职能，着力解决“重审批、轻监管”等问题，并重视运用行政规划、行政指导等方式实现有效行政管理。进一步探索土地、矿产等公共资源分配方式改革，逐步实现由行政配置转为市场配置，切实提高资源分配市场化程度和利用效率。
3、加大政府信息公开力度。要以公开为原则、不公开为例外，增强公开法定意识，加强对政府信息公开工作的组织领导，理顺工作机构，明确工作职责，制定公开事项，确定公开目录。重点公开征地批准和补偿安置情况、国有建设用地使用权出让和矿业权交易、重大资金分配使用等涉及公民、法人和其他组织切身利益和需广大公众参与知晓的政府信息。完善依申请公开制度，明确依申请公开的内容和程序，规范依申请公开受理、答复工作。健全新闻发布和新闻发言人制度，增强信息发布的主动性和权威性。建立政府信息公开的监督和保障机制，定期开展评议考核。
4、规范行政权力阳光运行。全面推进行政权力网上公开透明运行，认真执行《江苏省行政权力网上公开透明运行管理暂行办法》，健全行政权力网上公开透明运行领导和工作机制，进一步完善运行信息系统和电子监察、法制监督平台建设，规范行政权力网上运行和实时监督，将行政权力网上公开透明运行情况纳入年度依法行政考核体系。推进办事公开，全面公开办事依据、条件、要求、过程和结果，提升政务中心规范化水平，改善服务质量，提高服务效率。加快电子政务建设，充分利用现代信息技术建设网上政务大厅，方便人民群众通过互联网办事和查询。
（二）提高制度建设质量
5、认真抓好立法工作。坚持依法立法、科学立法、民主立法，严格遵守立法法定的权限和程序。根据立法机关的要求，认真开展法律法规和规章的清理工作，建立主动清理、定期清理和专项清理相结合的工作机制，增强法律制度的科学性、合理性和可操作性。完善公众参与立法机制，广泛运用听证、专家论证、征求意见等方式方法，大力推进开门立法。加强立法项目计划管理，根据经济社会发展和国土资源管理实际，合理编制立法计划项目，及时将成熟的规范性文件上升为规章，健全国土资源法律体系。
6、加强规范性文件管理。实行规范性文件计划管理，本着精简、效能原则编制规范性文件年度计划，未列入计划的，不予审查。规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用和机构编制等事项，不得增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。规范性文件应当经部门办公会议集体审议通过，并由部门主要负责人签发，签发之日即为规范性文件发布之日。建立规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度，未经公开征求意见、合法性审查、集体决策、公开发布的规范性文件，不得作为实施国土资源行政管理的依据。
7、完善规范性文件制度建设。规范性文件提交部门办公会议集体审议前，必须经法制工作机构进行合法性审查，审查未予通过的，不得提交会议审议。规范性文件自发布之日起15日内应当向上一级主管部门报送备案，同时附具相关制定依据，做到有件必备、有备必审、有错必纠。全面建立规范性文件后评估制度，对涉及人民群众切身利益和事关经济社会发展全局的规范性文件发布满2年的，应当根据实施情况进行全面评估，并将评估结果作为规范性文件立、改、废的依据。规范性文件有效期一般不超过5年，每2年清理一次，清理结果应当及时向社会公布。
（三）坚持依法科学民主决策
8、完善国土资源行政决策程序。健全国土资源重大事项集体决策制度，进一步细化和量化重大行政决策事项的具体范围，作出重大决策事项前，应当广泛听取、充分吸收各方意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，推进决策的科学化、民主化、法治化。完善国土资源听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，并把听证意见作为决策的重要参考依据。重大决策事项应当交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者审查未予通过的，不得提交会议讨论、作出决策。
9、建立健全国土资源行政决策风险评估机制。凡涉及人民群众切身利益、影响广泛、易引发矛盾的重大决策、重大项目、重大改革措施等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。评估事项主要包括：决策是否符合法律法规和国家政策，是否符合当地经济社会发展实际，是否符合资源节约和可持续利用，是否符合绝大多数群众利益，以及是否会影响社会稳定等其他重大事项。要把风险评估结果作为决策的重要依据，通过综合评估确定决策事项的风险等级，凡未经风险评估或者风险不可控的，不得列入决策议程。
10、加强重大决策跟踪反馈和责任追究。对于重大决策要跟踪执行情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，及时发现问题，纠正偏差，确有必要时可以作出停止执行决定。全省各级国土资源部门每年要选取1-2件关系国计民生或者对经济社会发展有较大影响的重大决策进行重点评估。严格执行决策责任追究制度，做到有权有责，对超越法定权限、违反法定程序的决策行为以及出现重大决策失误、造成重大损失的行为，要按照谁决策、谁负责的原则，依法追究责任。
（四）严格规范行政执法行为
11、完善行政执法体制机制。继续推进行政执法体制改革，探索建立国土资源行政执法级别管辖制度，合理界定执法权限，明确执法主体和责任，减少执法层级，着力提高行政执法能力，切实解决多头执法、重复执法、交叉执法和不执法、乱执法的问题。完善行政执法协调配合机制，实现共同执法、联动执法，提高行政执法效能。落实行政执法评议考核制度，把评议考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。进一步完善行政执法经费由政府财政提供保障的机制。
12、推进行政执法规范化。要进一步加强和改进行政执法工作，切实做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。继续深入推行行政执法责任制，建立行政执法责任制动态调整机制，明确行政执法的主体、权限、依据和程序等事项。建立国土资源行政裁量权基准制度，合理细化自由裁量权情形，科学量化自由裁量权权限，制定自由裁量权使用规范和规则，严格限制裁量权的行使。定期开展行政执法案卷评查工作，进一步提高国土资源行政执法规范化水平。加强国土资源执法队伍建设，严格执法人员资格管理，未取得行政执法证的，一律不得上岗。
13、创新行政执法方式。建立完善行政指导、行政合同、行政奖励等非权力行政方式，做到管理与服务相结合、执法与疏导相结合、处罚与教育相结合。加强行政执法信息化建设，进一步固化行政执法程序，流程、标准和期限，推进行政处罚裁量工作的程序化、数字化，积极推行移动执法，充分利用卫片执法，用科技手段提升执法质量。要改进执法方式，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人身权利和人格尊严，全面推进说理式执法，就事实、情节、过错、裁量依据等事项向当事人作出详细说明。进一步提高国土资源违法案件查处的透明度。
（五）健全行政监督体系和问责制度
14、自觉接受人民群众监督和舆论监督。全省各级国土资源部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协民主监督和人民法院依法实施的监督。同时，要更加重视人民群众的监督和社会舆论监督，加强12336国土资源违法线索举报平台建设，完善群众举报投诉制度。高度重视新闻媒体和网络的舆论监督，支持对违法或者不当的行政行为进行曝光，对于人民群众举报、新闻媒体以及网络曝光反映的问题，有关国土资源部门要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。
15、进一步加强审计、监察工作。审计、监察等部门依法独立行使专门监督，是法律赋予的权力。全省各级国土资源部门要支持配合审计、监察部门依法行使监督权。要进一步加强新增建设用地土地有偿使用费、探矿权和采矿权价款、土地调查等财政专项资金和部门预算执行的审计工作，建立内部财务审计和领导干部人员经济责任审计制度。着力加强对行政权力运行的行政问责和绩效管理监察，改进工作作风，推进廉政建设，严肃查处有令不行、有禁不止和失职渎职等行为。
16、严格国土资源行政问责。坚持有错必纠、有则必问，对因行政不作为、失职渎职、滥用职权等违法违纪行为，导致发生重大责任事故、严重违法行政案件或者损害群众利益的，要严肃追究有关领导的责任。认真贯彻落实《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》，对违反土地管理规定行为，实行党政一体化问责。完善行政执法过错或错案责任追究制度，对因行政执法行为侵害公民、法人或其它组织合法权益，或造成重大社会影响的，要依法追究有关人员责任，督促和约束全省各级国土资源部门和工作人员依法行使职权、履行职责。
（六）依法防范和化解社会矛盾
17、建立健全国土资源行政调解机制。要把行政调解作为解决国土资源行政争议的重要手段。以合法、自愿、平等和效益为原则，抓紧建立我省国土资源行政调解机制，科学界定调解范围，规范调解程序和行为，充分发挥行政调解解决争议的重要作用。要积极主动排查国土资源管理工作中的矛盾纠纷隐患，坚持预防和化解并重、排查和调处并行，对土地供给、资源开发等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。
18、加强行政复议工作。充分发挥行政复议的层级监督、内部纠错以及在解决行政争议中的主渠道作用，进一步畅通申请渠道，方便当事人提出申请。改进审理方式，注重运用调解、和解方式解决纠纷，达不成协议的，要及时依法作出复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的撤销，该变更的变更，该确认违法的确认违法。要严格履行行政复议决定，对拒不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的，应当依法追究有关人员的责任。健全行政复议机构，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。加强行政复议工作指导，通过定期召开行政复议案例和案卷评析会，进一步提高全系统行政复议工作水平和办案质量。
19、认真做好行政应诉工作。依法出庭应诉，对于重大行政诉讼案件，部门负责人要主动出庭应诉。自觉履行人民法院作出的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议，对于人民法院判决败诉的案件，应当及时上报上一级国土资源部门。加强与人民法院的沟通联系，共同研究探讨案件中反映出的焦点、难点问题，举一反三，避免同类问题的再次发生。建立健全庭审旁听制度，对于重大案件或者是具有典型意义的案件，应当组织机关有关人员进行旁听，促进依法行政意识和能力的提高。
四、落实建设法治国土的保障措施
（一）强化组织领导
全省各级国土资源部门要把加快法治国土建设摆在更加突出的位置，建立由主要负责人牵头、分管领导具体抓的依法行政领导协调机制，将依法行政与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起检查、一起考核。部门党组会或者领导办公会每年都要听取依法行政工作汇报，依法行政工作领导小组要定期召开成员单位负责人会议，研究决定依法行政工作重要事项。进一步完善依法行政年度工作计划和报告制度，每年年初要制定年度推进依法行政工作计划，每年年底要向本级政府和上一级国土资源部门报告本年度依法行政工作情况。健全机关公务员依法行政知识学习培训长效机制，推行领导干部任职前依法行政情况考察和法律知识测试制度。
（二）完善考核机制
认真落实《江苏省依法行政考核办法》，科学设定考核指标体系，把考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容、作为目标责任制考核的重要依据。建立依法行政定期检查制度，省厅依法行政工作领导小组每两年组织一次对各市、县国土资源局依法行政工作的全面检查考核，并将检查结果进行通报。探索依法行政考核奖惩机制，继续加强依法行政示范点的培育管理，对于省级以上的依法行政示范点，可以考虑在重大资金项目安排、重大试点改革等方面给予支持。对推行依法行政工作不力的单位，要取消各种创先评优资格，限期整改。
（三）加强机构和队伍建设
全省各级国土资源部门要高度重视抓好法制队伍建设，保证机构设置、人员配备与其承担的工作任务相适应，法制机构办公、办案及推进依法行政工作经费全部纳入财政预算。各设区的市国土资源部门应当单独设立法制机构并配备必要的法律专业工作人员。加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔使用政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。进一步加强法制机构自身建设，着力提高法制工作人员的业务素质和本领，提高新形势下做好法制工作的能力和水平，努力当好本部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。