摘要:随着公共财政改革的不断深化,作为公共财政管理制度的一种创新,公务卡改革正在稳步推进。本文立足于挖掘我国财政资金支付制度改革的现实需求,分别从政治要素、经济要素、制度背景、国外经验和电子政务五个方面,分析了推行公务卡改革的必然性。

　　关键词:财政资金管理;公务卡改革

　　随着公共财政改革的不断深化,作为公共财政管理制度的一种创新,公务卡改革正在稳步推进。公务卡具有一般银行卡属性的同时又具有财政财务管理的独特属性,能够将财政财务管理的有关要求与银行卡的独特优势相结合,是一种新型的财政财务管理工具和手段。本文对公务卡的推行做一点浅析。

　　一、我国财政资金支付制度改革的现实需求

　　2001年3月,经国务院批准,我国正式开始实施财政国库管理制度改革,实施了以国库集中收付为主要内容一系列的改革,创新了财政管理、实现了科学理财、提高了财政运行透明度,这项制度已成为管理型公共财政的基石,效果十分显著。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入和市场运行机制的日益完善,授权支付制度管理模式下现金支付方式的存在,已经越来越不能适应公共财政发展和预算管理改革等多方面的要求,迫切需要进行配套的改革。

　　(一)我国财政资金支付体制的现状

　　为解决传统制度存在的弊端,我国从2001年开始实施以国库集中收付制度为主要内容的财政国库管理制度改革。在国库单一账户体系基础上,财政资金支付按照用款计划和规范程序,通过财政直接支付或者授权支付预算单位支付到供货商或最终用款单位,这就是采取建立国库单一账户体系基础上的以国库集中支付制度的核心的财政资金支付体系改革。

　　国库集中支付制度改革在全国全面推进。2001年2月,国务院批准《财政国库管理制度改革方案》,分别确定财政部、水利部等6个中央部门当年进行国库集中支付试点。到2005年底,中央所有部门和地方所有36个省、自治区、直辖市和计划单列市全面实施改革,实现了国务院提出的“十五”期间全面推行改革的目标。2006年以来中央单位改革范围覆盖到三级预算单位,截至2007年底,中央部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付改革,改革的资金范围从中央本级预算资金扩展到部分中央补助地方专项资金。全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级,300多个地市,1300多个县(区),超过23万个基层预算单位实施了国库集中支付改革。绝大部分省份的省本级预算单位已全部实施改革,并进一步扩大改革的资金范围,将政府性基金、预算外资金纳入改革范围。大部分省份已经将改革推进到地市,并将改革向县延伸。国库集中支付制度改革在全国范围的推行和普及面已经很广,对财政资金支付行为的监控效果也日益显现。

　　(二)授权支付制度存在的弊端

　　实行国库集中支付制度为核心的财政资金支付体系改革以来,国库集中支付在财政资金支出的监督和管理作用,全面提高财政性资金的使用效率,规范财政资金使用用途等方面取得了很大的成效。但是由于实行国库集中支付制度是一项复杂的系统工程,毕竟我国实施改革的时间不长,尚处在实施的初级阶段,很多配套的制度建设还待健全,执行的环境也还不够完善,预算单位在具体实施过程中也存在不少的问题。笔者本文仅针对实行国库集中支付制度改革中的授权支付制度,在目前我国授权支付制度存在的问题,具体如下:

　　1、预算单位授权支付下的现金自行支付,财政难以监控,助长公务支出增加。虽然目前列入部门预算的各项财政资金都逐步纳入了国库集中支付改革,但由于现金消费和现金支付的大量存在,财政部门仍然无法监控行政事业单位提取现金的具体用途和实际的使用情况,难以防范和杜绝以假发票、多开发票、重开发票等不正当手段套取财政资金的违法违纪行为。有专家对部分地方政府的调查数据表明,职务消费已经在财政支出里面占到70%到80%的比例,其中一半以上都是各种接待支出,公车消费大概占两成,最后一部分是差旅费用和公务费用。

　　2、预算单位在授权额度内自行支付,违背有关法规。国办函[2001]18号、财库[2001]53号文件规定,在实行集中支付改革的地区,财政资金支付采用直接支付和授权支付两种方式,直接支付是财政部门向人民银行或代理行签发支付指令,通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户。授权支付是预算单位按照财政部门授权,自行向代理行签发支付指令,代理行根据支付指令,将资金支付到收款人账户,然后代理行再与国库进行清算。这种授权支付支配库款的支拨方式与《预算法》、《国家金库条例》规定不符,也不利于财政资金的安全管理。

　　3、财政在商业银行开立“零余额”账户,难以真正做到“零余额”。一些地方为解决支付瓶颈问题,采用财政事先在代理行开立“小额现金账户”或“财政集中支付专户”,从国库将大笔资金预拨到“小额现金账户”或“集中支付专户”上,然后根据预算单位的实际需要,由财政集中支付部门根据预算单位申请资料将款项拨付到商品供应者和劳务供应商手中,这种支付方式不仅缺少国库监督环节,而且造成大量资金滞留在商业银行,容易形成“第二国库”的不良现象。

　　(三)公务卡结算制度改革的必要性

　　1、规范财政资金管理。将公务卡结算方式引入财政性资金管理,在行政事业单位推行公务卡这种非现金结算方式,利用现代金融工具及时把握财政资金的运行轨迹,可以弥补现行国库集中支付制度的缺陷,解决大量现金支付游离于国库动态监控之外的难题,实现改革深度上的突破。财政部门通过国库动态监控系统可以对每笔公务支出都进行实时监控、跟踪和查询,实现对财政资金支付使用全过程的有效监督,提高资金使用的安全性和规范性。

　　2、提高支出透明度。相对于传统的“现金支付,先开支,后报账”公务消费报销制度,公务卡结算方式将预算单位在授权支付中原使用现金消费的日常公务支出,改由经办人员使用公务卡进行刷卡结算,由于国库集中支付系统和银联公务消费查询系统实现联网,公务卡上的支付信息能够被准确地记录,经持卡人签名的消费交易凭条,被作为报销账务的原始凭证进行管理,实现了公务消费的公开、真实、透明。

　　3、降低单位管理成本。实行公务卡结算方式,简化了行政事业单位的财务流程,大大减少国库集中支付中的现金支付,免除了现金预借、开具支票、审核报销等繁琐环节,同时,公务卡支付的信息系统能够将消费交易资料自动传输到单位财务系统中,准确地记录并形成个人和商户的交易档案,实现了无现金化管理,降低了管理成本,减轻了财务人员的工作量,提高了工作效率。在公务消费时只需带卡不需携带大量现金,也给工作人员带来了许多安全和便利。

　　4、优化经济环境。从宏观上看,公务卡消费通过对各项电子交易信息数据的准确记录,形成个人和商户之间的交易档案,非常有利于促进对个人所得税和企业所得税的征缴和监管,同时防范偷税漏税行为,推动金融业和银行业的发展,促进社会信用体系的建立健全和金融环境的改善。有关机构对全球50个银行卡产业比较发达国家的研究表明,银行卡支付在一个国家消费总支付中的比重每增加10%的比例,即可带动国家GDP增长0.5%的经济增长。所以,可以说推行公务卡结算制度是一项利国利民的工程。

　　二、公务卡结算制度改革的环境要素分析

　　(一)政治要素

　　在我国,尽管公务卡的推出时间较晚,但是发展迅速。2007年5月,财政部、人民银行联合召开了全国公务卡应用推广工作会议,随后印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》,并从去年7月起在中纪委、中科院和宋庆龄基金会三家单位首批试行中央预算单位公务卡制度。2008年1月,由中央纪委、财政部、人民银行联合召开的全国公务卡改革试点电视电话会议发出的信息披露,2008年中央预算部门和省级预算单位要全面推行公务卡改革试点。财政部表示,我国将力争在2010年前建立起比较完善的公务卡结算制度, 在所有中央预算部门和地方省市两级预算单位全面推进公务卡管理。