摘要：概述了电子政务顶层设计概念提出的背景；阐述了电子政务顶层设计与规划、总体框架和总体架构（EA）的关系；提出并阐释了电子政务顶层设计的定义、内涵及特点。

    关键词：电子政务，顶层设计，总体框架，总体架构，信息化规划

    一、电子政务顶层设计概念的提出

　　（一）顶层设计

　　设计是一种有目标和计划的创作行为。“顶层设计”本意是指自高端开始的总体构想，这一概念源于系统工程学领域的自顶向下设计（Top-down Design）。1969年，IBM的研究员尼克劳斯·沃斯（Niklaus Wirth）提出采用“自顶向下逐步求精、分而治之”的原则进行大型程序的设计，即从需要解决的问题出发，自顶向下将复杂问题逐步分解成一个个相对独立的子问题，每个子问题可以再进一步分解，直到问题简单到可以很容易地解决。20世纪70年代，沃斯与同事哈兰·米尔斯（Harlan Mills）共同提出“自顶向下设计”的概念，随后该概念被西方国家广泛用于军事和社会学领域，甚至成为政府统筹制定国家发展战略的重要分析方法。

　　在中国，“顶层设计”现已成为一个被各行各业广泛使用的名词，对其概念的理解略有不同。几种有代表性的定义包括：①顶层设计是一个工程学概念，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道；②顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标；③顶层设计是一项工程“整体理念”的具体化，例如，要完成某一项大工程，就要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视觉出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑；④顶层设计通俗地讲就是指价值理念与操作实践之间的蓝图。

　　以上定义的共同点是均强调从全局的角度进行统筹考虑。事实上，顶层设计代表的是一种系统论思想和全局观念，其主要特征有三个：一是顶层决定性，顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端；二是整体关联性，顶层设计强调设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三是实际可操作性，设计的基本要求是表述简洁明确，设计成果具备实践可行性，因此顶层设计成果应是可实施、可操作的。

　　基于以上分析，可以认为顶层设计是指从全局视角出发，围绕着某个对象的核心目标，统筹考虑和协调对象的各方面和各要素，对对象的基本架构及要素间运作机制进行总体的、全面的规划和设计。

　　（二）电子政务顶层设计的提出

　　近些年来。中国电子政务领域相关主管部门和领导高度重视顶层设计，为开展电子政务顶层设计工作做了不少基础性工作。2005年，原国务院信息化工作办公室提出了下一阶段电子政务的首要任务是“抓好电子政务的顶层设计”。2009年。工业和信息化部批准福建省开展电子政务顶层设计试点，委托国家信息中心开展了电子政务顶层设计研究工作。上海、北京、深圳等地电子政务主管部门也积极组织开展电子政务顶层设计研究和实践。特别是在2010年10月召开的“第五届中国电子政务论坛”上，国务委员兼国务院秘书长马凯在开幕式讲话中曾明确指出“中国政府将在充分调研论证的基础上，做好‘十二五’电子政务发展规划，鼓励有条件的部门和地区探索推进顶层设计，统筹推进电子政务发展”；工业和信息化部副部长杨学山也在论坛上强调，未来中国电子政务建设要引导发展模式的转变，首先就要从局部规划和设计向全局规划和顶层设计转变。这些情况表明，开展电子政务顶层设计的需求已经十分迫切。

　　中国电子政务领域的专家学者十分关注顶层设计，希望在电子政务领域引入顶层设计的呼声越来越高。汪玉凯、高新民、宁家骏等一批专家积极倡导开展这项工作，很多专家学者对“顶层设计”进行了不同界定。出现了一批较有代表性的定义。

　　杨学山认为，顶层设计是一个不定的概念，它随着设计问题的对象而发生变化。但是顶层设计有三个基本要素，第一个要素就是制定方法论；第二，在概念层级上是顶层，而不是底层和中间层；第三，是设计，设计最起码有两个基本的含义，第一个含义是清晰的，因为设计如果不清晰就说不上是设计，第二是可以实施的。

　　汪玉凯认为，顶层设计思想是一个地方电子政务总体规划的具体化，是总体规划的一种实现手段。

　　宁家骏认为。顶层设计就是架构设计。电子政务顶层设计的基本内容，是就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，包括政务层面的内容：行政管理体制、政府职能及具体业务类型之间的关系；也包括技术层面的内容：网络建设、安全管理、信息资源建设与绩效管理等。

　　肖能德、李恩敬认为，电子政务顶层设计就是利用系统论的方法，围绕着电子政务中的业务和技术，理解和分析影响电子政务的各种关系，从全局的视角出发，围绕着政务核心目标，对电子政务建设的基本需求进行总体的、全面的设计，确保理论一致、标准统一、功能协调、结构稳定、资源共享，从而建立政府信息化的总体架构。

　　樊博、孟庆国认为，电子政务的顶层设计就是突破条、块和机构的限制，将整个大政府视为一个有机的整体，规划全局性的、集成化的电子政务信息体系架构，从而加强整个政府各部分之间的交互能力，使得政府转换为一个以服务对象为中心。而不是以政府职能部门为中心的电子政府架构。

　　以上定义有的是从内涵分析的角度来界定电子政务顶层设计，有的是从功能定位的角度认识顶层设计，还有的是从设计内容的角度认识顶层设计。由此可见，目前国内对电子政务顶层设计的定义还未统一，对顶层设计内涵的认识还较为笼统。

　　二、电子政务顶层设计与相关概念的关系

　　在电子政务顶层设计概念提出之前，已经出现了一些类似或相关的概念。分析电子政务顶层设计与其相关概念之间的关系，对于进一步加深对电子政务顶层设计的理解是非常有意义的。

　　（一）电子政务规划与顶层设计

　　规划，意即进行比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、审视和设计未来整套行动方案。电子政务规划是指为了实现国家、地区或者部门电子政务中长期的发展目标，推动电子政务的进一步发展，而对未来一段时间内的工作做出预先的统筹安排。这种安排是方向性的、概况性的、原则性的，将来具体实施时还需要制定详细的方案。电子政务规划通常也被称为电子政务发展规划。规划的典型特点是具有很强的时限性，一般来说，规划的时限须在5年以上。

　　当前中国电子政务的发展规划主要是依据政府的战略使命和目标而制定的，规划制定后进入具体工程项目的实施。然而电子政务规划通常较为宏观和原则，工程实施却是操作性极强的工作，往往造成规划与具体工程实施之间缺乏有机联系，其间存在着很大的自由空间，容易造成分散建设和信息孤岛。顶层设计是铺展在规划与实践之间的“蓝图”，它以电子政务发展规划为指导创建电子政务实施的总体架构，是规划的延续和细化，也是工程实施的前提和依据。用一个形象比喻可以说明规划与顶层设计之间的联系，规划类似于提出建房子的目标和主要任务，顶层设计就像是对所建房子的全景描述，具体的工程项目类似于建房顶、筑楼梯、安窗户等。因此，正确的电子政务建设过程应该是在电子政务规划之后，完成顶层设计工作，然后再以顶层设计的成果作为一种规范和标准指导后续电子政务工程项目的实施。

　　电子政务规划与顶层设计的区别主要体现在两个方面：一是表现内容不同。电子政务规划通常以目标和任务的形式表达对今后工作的统筹安排；电子政务顶层设计则是在规划与具体工程项目实施之间的一项工作，是在既定的任务下，对该任务可操作性方面的考虑。二是时效性不同。电子政务规划的稳定性和指导性只体现在规划期之内；顶层设计作为一种方法论，具有长期稳定性，而作为具体的设计成果，阐明了电子政务的整体性建设需求以及电子政务系统中各要素为完成需求所构建的互动关系，是可以长期指导电子政务建设的。

　　（二）电子政务总体框架与顶层设计

　　“框架”这个概念使用非常广泛，在土木工程领域，框架一般指建筑工程中由梁或尾架与柱联结而成的结构。在软件工程领域，框架是指整个或部分系统的可重用设计，表现为一组抽象构件及构件实例间交互的方法。框架通常具备两个基本特点：①抽象性，框架就像人的骨架一样，一般仅显示事物的主要构件及彼此之间的关联，因而具备一定的抽象性；②可重用性，框架的最大好处就是重用，它将一些基本要素、层次及其彼此间的关系简单明了地表示出来，除去了一些细枝末节，因而具有很好的通用性。

　　2006年，国家信息化领导小组正式下发了《国家电子政务总体框架》。国家电子政务总体框架由服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制构成，并规定服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。在当年召开的全国电子政务工作会议上，时任国务院副总理曾培炎指出：“（总体框架）是国家电子政务的骨架，有了这个骨架，全国电子政务体系就能竖起来。框架从战略高度明确了电子政务发展的思路、目标和重点，为加快我国电子政务建设打下了重要基础。”《国家电子政务总体框架》是“十一五”期间指导各地区、各部门电子政务建设的基本架构，从战略高度描述了电子政务的整个体系结构，阐述了电子政务建设的基本要素及彼此之间的关系，是对顶层设计进行初步探索的产物。由于“框架”的内容较为宏观且仅停留在国家层面上，在操作性上还不到位。相比于总体框架，电子政务顶层设计更注重设计方法和过程，更注重可操作性，其设计对象可以是国家、地区、行业和部门层面的电子政务，设计成果也不仅仅限于提出总体框架，还包括更为详细的模型和实施路径等。

（三）总体架构（EA）与顶层设计

　　提到电子政务顶层设计，就不得不提到美国的FEA。FEA即联邦政府总体架构（Federal Enterprise Architecture），被普遍认为是美国联邦政府电子政务的顶层设计。FEA是在EA理论和方法的基础上发展而来的成功案例。

　　EA是Enterprise Architecture的缩写，可译为“总体架构”、“企业架构”、“业务架构”、“实体总体架构”等。根据EA在实践中的应用进展，我们这里采用“总体架构”的译法，这样更能准确表达EA的内涵和外延。EA方法的应用最初起源于企业信息化领域，随后迅速扩大到政府机构、军事部门和其他组织。此时，“Enterprise”一词就不仅仅指企业，而是引申为一个有着共同目标的组织的集合，可以是政府或政府的一个部门、一个完整的公司／企业、一个公司或企业的子公司、一个单一的大型业务或技术部门，甚至可以是一个由具有共同性质而地域上分散的实体连接起来的组织。因此，在不同应用领域中对EA的翻译应是不同的。在企业领域，EA可以直译为“企业架构”，但在政府信息化建设中，EA称为“政府总体架构”更为合适。政府是一个庞大而复杂的系统，而EA体现了整体和全局的规划和设计思想，因此采用“总体架构”更能体现EA之于政府的价值。

　　目前，还没有对EA概念形成一致且公认的定义，一般是指从组织全局的角度将组织的管理模式、业务流程、信息资源、信息系统、信息化技术创造性地融合起来，系统考虑与信息化相关的业务、信息、应用和技术以及彼此之间的相互作用关系，并与组织的战略目标和使命相结合，从而指导信息化工作。EA的架构内容主要是构建业务架构、信息架构、应用架构和技术架构，EA的基本原理是从现状向目标的迁移过程，即分析组织当前架构和未来目标架构，设计出从当前架构向目标架构的迁移计划和IT路线图。

　　EA中目标架构的设计是由组织战略和业务驱动的。EA作为将组织战略目标映射到IT总体目标的蓝图设计，现已成为西方发达国家政府广泛使用的IT规划和电子政务架构设计方法。电子政务顶层设计是一种中国化的概念，是结合中国国情的另一种表达方式，发达国家在顶层设计方面的研究和实践主要指的就是EA。同国外相比，中国电子政务领域的顶层设计还更多停留在理念层面，缺乏方法支撑。EA理论至今已经发展了20余年，方法体系已逐步完善并得到成功应用，因此，可以将EA作为中国电子政务顶层设计的一种有效方法。同时，顶层设计绝不仅限于EA，结合中国国情，综合运用各种科学分析方法，中国电子政务顶层设计才能更为符合实际。

　　三、电子政务顶层设计的定义及内涵

　　顶层设计是一种带有全局观念的设计思路，“顶层”指的是逻辑概念层级上的顶层，是自高端开始对全局进行总体设计，而非在设计对象上是顶层，从这个意义上讲，电子政务顶层设计的对象就不限于国家层面，还包括对省、市、区县和部门的电子政务建设进行顶层设计。电子政务顶层设计概念的提出是针对当前中国电子政务发展过程中面临的分散建设、信息孤岛等主要问题，为顺利完成新阶段电子政务历史使命而提出的。中国政府信息化和电子政务30余年的发展历程，总体上是以项目为中心推进的，而这些项目通常是一个部门甚至是一个系统里面的一个局部在推进，政务信息系统出现了无法覆盖全局的“碎片”，导致业务相互独立、信息无法互通、网络无法互联、工程项目重复建设，妨碍了电子政务在提升执政能力和构建服务型政府中作用的有效发挥。因此，顶层设计要对电子政务这个大系统进行整体布局，使得系统内务种要素能够有效组合运行，促进电子政务经济、高效地完成其历史使命。

　　基于以上分析，我们认为所谓电子政务顶层设计就是关于一个地区、行业或者部门电子政务发展规划或总体框架的详细设计及其内部各要素之间有效组合运行的动力机制、建设机制和发展机制的模型化设定，以保证电子政务系统功能相互协调、结构基本一致、资源互相共享、标准基本统一。其具体含义包括：①从顶层、整体的高度去看待和分析电子政务发展的问题，这就需要跳出局部环境、局部利益的约束和限制。②所包含的要素内容更加全面，顶层设计不仅要考虑政务层面的内容，如行政管理体制、政府职能及其具体业务类型之间的关系，还应考虑网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容；不仅要考虑设计对象自身的构成要素和体系结构，还应考虑设计对象的外部环境影响，例如一个部门的电子政务顶层设计不仅要考虑部门内各种要素之间的运作关系，还应考虑该部门在政府纵向层面和横向层面上的相互协调。③顶层设计的重点在于建立各要素之间良好的互动关系，需要探讨如何通过设计推动各部门间的业务协同和信息共享，如何确保工作流程、信息系统、数据以及相应技术之间深度融合。

　　电子政务顶层设计具有几个显著的特点：①强调战略全局性，“顶层”重在强调分析问题的高度，电子政务顶层设计应站在全局的高度对电子政务系统进行整体性布局和统筹规划，并且要确保这个系统的运作与电子政务的发展战略和目标相一致，实现战略性思考和全局性统筹是开展顶层设计的初衷；②实际可操作性强，顶层设计是铺展在规划和实践之间的“蓝图”，是对规划和总体框架的细化与可实施性的考虑，包含一系列指导实践的框架、模型、方法、工具和指南，可操作性是其发挥作用的关键；③设计对象多样化，正如上文所述，“顶层”是指逻辑概念层级上的顶层而非行政层级上的顶层，因此其对象不仅限于国家层面，还包括对省、市、区县的电子政务建设进行顶层设计，不仅仅可以对面向某一行政区域的电子政务进行顶层设计，还可以对纵向行业和政府部门的电子政务进行顶层设计，对象不同，顶层设计的复杂程度也会不同；④动态发展性，顶层设计要服从于电子政务的战略目标和不断变化的建设需求，因此需要保持动态发展，不断丰富和完善其相关方法和成果。

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　　作者简介：于施洋，男，1974年生，管理学博士，副研究员，现任国家信息中心信息化研究部主任助理兼综合研究室主任，研究方向：信息化战略、电子政务规划；王?Z璇，女，1984年生，武汉大学信息管理学院在读博士生，国家信息中心信息化研究部实习生，研究方向：政府信息资源管理、电子政务规划；杨道玲，男，1979年生，管理学博士，国家信息中心信息化研究部副研究员，研究方向：电子政务与政府信息资源管理；张勇进，男，1970年生，国家信息中心信息化研究部助理研究员，管理学博士，清华大学公共管理学院博士后，研究方向：电子政务、行政体制改革、互联网管理。

作者：国家信息中心信息化研究部 于施洋王璟璇 杨道玲 张勇进