作者：王传志
——社会管理创新基层调研行之一
 

    鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，是一个以蒙古族为主体、汉族为多数的地级城市，也是近年来内蒙古乃至中国西部地区快速崛起的一座新型工业化城市。东胜区是鄂尔多斯市经济、科技、文化、金融、交通和信息中心。2010年12月，中央把内蒙古自治区鄂尔多斯市确定为全国35个社会管理创新综合试点城市之一，东胜区又被内蒙古自治区确定为全区社会管理创新的试点地区。近一年来，东胜区委、区政府按照以人为本、服务先行、项目带动、整体推进的原则，以理念创新为前提，以方式方法创新为重点，以社区建设为依托，系统研究筹划创新内容，社会管理创新工作取得明显成效，社会管理新格局初步建立。最近，本刊记者在“走基层——见证社会管理创新”活动中，深入该区街道社区，对社会管理创新情况进行了实地调研。

　　创新社会矛盾纠纷大调解体系，全力构建“大调解”工程。为有效化解工业化、城镇化进程中引发的各类社会矛盾，东胜区彻底转变以往调解工作各级各部门各自为阵、单兵作战的局限，建立了“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的“大调解”工作机制。制定出台《东胜区社会矛盾纠纷大调解工作运行机制实施方案》，成立由区长任组长的“大调解”工作领导小组，建立社会矛盾联合接访中心，组建“五级调处网络”（即区矛盾调处中心，镇、街道调委会，村、社区和单位调委会，调解小组，调解信息员），实行“六前”工作法（即领导指挥靠前、信息预警超前、调解工作提前、法制教育在前、帮扶措施向前、舆论宣传抢前），整合相关部门的调解资源，形成公调、访调、诉调、纪调、检调、仲调“六大对接”机制。制定出台《东胜区重大事项社会稳定风险评估实施办法（试行）》，建立社会稳定风险评估机制，特别是针对棚户区改造、教育医疗等涉及人民群众切身利益的政策和项目，进行经济效益和社会稳定风险“双评估”，做好源头预防。建立健全社情民意的收集研判机制，严格执行有信访、劳动、公、检、法、司等多部门参加的维稳周例会制度，抓好社情信息的汇集、分析研判，畅通民意反映渠道，定期分析社会突出问题，并做好处置预案。“大调解”机制运行以来，共受理、调处各类社会矛盾纠纷6806起，调解成功率达93％。群众所反映问题大都能在“大调解”机制中得到解决，不仅使群体越级上访批次和数量明显下降，而且群众表达诉求的方式也渐趋平和理性。

　　创新外来人员管理服务体系，全力构建“大流管”工程。针对流动人口逐年增多、人员成分相对复杂、管理难度加大的实际情况，东胜区按照“以服务促管理、以管理带服务”的理念，建立起流动人口服务管理“三大网络”和“一个中心”（即纵向到底的“互动网”、横向到边的“互联网”、信息管理的“互通网”和外来人员服务中心），全面加强外来人员的服务。运用信息化手段，将流动人口的相关服务与市民“一卡通”绑定，通过对流动人口的法律援助、职业介绍等综合服务，建立流动人口信息库，实现对流动人口的一体化服务和规范化管理。建立和完善流动人口的社会保障体系，稳步推进农民工参加工伤和基本医疗保险，加强流动人口计划免疫和健康教育工作，在传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健、计划生育等方面提供与当地居民同等的服务和优惠政策，实现流动人口的同城化待遇。全面加强公共廉租住房建设，推行“公寓化”管理，解决大量外来人口安居难问题。建立流动人口工资保障机制，实行农民工工资“打卡直发月结月清”制度，基本杜绝了拖欠农民工工资问题。2010年，投资1000万元为外来流动人口建设3000多平方米、集免费餐饮住宿和职业介绍等多种功能于一体的劳务中心；今年又投资6500万元，建设4万平方米的劳动力服务中心，力争每年解决劳动力就业5000人以上，提供就业岗位2万个，开展就业培训8000人以上。

　　创新社会治安防控体系，全面构建“大巡防”工程。东胜区采取政府主导、多元化投资的办法，推行人防、物防、技防三防并举，构建“打、防、控”一体化，“点、线、面”相结合的社会治安防控体系。并与“数字东胜”紧密结合、同步推进，建成视频监控、红外自动报警等八大类应用系统和居民小区、商业网点等五大类网络，全面实现城市的可视化管理。目前已累计投资2.7亿元，在全区各重要路段、部位及场所共安装高清摄像机19267部，并将触角延伸到学校、机关单位等领域，实现了城区视频监控全覆盖。建成专用巡防基地，购置装备350M车载台和GPS定位系统的警用巡逻车95辆，实行24小时不间断治安动态巡逻，达到街道社区巡逻警区化、外围堵截屏障化和指挥调度实战化的效能。启动“一车五员”（即出租车，城市管理行政执法人员，环卫清洁人员，城郊护林人员，小区物业人员，园林绿化管护人员）参与“大巡防”的新机制，组建专职巡防员、维稳信息员、平安志愿者等多种形式的群防群治队伍，形成全方位、全天候、立体化的社会治安防控网络，筑起“平安东胜”的坚固大堤。该工程实施以来，全区社会治安和道路交通状况明显好转，2010年进入全国最安全城市第六位。

　　创新新型社区服务管理体系，全面推进社区“网格化”工程。东胜区建立完善“横向到边、纵向到底”的网格化社会服务管理体系，将镇（街道）划为一级网格，村和社区居委会划为二级网格，根据辖区面积、居住人口状况、出租屋间数、治安情况及管理难易度等综合因素，再将社区划分成若干个小网格责任区，每个小网格由社区工作人员担任组长，实行“一格多员”责任捆绑管理模式，健全综治网格数据库，逐步形成街道、社区、居民代表、业主委员会、楼栋长五级议事决事体系。目前，已将全区53个社区划分为430个社会管理网格，社区干部按1人/400户左右配置，每个网格均配备了包片民警、维稳信息员、矛盾调解员等。社区网格化的推行，相当于社区干部分到了“责任田”，每位社区干部牵头负责网格内的各项服务工作，直接承担社保医保、劳动就业、计划生育、居家养老等事务。有了社区干部的网格包干服务，让群众足不出户就享受到优质服务，真正实现了社区管理的科学化与精细化。

　　创新城市管理服务体系，全面推进“数字东胜”工程。以人民群众的安全感、幸福感和满意度为标准，2009年，东胜区在内蒙古自治区率先提出打造“数字东胜”。目前，已累计投入资金6.6亿元，建成“数字城管”、“市民一卡通”、“电子政务”工程，正在同步推进的还有“数字教育”、“数字医疗”、“数字卫生”、“数字社区”等系列数字化工程。

　　“数字城管”工程是按照监督、指挥相分离的原则实施的一种全新的能达到精确、敏捷、高效、全时段监控、全方位覆盖效果的城市管理模式，实现对城市管理的精细化、网格化、信息化和人性化。运行以来，系统累计受理各类城市管理类案卷近20万件，平均每日受理500余件，结案率从79%上升到94.9%，处置率从78.6%上升到96%，城市面貌发生较大改观。

　　“市民一卡通”工程是东胜区在城市信息化建设过程中实施的一项集“政府服务、公用事业、金融支付”三大功能于一体的科技惠民工程，通过为群众免费发放集公共事业缴费、医保社保、金融消费、小额电子钱包等功能为一体的“市民卡”，服务居民百姓、节约社会成本，实现市民日常生活“一卡通”。目前已为市民免费发放30万张，市民凭卡乘公交车时政府给予补贴，享受不同程度优惠，市民通过刷卡可以在社区内进行水、电、气、讯等公共事业缴费，还可以实现出租车、医疗、社保、购物、加油、停车、税务申报等“一卡通”消费，目前，市民卡刷卡消费应用领域已拓展遍及百姓吃、住、行、购、娱等各个方面。

　　“电子政务”工程是通过开通OA系统，实现公文网上流转，满足各单位差异化、个性化的无纸化办公需求，还可以通过手机远程办阅文件，大大提高办公效率，节约了行政成本。为全面提升办公的时效性和透明度，启动运行2300平方米的行政审批大厅，涉及全区22个部门的147项行政审批业务实现网上限时办理，非行政审批网上办理也开始在社区应用，为群众、企业提供“一站式”服务。目前，累计通过系统办理审批事项16095件，按时办结率99.3%，行政服务效能进一步优化，便民服务软环境全面提升。

　　东胜区加强和创新社会管理的实践提供了重要启示：

    第一，理念创新是社会管理创新的前提。当前由于一些领导者和管理者的管理理念偏狭，把社会管理仅仅理解成“官”对“民”的管理，忽视人民群众在社会管理中的主体地位和主动性积极性的发挥。因此，必须从根本上实现从传统的“整治命令”向“寓管理于服务之中”的理念转变，从“重经济建设、轻社会管理”向“一手抓经济建设一手抓社会管理”的理念转变，从“重政府作用、轻多方参与”向“政府主导型的社会共同治理”的理念转变，去除政府在社会管理中包揽一切和越位错位缺位等弊端，促进管理的社会化。

　　第二，方式方法创新是社会管理创新的重点。从总体上看，目前社会管理存在着手段陈旧、方法单一、成本超重等问题。方式方法的创新为社会管理创新提供有效的载体，要实现由单一的行政手段向综合运用经济、行政、科技、道德等多种手段综合管理的转变，从“重管理控制、轻协商协调”向“更加重视协商协调”的转变。

　　第三，群众参与是做好社会管理创新的保障。社会管理说到底是对人的管理和服务，群众既是服务对象，更是参与主体。因此，动员组织群众依法理性有序参与社会管理和公共服务，实现自我管理、自我服务、自我发展是做好社会管理创新的重要保障。

　　第四，社会管理创新工作要与惠及民生紧密结合。创新的目的是服务群众，是让广大人民群众切实享受到社会管理创新的成果。东胜区在社会管理创新工作中全力注重保障和改善民生，财政用于民生和社会保障投入比例不断加大，先后新建、改扩建中小学、幼儿园44所，在自治区率先推行了12年免费教育，城乡低保标准分别增加到每人每年4800元和3360元，建设各类保障性住房2.5万套200万平方米，发放廉租房补贴1040万元，实施10527户34525人的城乡统筹移民工程，转移后的农民享受与城镇居民相同的医疗、养老、低保等保障政策。