作者： 胡丕勇 崔卫华 郑 涛

　　摘 要：农村土地整治是为统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设而提出的一项政策创新。土地权属调整是该政策顺利实施的关键。本文首先界定土地权属调整的内涵，分析权属调整的模式，挖掘当前权属调整过程中存在的问题，如法律法规体系不健全、权属调整缺乏科学合理的技术支撑等，并为破解这些问题提出了相应的政策建议，以期为实际工作中解决权属调整问题提供参考。

　　关键词：整治 权属调整 机制
 
　　一、研究背景
 
　　随着城市化、工业化进程的快速推进，用地需求与供给间的矛盾日益突出，用地的“瓶颈”效应制约了经济的发展，并且城乡之间差距不断拉大的趋势未得到有效扭转。在此现实背景下，浙江省委省政府出台了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办〔2010〕1号），该意见提出深入开展农村土地整治工作，一方面优化农村土地利用结构和布局，提升农业综合生产能力，推进农村住房改造、社区公共服务和基础设施建设，推动农村人口和村庄集聚，促进城乡统筹协调发展；另一方面是落实城乡建设用地增减挂钩政策，破解建设用地保障难题的有效手段。
 
　　农村土地整治实际上是以土地开发整理复垦和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，聚合资金，整村推进对田、水、路、林、村实施整治的项目。开展农村土地整治的实践过程中会涉及许多问题，如土地权属调整、项目资金筹集、土地生态保护等。土地权属调整事关群众切身利益，其在土地整治项目中居于核心地位[1]，因此本文以农村土地整治中权属调整为切入点，分析权属调整内涵及模式、挖掘存在的问题，并提出相应的解决对策，为实际工作中解决权属调整问题提供参考。
 
　　二、权属调整内涵及模式分析
 
　　（一）权属调整内涵分析
 
　　土地权属是指土地的所有权、使用权及他项权利的归属。土地权属调整从物权的表现形式上看是权利归属的变更，即产权人主体和房屋相关事项的变更登记；从权益的角度来看，土地权属调整是土地价值再分配的过程，是相关者利益的再分配[2]。土地权属调整合理与否直接影响着农民参与土地整治的积极性，是土地整治成败的关键[3]。农村土地整治中涉及的权属调整主体多元化，包括土地所有权、土地使用权、土地他项权利的调整。土地所有权调整涵盖国有土地与集体土地之间的所有权调整、集体土地与集体土地之间所有权调整；土地使用权调整包括农村土地承包经营权的调整、整理后新增耕地使用权的调整和农村宅基地的调整；土地他项权利的调整指随着建筑物所有权的消失和原土地使用权的调整，土地他项权利应进行相应调整[4]。
 
　　（二）权属调整模式分析
 
　　结合相关学者研究[4~7]和实践中的有关经验，对农村土地整治过程中涉及的土地所有权、土地使用权、土地他项权利权属调整模式进行分析。
 
　　1.土地所有权调整
 
　　不同权属主体间的土地所有权一般不作调整。只有当相邻权属主体间有插花地、飞地，或权属界线不规则时，为便于当地群众进行农业机械化作业，减少因农机通行或灌溉用水引发的纠纷，应进行土地所有权调整。所有权调整包含国有土地与集体土地间所有权调整和集体土地与集体土地间所有权调整两种方式。
 
　　（1）国有土地与集体土地间所有权调整
 
　　其一为使土地开发整理复垦后的田块连片、规则，利于机械化耕作，在原国有土地与集体土地边界不规则处，可按等量或等价原则，在调整范围尽可能小的前提下，经双方协商后进行土地所有权调整。
 
　　其二是土地开发整理复垦过程中，主干道路、主干渠道等建设用地所经过的集体土地可通过土地征收的方式将集体土地转为国有土地。.
 
　　（2）集体土地与集体土地间所有权调整
 
　　其一是当整治区项目跨越村界时，可按照等量或等价原则，对村界两侧的土地进行所有权调整。
 
　　其二是相邻村间插花地所有权调整可按等量原则进行，尽量安排在村界处进行等面积调整；不相邻村间的插花地所有权调整可按等量原则通过各自相邻的村依次进行调整。
 
　　2. 土地使用权调整
 
　　土地所有权调整发生在不同权属主体之间，所有权的调整会引起土地承包经营权或土地使用权的调整。农村土地整治过程中涉及的土地使用权调整包括农村土地承包经营权调整、新增耕地使用权调整和农村宅基地调整。
 
　　（1）农村土地承包经营权调整
 
　　农村土地整治项目实施当中会占用部分农用地，竣工后又会增加部分农用地，因此在实际工作中存在农村土地承包经营权的调整。农村土地承包经营使用权调整模式主要有4种。
 
　　其一按等质等量模式进行调整：在经济条件相对落后、农户流转意愿不高、土地难以实现规模经营的项目区，土地承包经营权按开发整理复垦前后土地数量、质量情况将整治后的土地重新分配，并签署土地权属认定书。对于整治后面积较大的地块，出现同一块地多户共同经营的状况，可以在地块里放标志牌以区分权属界线。
 
　　其二按股份制模式进行调整：在经济条件一般、农户非农化较为明显，部分农村劳动力已脱离第一产业进入二、三产业，并获得稳定收入的项目区，土地承包经营权可按整治前评估地价，以土地参股经营，由组建的股份制土地经营组织统一经营、统一管理土地，持股人按股份获取收益。
 
　　其三按租赁模式进行调整:在经济条件较好、农户非农化明显，大部分农村劳动力转入二、三产业并获得稳定收入，农村土地出现大面积抛荒的项目区，可按农户自愿原则，将农户承包地适度集中，由村集体经济组织进行土地整治，并将整治后的土地通过协议或招标方式租赁给有较强经济实力能够实现规模经营的承租者，签订租赁合同，土地租赁费用于出租方农户的养老保障。
 
　　其四将等质等量、股份制和租赁模式结合，进行综合模式的调整：根据经济发展水平、农化非农化程度和农民意愿，按前述3种模式的不同组合方式进行农村土地承包经营权调整。
 
　　（2）新增耕地使用权调整
 
　　土地整理新增耕地使用权调整采取如下模式：使用权归项目投资者或归村集体经济组织统一经营使用，或经参与土地整理的土地使用权拥有者们共同协商处理。国家投资项目使用权归当地村集体经济组织。
 
　　（3）农村宅基地调整
 
　　在整治过程中，农村宅基地调整有3种模式：宅基地消亡模式、中心村集中模式和原村调整模式[8]。
 
　　宅基地消亡是指从农村向城镇的调整，被调整的土地实现了从集体产权向国有产权的转变，而参与调整的农户也从原有住宅搬迁至商品房，此过程中农户获得经济补偿、社会保障等，宅基地使用权消亡。中心村集中模式是指宅基地调整的最终流向是区域内新建中心村，数个行政村的农民选择了一块自然区位和经济区位都相对较好，并已具备良好的建设基础的地块来兴建新的集中居住小区，此过程涉及原址拆旧复垦，需要调整宅基地使用权。原村调整模式是指在农村内部展开的宅基地调整，调整前后，农民的居住用地仍旧坐落于集体土地之上，宅基地的产权性质没有发生变化。
 
　　在长兴县泗安镇开展的农村土地整治省级示范项目（兴隆村、庆丰村）采取的是中心村集中和原村调整两种模式的有机结合，按照统一规划、统一设计、分户建房的原则，有序推进了农村宅基地重新分配，改善了农民的居住环境，保障了农民的合法权益。具体的宅基地调整见表1。
　　3.土地他项权利调整
 
　　土地所有权、土地使用权权属的调整必然会引起相关的权利变更，包括土地使用权抵押权、地役权、土地租赁权、相邻权等其他权利，均会因原土地权利主体和客体的变化而随之进行调整。另外，集体土地使用权出租、出让用于非农业建设的情况，在土地权属调整时亦应合理处置。
 
　　三、权属调整存在问题分析
 
　　在土地所有权、土地使用权和土地他项权利的调整中，存在着诸多问题，影响了农村土地整治工作的正常开展[5]，问题表现如下。
 
　　第一，农村土地整治及其权属调整的法律法规不健全。开展土地整治历史较为悠久的国家和地区均有完备的法律体系，如我国台湾的《土地法》、土地重划专章、台湾农地重划条例及台湾市地重划条例以及日本的《耕地整理法》等对土地整治和权属调整作了较为细致的规定。我国目前土地整治及其权属调整仍缺乏明确的法律法规作支持。
 
　　第二，我国目前土地权属调整的技术支撑系统缺乏严格的理论构建和实践积累。土地权属调整是一项需要一系列专门的理论和技术支撑的工作。我国台湾地区对土地权属调整中各关键环节所需的技术资料，如整治前后的土地状况调查、土地评估、土地分配时的土地缩减率、资产化率等，都建立了一套行之有效的理论、方法和衡量标准。而我国大陆则缺乏相应的理论、方法和衡量标准。
 
　　第三，我国农村土地整治运作模式单一，缺乏市场化机制。整治项目一般是政府投资，而项目受益主体较多，有国家、集体、土地使用权人和土地承包经营者等。这就造成了整治责任和利益分配的不均等。土地权属调整变成了其他参与者无偿地参与分配国家投资做成的蛋糕。而在德国、我国台湾等地区，土地整治是以民间投资和政府投资相结合，根据参加者责权利组成结构，市场化运作分配利益。
 
　　四、政策建议
 
　　为建立健全我国农村土地整治中权属调整机制，保障农村土地整治的顺利开展，促进城乡统筹协调发展，提出以下建议。
 
　　首先，加快土地权属调整相关法律法规体系的构建，并强化法制宣传。土地权属调整涉及广泛的利益群体，也极容易引发社会矛盾，权属调整要做到“有法可依，有法必依”，在现阶段应加快制定和完善土地权属调整的有关法律法规、技术标准和行业规范。同时，做好权属调整相关政策法规的宣传教育工作，让群众知晓权属调整“有法可依，有章可循”，以利于权属调整工作更好地展开。
 
　　其次，开展土地权属调整的技术支撑系统的理论研究和实践经验总结评估，加快建立起适合我国国情的土地状况调查、土地评估和土地分配等技术指标的理论和方法体系，并进行信息化的改革和探索，满足我国土地权属调整的实践需要。
 
　　最后，引入市场化运作机制，因地制宜，积极探索土地整治及其权属调整新模式。资金筹集方面可以采取政府主导型、市场主导型、村集体自主型三种模式，宅基地调整方面可以采取宅基地消亡模式、中心村集中模式和原村调整模式等。通过模式的创新，实现农村土地整治的有序推进。
 
　　
 
　　参考文献
 
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　　[4] 王沿军. 如何制定土地开发整理项目中的土地权属调整方案[J]. 资源·产业. 2005(2): 41~45
 
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