作者: 卯昌伟
　　推进地方政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。党的十六大明确指出，要"进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制"； 党的十七大再次指出，要"加快行政管理体制改革，建设服务型政府"，为我们推进行政管理创新指明了方向。关于政府改革和管理创新的目标，政府和学术界已提出若干重要表述，如法治政府、有限政府、高效政府、廉洁政府、透明政府、生态政府、服务型政府等，都从不同方面阐明了改革创新的方向。2006年9月，国务院召开全国加强政府自身建设、推进政府管理创新电视电话会议，温家宝总理在会上作了重要讲话，对加强政府自身建设、推进政府管理创新提出了明确要求。根据上述要求，结合我在基层政府工作和政府管理的体会，谈几点粗浅的看法，意在抛砖引玉，共同探讨，推进政府自身建设。
　　一、地方政府管理创新的指导思想
　　科学发展观是经济社会发展的世界观和方法论的集中体现，以科学发展观统领政府职能转变，围绕实现"以人为本，全面、协调、可持续发展"创新政府管理，是当前加快推进政府职能转变和政府管理创新的基本要求。所以地方政府管理创新必须以科学发展观为指导，政府职能转变、行政体制改革、政府管理创新，必须首先考虑是否有利于科学发展，是否有利于服务于民。
　　二、政府管理创新的最终目标
　　地方政府管理创新的目的，是以人为本、执政为民，建立人民满意的政府，更好地为基层、企业和社会公众服务。服务型政府的提法，可以充分体现政府的性质和理念。政府管理创新的根本要求，就是要寓管理于服务之中，为经济发展服务，为社会公众服务。服务型政府的表述，可以充分体现政府管理方式创新的根本要求。所以，政府管理的最终目标是建设服务型政府，即建设小政府，大社会。
　　服务政府，是依托科学社会主义理论，依托公共性理念，构建于现代民主、法治理论基础之上，以以人为本、执政为民为治理理念，以向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意为基本要求加强政府自身建设。我国社会主义民主政治的性质，决定了政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府牢固树立公民权利至上、政府义务为本的思想，一切从人民需要出发，以为人民谋福祉根本，以人民满意为评判工作的唯一标准。
　　三、地方政府管理创新必须把握政府职能的三个特点，处理好政府职能转变的三个关系
　　地方政府管理创新必须对"经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"的基本职能进行再定位、再认识。准确把握政府基本职能的三个特点，即政府职能的服务性、公共性、法定性。服务型政府最本质的体现就是服务人民，要以社会和人民是否需要作为明确政府职责和功能的依据。政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共权力的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品来行使行政权力，实施积极的公共管理。政府职能必须坚持"职能法定"原则，依法界定和科学规范政府职能，同时根据发展变化适当调整、科学定位。
　　地方政府职能转变过程中要注意处理好三个关系。一是处理好经济建设与社会事业发展。当前，我们必须高度并优先发展那些促进经济运行质量提高的社会事业，如教育、卫生、社会保障、环境保护等。长期以来，许多地方政府过分关注GDP增长速度，而忽视经济社会协调发展，不改变这一状况，政府职能不可能根本转变到位。二是处理好经济发展和科学发展的关系。一个财政收入高的地方政府，并不一定就是一个称职的地方政府。贯彻落实科学发展观，就要打破单纯以GDP增长或财政收入增长作为衡量政府工作绩效的主要评估标准，建立关注面更为广泛的，体现"以人为本，全面、协调、可持续发展"要求的，实现经济社会发展和环境建设指标之间、显性绩效与潜在绩效之间以及当前发展与可持续发展之间的平衡的科学、规范的政府绩效评估体系，为政府职能转变发挥导向作用。三是处理好政府职能与其他社会主体职能之间的关系。从目前来看，政府职能正在逐步转变中，该进入的领域政府职能正在进入，不该干预的事项则正在退出。但除此以外，还应发挥政府主导作用，帮助市场主体、事业主体、社会主体职能履行到位，避免政府角色从有关领域退出后，出现市场主体、事业主体、社会主体职能滞后或缺位，以确保政府职能转变取得成效。
　　四、推进政府管理创新的建议
　　1．转变行政理念。推进政府管理创新，首先要转变行政理念，彻底扭转"官即管"、"官本位"、"衙门思想"，建立以服务为核心的行政理念，培养服务意识，淡化权利意识。政府服务要以人民诉求为导向，做到想为人民所想，急为人民所急，以公众的期望决定策略的设计，以公众的需求决定服务的内容，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向。要树立所有的部门都是服务部门、所有的岗位都是服务岗位、所有的人员都是服务人员、所有的工作都是为人民服务的"四个所有"服务理念。
　　2．切实转变政府职能。转变政府职能是推进政府管理创新的核心。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国政府不应再是无所不为的"全能型政府"，而应是有所为、有所不为的"有限型政府"，即小政府、大社会，它服务型政府的发展目标。为此，必须转变政府职能，向有限政府的目标迈进。一要应当理清政府与市场的界限，应该退出的就坚决退出，下决心将不该由政府管的事移交给市场、企业和社会组织，将大量的社会性服务事务交给社会中介组织和社区，使政府能够集中力量履行好自己的核心职能。二要增强构建和谐社会的职能，主要是促进全面协调发展、调节收入分配、化解社会矛盾、维护社会公正、保持社会稳定，强化危机管理。三要向全社会提供优质高效的公共服务，集中力量提供公共基础设施、公共教育、公共卫生和医疗、扩大就业、公共安全、社会保障和保护弱势群体，并充分开发社会资源，培育和鼓励民营企业参与公共事业管理。四要地方政府直接面对社会、企事业单位和公众，政府职能和服务重心要下移，应强化直接提供公共服务和行政执法的职能。
　　3．进行组织结构改革。在政府机构设置上，要合理划分行政决策与行政执行职能，整合组织结构，避免职能交叉；充分放权于让地方政府，让其可从本地实际出发，因地制宜地设立或撤并机构，逐步向宽职能少机构的方向发展。在政府运作上，可按照决策、执行、监督适度分离的要求，对政府进行权责分解，建立合理的决策、执行和监督的关系，避免一个部门集"三权"于一身的弊端。在政府管理层次上，要减少政府管理层次，实现信息传递更快，政策政令的贯彻执行更畅；据科学研究，管理层次超过3层，政策指令的贯彻就会大打折扣。在政府权力划分上，要合理划分中央与地方的事权财权，改变地方政府事权与财权极不相称的现象，逐步扩大地方政府的财权和自主权。
　　4.严格依法行政。依法行政是服务型政府的行为准则。法治之下的政府权力是一种有限权力，政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文限制。也就是说，服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。它要求政府服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公开、公平、公正的原则。通过制定政府信息公开办法，保障公众的知情权；通过职位分析、职位说明书明确工作职责；通过控制自由裁量权防止行政行为的显失公正，以保障公民享受平等的政府服务，形成公平的市场竞争环境。
　　5．大力发展电子政务。电子政务是政府管理创新的一场深刻变革，是通过互联网建立政府网站组成"虚拟政府"，核心是利用科学技术手段塑造一个更有效率、服务水平更高、服务体系更完善、公众更满意的政府。通过互联网实现政府与公民和企业之间的双向互动，使政府能获取来自社会多方面的建议和意见以及各种业务信息，接受全社会的监督；使公众可以方便快捷地通过政府网站获取政府的信息和服务。以电子政务为平台的网上办公，大大缩短了空间距离，有利于提升办公效率、提升办公质量、降低办公成本。发展电子政务，还有利于优化政府组织结构，使得政府组织结构向着扁平化和网络化的方向发展。
　　6．降低行政成本，提高行政效益。目前，国内政府的行政成本横比国际、纵比各时期都是非常高的，这极不符合科学发展的要求。要研究出台降低政府行政成本的措施和办法，政府行政也要讲求效益。要参照企业成本核算的方法对行政成本和效益进行一定的核算，把行政成本效益比作为领导干部和地方政府绩效考核的指标之一。要确保用最少的支出办最多的事，尽量把有限财政资金用在基本供给、公共服务和保障民生上。
　　7．建立多层次、多主体参与的现代监管体系。责任政府是现代民主政治的基本理念，要使责任政府真正建立起来，必须强化对政府及其工作人员的监管，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系，才能促使政府有所为有所不为。要逐步建立相对独立和完善的预算和审计制度，确保政府提供基本公共服务的财政责任；逐步建立独立的司法审判制度，确保政府及其人员违宪违法能够及时彻底纠正和追究，改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行监督格局。建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度、重大行政决策事项的公示听证制度，提高行政决策的科学化、民主化。鼓励、支持和保护行业自律组织、消费者权益保护组织及传媒、公众行使监督权。监管体系要更加注重整体性设计，惩防并举，使政府内外监督相互支撑、相互衔接、形成合力。