【摘要】以从事政务信息化建设的实践经验为基础,对电子政务建设的基本问题进行了系统分析,内容包括:信息关系和信息控制、信息分类、数据库结构、软件系统开发思路、电子政务的工作目标、服务对象、服务模式、电子政务建设的技术措施等。
【关键词】电子政务;信息关系;信息控制;数据库;软件系统
1 引　言
计算机及其网络技术的飞速发展,为党政机关的电子政务建设提供了难得的机遇,同时也提出了新的挑战。政府机关的信息化建设已开展了十多年,从前几年的办公自动化发展为2000年的政府上网年、2001年的数字政府年,再到2002年的电子政务年,信息从单机的管理、网络的管理、知识的管理再到内容的管理,电子政务的建设与应用在总的认识上已没有问题。然而,一个值得反思的问题是,相对于计算机“硬件技术”及各种“新概念”的发展与提出的速度来说,部分单位信息化建设的应用软件建设和系统的实际应用与管理却显得步履蹒跚。我国信息化建设的正反两方面经验证明:没有硬件设备及网络系统,信息化就没有物质基础,但决定硬件系统的灵魂是软件,而决定软件的制约因素是正确的指导思想与全新的工作思路以及全面的、正确的解决方案。在政府机关信息化建设方面还存在一些共性的问题,首先是在指导思想和工作思路等方面尚存在模糊认识,其次是在技术实现方案上存在较大问题。本文重点对党政机关电子政务建设的共性问题与解决方案进行探讨。
2 电子政务建设的核心问题是解决好信息关系与信息控制　　
中联部电子政务建设的实践证明,在电子政务建设的诸多问题中,核心问题是信息关系与信息控制(见图1)。在图1中,“信息关系”与“信息控制”之间的关系可从5个方面(5条线)来描述:

第一个方面表示各单位所有机构与人之间的关系,用“A”线表示。在实际应用中又分为内网上的所属单位及人员和外网上的所属单位及人员。
第二个方面表示单位内所有信息之间的关系,用“B”线表示。在实际应用中每个单位应根据本单位的实际情况科学地划分信息种类。
第三个方面表示电子政务服务的不同对象及其相互关系,用“C”线表示。在不同单位中电子政务服务的主体对象也不尽相同。一般情况下,中央部委机关以服务本单位各级领导和业务人员为主,地方基层单位以服务社会企事业单位、公众百姓为主。
第四个方面表示单位内各方面工作需求,用“D”线表示。在实际应用中需注意解决以下问题:在管理方面,计算机网络系统对改革传统的管理模式提出的新问题及解决方案;在业务方面,业务需求及用计算机技术实现的具体模式;在安全保密方面,计算机网络系统的应用对安全保密工作提出新的问题,需有科学的整体解决方案;在权限控制方面,不同级别的机构、人员在不同情况下对不同业务信息权限控制有不同的需求。
第五个方面表示计算机网络的硬件技术和软件技术实现各种业务功能的方式与方法,用“E”线代表。根据目前计算机技术发展情况,网络的硬件技术相对比较成热,操作系统软件比较单一,应用软件问题较多,保密安全方案问题最多。
在实际应用中,每个方面有无数条线,五个方面之间又有无数个交叉点,每个交叉点又有多种控制状态。图1在每个方面的无数条线中仅取一条线,在无数个交叉点中仅取一个点,在无数个控制状态中仅取一种状态做为象征性说明。
3 技术路线及数据库建设方案
电子政务系统的设计与建设,首先要结合应用单位的业务需求、计算机网络系统的实际应用情况以及单位领导与人员对计算机技术掌握的基本情况,然后再考虑技术方案的先进性。
3.1 电子政务系统的基本结构
中联部电子政务的数据库系统由四个部分组成:
第一部分是应用程序开发环境,中联部电子政务系统的建设选用MS .NET的技术路线,用C#语言开发。
第二部分是政务系统建设的重点,为便于管理与维护,中联部建成了以下数据库:
(1)控制数据库:为便于系统的扩展与统一管理,将机构人员及权限管理、信息分类及权限管理、数据交换设计成一个独立的数据库,在该数据库中,机构人员和不同级别的信息分类可随意生成。
(2)OA数据库:处理所有的内部制文与外部来文的各环节工作,包括所有各种密级的文件登记、电子文件网上授权与阅读、实体文件网上管理、领导批核过程、督查催办、会务工作等流转过程全环节管理。
(3)档案数据库:对实体档案和电子档案进行全面管理,已实现文档一体化。
(4)行业数据库一:含盖中联部主体业务之一的对外联络工作的各方面的业务数据,已实现网络化和规范化管理。
(5)行业数据库二:对中联部主体业务之二“综合调研数据库”实施网络化管理。
(6)内网主页数据库:已建成综合信息发布平台,各级信息栏目及记录可随意设置、增加,界面动态生成。机关内部的事务性工作,可利用内网主页实现信息随时发布。
(7)外网主页数据库:正在建设。
(8)个人涉密信息数据库:将业务工作需要的各种信息通过数据库技术和信息加密技术实现网络化和规范化管理。
(9)人事管理数据库:购买成品软件,已投入实际应用。
(10)图书报刊数据库:购买成品软件,已投入实际应用。
(11)行政管理数据库:处理机关各级财务、国有资产管理、办公用品管理、审计工作、安全保卫工作、居民委员会工作、计划生育工作等。
(12)GIS数据库:待建设。
(13)辅助决策数据库:待建设
第三部分包括系统安全运行环境、数据库系统的第三方身份合法性、设备唯一性密码设备认证体系。中联部在广域网上装备核心密码设备,通过远程数据交换实现涉密数据远程传递;在局域网内装备第二方案的核心密码设备,利用加密设备实现对人员的身份、设备唯一性的认证,对所有涉密信息在前台加脱密,涉密信息实现了密传和密存。
第四部分是操作系统环境,选用NT2000+SQL Server2000,UNIX+Oracle。
3.2 数据库之间的关系
通过图2可以看出,13个数据库暨子系统既是独立存在的,又可通过控制数据库联成一个整体,从而实现了系统的统一设计、统一规范和统一建设。在实际应用中,控制数据库、OA数据库、档案数据库、资料数据库、行业信息数据库、内网主页数据库已完全实现无缝链接,入库信息可以在几个子系统数据库中任意组织、关联和流动。
4　电子政务建设的管理理念
电子政务不同于传统的工作方式,必须以现代管理理论为指导,树立全新的管理意识。
4.1 政务信息化的定位问题
在我国党政机关计算机系统的建设工作中,必须认识到信息化工作是一项综合协调、综合服务、涉及多方面工作的服务与管理行为,不能将这项工作单纯理解为是一项高科技的技术工作,片面重视其技术行为,而忽视其统筹兼顾、综合平衡、全面管理的因素。只有同步做好各方面的工作,信息化的优势才能充分地发挥出来,有价值的信息才能充分地共享。
4.2 政务信息化的工作目标
政务信息化建设的目标主要应体现在三个方面:
(1)信息服务　相对于传统的工作方式,政务信息化就是利用现代化手段,以全新的工作方式为机关内各级领导及工作人员安全、及时、准确、全面地提供各种相关信息服务。
(2)辅助管理　即将国家及单位内部制定的各方面规章制度、工作规定、工作细则等固化在应用程序中,当机关工作人员在使用计算机系统处理日常工作时,就“必须”执行相关的规定。用现代化手段实现辅助管理,还可以尽量减少机关工作人员因个人主观因素对工作可能造成的不利影响。
(3)规范工作　借助政务系统处理单位内部和外部的业务工作时,在模拟实现手工操作的同时,还必须将相关工作更加条理化、制度化、规范化。
4.3　梳理工作思路与工作方法
党政机关信息化工作是一项综合性工作,需要统筹兼顾,综合平衡,同步解决多学科、多部门、多门类的业务需求,能否确定正确的工作方法与工作思路决定着这项工作的成败。建立正确的工作方法与工作思路的核心问题是:明确众多工作项目中的先后序顺是什么,在一定阶段内是否同步做好相关的各项工作,不同阶段、不同部门的职责是什么。
4.4明确服务与管理的对象
从广义上看,党政机关信息化涉及的范围很广,目前在理论界也没有准确的定义。从狭义上看,政务信息化的内涵应该限定在党政机关用计算机技术及其网络系统处理党政机关内部及外部各类信息。政务信息化的核心工作可概括为处理信息,但在具体工作中有必要根据本单位的实际情况将单位内部信息划分为不同类别,以便区分主次和轻重缓急,分类管理。笔者认为党政机关的信息化可以根据工作性质、涉密程度、技术实现方案等因素分为以下四类:
(1)对内部政务工作信息的管理　党政机关政务工作信息化的表现形式一般为形式不同的行业信息、各类文电信息、各类资料信息。而文电信息和行业信息的延伸是档案信息,档案信息又是现行工作的信息源之一。因此,对政务工作信息的管理主要是对单位所管辖的行业信息进行管理,对各类文电和资料信息处理的全过程进行管理,对档案工作信息各环节的管理,以及对各方面工作流程的全过程管理等。
(2)对外部政务信息的管理　外部政务信息一般指通过互联网向社会公众开放的信息和与接收公众反馈信息的管理等,在网上办案、办证审批等履行地方政府职能的信息,其中有一部分是第一类信息的延伸。该类信息的主要特点包括:一是这部分信息基本属于本单位主体业务信息范围;二是这部分信息一般不涉密;三是处理这部分信息的计算机系统应与处理第一类信息的计算机系统分网或分数据库进行管理。
(3)行业信息和专业信息管理　这类信息是政务信息的延伸,其主要特点:一是利用计算机远程通讯技术;二是此类信息中既有涉密信息也有非涉密信息;三是既可能使用广域网,也可能使用政务专网;四是相关操作一般都是少数人的行为;五是本单位主管的特有的信息,这一部分与第一部分有从属关系,同样需做好与第一类信息的技术与安全保密的衔接问题。
(4)对机关行政事务工作信息的管理　主要指对单位内部各方面工作的日常事务性信息、图书馆信息的管理,对固定资产、财务、保卫、人事、机关内部各种事务性信息等项其他行政信息的管理,这一部分信息基本独立存在。该类信息的主要特点:一是在党政机关属于辅助性工作范围;二是属于少数人的行为;三是信息内容一般属于单位内部工作秘密(不是国家秘密)。
4.5　保密工作是机关信息化的制约瓶颈
在党政机关中大量的涉密文电、档案、业务信息如何应用计算机进行管理并通过网络进行存贮、传递和有限共享,解决信息利用与安全保密之间产生的矛盾,是各单位都在设法解决的一个问题,也是应用计算机技术提高机关信息化水平必须解决的关键问题,机关信息化的保密工作应注意以下几点:
(1)领导重视是做好安全保密工作的首要条件　机关局域网建设的一个重要需求是处理、传递和存贮大量的涉密信息,只有做好涉密信息的入网工作,才能使政务信息尽可能地最大化存贮与利用,以达到提高工作效率和工作质量的目的。因此,政务系统的建设,要将安全保密工作放在首位。
(2)正确认识保密与各方面业务工作的辨证关系　保密工作的作用一方面要确保信息的安全,另一方面又要保证信息能充份发挥作用,二者是辨证统一的关系。保密工作的核心问题有两点:第一是预防为主,第二是以促进信息安全利用为目的。
(3)建立健全安全保密规章制度　在党政机关信息化领域,保密工作是一项综合管理行为,在众多因素中任何一个环节上出现问题都有可能造成泄密。只有制度健全了,保密工作才能有章可循,有法可依。
(4)建立安全检查机制　用户进入系统进行各项操作,系统应用程序都应如实记录,并有较方便的查询功能,包括利用信息的上机人姓名、上机人单位、使用的微机编号、利用的文件序号、利用文件标题、利用时间、利用方式等。
5　电子政务建设的技术举措
5.1　合理调整软、硬件建设的次序
(1)软件开发和硬件建设应同步进行　多年来,党政机关信息化工作都是先建硬件系统,再作软件开发。由于软件的开发涉及许多因素,即使能开发出一套质量不错的应用软件,投入实际应用也需要一定时间。事实上,无论多先进的硬件设备,使用周期一般为4-5年。硬件系统的建设相对较为简单,而应用软件开发的周期远远超过硬件系统建设的周期,应用程序真正投入全面运行大约又需要1-3年,导致许多单位的硬件系统还没有真正发挥作用,就已到了该更新的阶段。现在市场上的硬件升级换代非常快,常常造成不必要的浪费。从软、硬件经费投入顺序方面,应注意最好能同步进行,如能先做软件的设计与开发就更理想。
(2)改变硬件系统超需求配备的状况　政务信息化是一项崭新的工作,没有系统的理论和成功的经验可供借鉴。因此,在制定建网方案、确定硬件配置标准和采购设备时,应以应用为中心的原则,避免片面追求选用最先进、容量最大的设备。盲目追求设备先进性会导致系统建设经费开支过大,浪费过大。
5.2　走出应用软件开发的误区
软件系统的作用在政务信息化工作中是非常重要的。光有硬件系统,没有完善的软件系统,硬件系统的作用就不能很好地发挥出来。在应用软件的开发和使用方面应注意下列问题:
(1)软件系统的先进性与适用性的统一　一般说来,系统负责人和软件系统开发者都希望自己经手开发出来的应用软件是最先进的,功能是最齐全的,但在实际工作中,最先进的软件是难以开发出来的,任何软件系统都存在一定缺陷或需要改进的问题,即使世界上著名的软件公司开发出来的软件,其补丁盘也是接二连三地推出。判断一个软件系统是否先进只能是相对的,作为系统用户,首先应突出软件系统的适用性,只要某一应用软件能解决本单位的业务需求,业务人员能很轻松地学会,系统能稳定地运行,就可以认为它是相对先进的了。
(2)软件系统的通用性与专用性问题　近年来,在软件开发行业都希望自己软件系统具有很强的通用性,这固然有一定商业因素在内,但笔者认为,机关信息化应用软件的通用性只能是相对的。从软件的总体设计与开发角度出发,软件系统的设计与开发应遵循国家的有关规范,但由于各单位主管的业务不同,其需求也就不完全相同,对应用程序的需求必然有一定差异。因此,一套软件系统只要能解决既定单位的应用需求就可以了,否则,片面追求通用性,只会减弱软件系统的实用功能,弱化其生命力。
(3)软件系统的不断完善与升级问题　开发一套面向政务信息化的应用系统,要经过需求分析、系统设计、程序开发、程序测试、系统试运行、修改完善、投入应用、增加功能、再修改、再完善等环节。在软件开发过程中,由于种种原因,难以将软件系统做得尽善尽美,难以将各种可能出现的问题考虑周全。随着系统使用范围的逐步扩大、上机人员增多和库中数据量的增大,就会暴露出各种各样的问题。此外,在软件系统的使用过程中,用户会提出新的需求,这就要不断地对应用程序进行修改与完善,一套应用软件除非报废不用,否则修改完善永无止境。
5.3　推广应用的关键环节
政务信息化工程可分为建设与应用两个阶段,一套信息化系统最终要通过实际应用才能体验出其价值,如应用不起来,再好的软、硬件系统也不过是个摆设。建设一个好的政务信息化系统,需要处理好建设、管理和应用的关系,政务信息化系统既有服务功能,又有管理功能,有效的管理应体现在优质服务之中。如果服务不好,再好的计算机系统也难以投入正常运行。机关信息化处理“政务信息”与处理“公共信息”、“行业管理”和“行政管理”信息等项工作最大的不同在于:后几项是少数人、专业人来操作,而处理“政务信息”则需要多数人、非专人员来操作,多数人共同参与是其最大的特性。机关人员掌握计算机技术的水平有高有低,这就要求在推广应用中,要制定科学的培训和应用工作计划,既不能急于求成,也不可放任不管,要将有效的管理贯穿于优质服务之中。此外,要重视协调好各部门间的关系,这是因为一个部门的政务信息化建设和应用需要许多相关部门的配合。
 
参考文献
[1]ZHANG Qing-pu. Revamping the West of China and Gov-ernment GIS[J].Science of Surveying and Mapping,2000,25(2)[张清浦.西部大开发与政府GIS[J].测绘科学,2000,25(2)].