国土资源部关于进一步推进依法行政实现国土资源管理法治化的意见
实现国土资源管理法治化的意见
国土资发〔2011〕186号
各省、自治区、直辖市及副省级城市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，国家海洋局、国家测绘地理信息局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：
为贯彻落实依法治国基本方略，做好新形势下的国土资源管理依法行政工作，实现国土资源管理法治化，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），提出以下意见。
一、进一步强化依法行政意识和能力
1.进一步推进国土资源管理依法行政的重要性和紧迫性。国土资源部党组始终高度重视依法行政工作，把依法行政作为建部兴业的重要举措，作为关系国土资源改革与发展、具有全局意义的大事来抓。近年来，在全系统的共同努力下，具有国土资源特色的依法行政制度框架体系初步形成，国土资源法律体系基本建立，全系统领导干部依法行政意识能力大幅提升，行政权力运行日益规范，执法监督不断强化，国土资源管理依法行政取得明显成效。
当前，工业化、城镇化和农业现代化的同步快速推进，经济社会发展对资源的需求量不断增长，资源供需矛盾已经成为制约经济发展的重大问题，土地和矿产资源作为重要的生产资料，稀缺性和不可再生性更加凸显。资源配置不仅关系到公平正义原则的实现，也关系到社会主义市场经济体制的建立，还关系到国土资源领域的党风廉政建设。国土资源不但关系国家粮食安全、经济安全，更关系国家社会安全。面对复杂的形势，必须把依法行政纳入国土资源管理工作全局当中来谋划，在保障发展中不断完善国土资源管理制度体系，来提高服务和监管的水平；在保护资源中充分发挥国土资源管理制度的管控作用，来提高资源利用的效率；在维护国土资源管理秩序当中树立国土资源管理法治权威，来遏制违法违规的势头；在保障群众的权益中彰显国土资源执法的良好形象，来提高国土资源管理的公信力。
2.进一步推进国土资源管理依法行政的指导思想和目标。进一步推进国土资源管理依法行政必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想，改革创新，全面贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》，以实现国土资源管理法治化为目标，健全决策程序，规范行政行为，强化行政监督，继续推进依法科学民主决策，不断深化行政审批制度改革，加快推进财政预算资金分配使用管理改革，推动保障和促进科学发展新机制的形成，促进经济社会全面协调可持续发展。
3.提升国土资源管理系统工作人员特别是领导干部的依法行政意识和能力。领导干部依法行政意识和能力的提升，直接影响国土资源管理系统推进依法行政的成效。各级国土资源主管部门要高度重视国土资源工作人员特别是领导干部的依法行政意识和能力的培养，树立法治理念、弘扬法治精神、培育法治文化。国土资源工作人员特别是领导干部要深入学习宪法、深入学习社会主义法律体系，充分掌握应知应会的法律知识，增强学法、尊法、守法、用法的观念。深入学习《行政强制法》、《行政许可法》等重要行政法律，使全系统干部熟悉行政程序，提高尊重程序、遵守程序、运用程序的自觉性。完善国土资源领导干部集体学法、法制讲座学法等制度；积极开展法律知识培训工作，把法律法规学习课程纳入全系统各类培训中，建立干部任职前法律培训和考试制度，建立国土资源法律法规知识题库，切实提高运用法治思维和法律手段解决国土资源管理中突出问题和矛盾的能力；定期进行对国土资源工作人员特别是领导干部推进依法行政工作的考核，重视选拔任用依法行政意识强、善于用法律手段解决问题、推动国土资源管理法治化的优秀干部。
4.健全推进依法行政的领导体制和机制。各级国土资源主管部门要建立由主要负责人牵头、法制机构组织、各业务机构承担的依法行政体制。每年至少听取两次依法行政工作汇报，及时掌握和解决存在的突出问题，研究部署下一阶段工作和任务，必须保障依法行政工作经费。建立依法行政工作考核机制，将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
5.转变国土资源管理职能。各级国土资源主管部门要依法履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能。凡是公民、法人和其他组织能够自行管理或市场竞争机制能够自行调节的、行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，不要通过行政管理方式解决，从而确保政府职能不缺位、不越位、不错位。要按照建设法治政府的要求，不断创新行政管理方式。科学合理划分审批权限，不断减少行政审批事项，提高行政管理效能。
二、推进依法科学民主决策
6.健全国土资源决策程序。各级国土资源主管部门要加强行政决策程序建设，健全国土资源重大事项集体决策制度，完善内部会审制度和听证制度，落实重大决策合法性审查和专家咨询论证制度，引入竞争性项目社会评审机制，提高决策效力，推进决策科学化、民主化、法治化。重大事项应当集体讨论决策的，个人不得擅自决策。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决策作为重大决策的必经程序。作出行政决策前，要广泛听取、充分吸收各方意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。重大决策事项要经部门常务会议或者领导班子集体讨论决定的，必须在会前或者讨论前交由法制工作机构进行合法性审查，未经合法性审查或者审查未通过的，不能提交会议讨论、作出决策。
7.建立国土资源行政决策风险评估机制。凡涉及人民群众切身利益、影响面广、容易引起社会不稳定问题的国土资源管理重大项目、重大改革措施、重大资金分配使用、重大政策文件出台等决策事项，都要进行合理性、可行性和安全性评估，重点对资源环境承载力、资源节约集约利用和资源利用可持续、社会稳定、廉政风险等方面进行评估，了解政策的预期效果、对公众的影响以及风险成本等，制定相应的化解处置预案。建立专家论证、公众参与、专业机构测评相结合的国土资源行政决策风险评估工作制度，建立调查论证、会商分析、综合研判的国土资源重大决策风险化解机制。风险评估结果应作为国土资源行政决策的重要依据。
8.全面落实国土资源听证制度。依照法律法规规定应当组织听证的必须按照公正、公平、公开、便民的原则组织听证。规范听证程序，严格按照法定时限和程序组织听证，听证参加人要有广泛的代表性，利益相关人必须占大多数。强化听证效力，对涉及相对人重大利益的，多数听证代表持反对意见的，决策要慎重，要认真组织研究听证意见，不予采纳的要说明理由，并及时向上级汇报听证情况及意见采纳情况，将听证结果作为决策的备查材料。县级以上国土资源主管部门除依法应当组织听证的以外，对涉及相对人直接利益的土地整治规划、城乡建设用地增减挂钩、矿区整合等重大事项，也要逐步推行听证。
9.完善国土资源法律法规体系。制定国土资源管理规章和规范性文件要严格遵守法定权限和程序，积极完善公众参与的制度和机制。国土资源部门规章和规范性文件，除依法需要保密及应急性的事项外，应当采取听证会、座谈会、互联网等多种方式向社会公众公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。要积极开展国土资源法律法规体系框架的统筹研究，实行项目储备。加强项目计划管理，强化进度管控，实行中期通报和年终总结制度。建立将成熟的规范性文件及时上升为规章的机制。要及时将国土资源管理改革的成功经验上升为制度措施，加强重点领域和关键环节的立法，提高立法质量，完善国土资源法律体系。
10.建立规章和规范性文件“实时清理、自动更新”机制。法规清理是对国土资源管理水平的直接检验和评估。县级以上国土资源主管部门要根据立法机关的要求，认真开展法规清理工作，建立主动清理、定期清理和专项清理相结合的清理工作机制。清理工作结束后，应当将清理结果以部门规章、规范性文件等适当形式通过报刊、网站等媒介及时向社会公布。起草新的法规、规章草案和规范性文件时，要对已经发布的相关文件进行梳理，研究新文件与以往文件的逻辑关系，提出对以往文件的处理意见，实现“实时清理”。探索建立法规编纂工作制度。将现行有效的规章和继续有效的规范性文件汇编成册，作为国土资源管理工作的法定文本。建立国土资源法律法规数据库，将涉及国土资源管理的法律、行政法规、规范性文件纳入数据库，并进行适时更新。
11.加强规范性文件管理。各级国土资源主管部门要严格按照法定权限和程序制定规范性文件，规范性文件不得创设行政许可、行政强制、行政处罚、行政审批等事项，不得违法作出限制公民、法人、其他组织权利和增设义务的决定。科学管理规范性文件发文计划，重要的规范性文件要公开征求意见。建立规范性文件有效期制度，新出台的规范性文件必须规定有效期，一般不得超过5年。建立规范性文件备案制度，县级以上地方国土资源主管部门应当在规范性文件发布后一个月内报上一级国土资源主管部门备案。探索建立规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度。完善规范性文件合法性审查制度，新出台的规范性文件必须由法制工作机构对文件的合法性、合理性、可行性进行审查，需要会议讨论审议的，应在会前由法制工作机构进行合法性审查，对于超越法定权限，设定行政许可和行政审批事项，增设公民、法人和其他组织义务的，不予审查通过。经审查通过的规范性文件，部门负责同志方可签署。规范法律、行政法规和规章应用解释工作，积极配合立法机关解释活动，建立行政管理相对人、专家学者、社会中介机构等多渠道解释事项收集制度，做好对规章的立法解释、对法律法规适用的行政解释和对国土资源管理工作的指导性意见等三类解释工作，并由法制工作机构按照专门类别统一解释、统一编号、定期发布。
12.推进规章和规范性文件后评估制度。落实《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》，全面建立规章和规范性文件后评估制度，评估结果要作为国土资源立法和制定政策的重要依据。各级国土资源管理部门应当对经济社会发展影响较大、群众反映强烈的规章和规范性文件的制度设计、实施效果、立法质量、存在问题等进行全面评估。对直接关系人民群众切身利益或对经济社会发展有较大影响、群众反映强烈的规章实施满2年的，必须进行评估。评估绩效报告应作为修改或者废止规章、完善配套制度和改进行政执法工作的主要依据，要向社会公开发布。要根据评估结果确定下一年度的发文计划，科学推进规章和规范性文件的立、改、废。
三、深化行政审批制度改革
13.深化行政审批制度改革的总体要求。要进一步减少行政审批事项，下放审批权限，规范审批程序，提高审批效率，逐步推广审批集中和批、管分离，推动行政审批工作的精细化、标准化。强化国土资源主管部门的市场监管和公共服务职能，着力解决“重审批轻监管”等问题。进一步发挥市场配置资源的主体作用，切实转变行政管理职能和资源配置方式。加快建立全国规则统一、程序科学、公开透明的土地资源有形交易市场。
14.规范建设用地使用权和矿业权交易行为。进一步完善建设用地使用权招标拍卖挂牌制度，逐步扩大范围、规范程序。推进招标拍卖挂牌方式出让建设用地使用权和新设矿业权，深化土地和矿业权审批制度改革，严格实行审批接办分离、网上报批、联网审查、集体会审、限时办结、结果公开，接受社会监督。深入治理土地交易过程中串标、设定限制条件和门槛、商业关联交易等违法违规问题，解决矿业权出让公开竞争制度不健全、交易制度不完善、监管不到位等问题。积极推进建设用地使用权和矿业权网上交易和网上监管，建立矿业权交易制度，依法规范交易活动。进一步加大土地出让后的监管力度，建设用地出让后，必须依法管控，不得擅自调整修改容积率指标等土地出让条件，依法改变土地用途和调整容积率指标的，应依法按照市场价格补缴土地出让价款。强化土地和矿业权市场动态监测监管，完善和深化土地“批、供、用、补、查”信息监管系统。
15.大力推进政务公开。加大国土资源政府信息公开力度，坚持以公开为原则、不公开为例外，确定公开事项，制定公开目录，设立公开标准。及时公开规章制度和规范性文件，每年公布现行有效的规章和继续有效的规范性文件目录，未公开的规章和规范性文件不得作为行政执法依据；重点公开国土资源主管部门财政预算、重大建设项目批准和实施、规划计划执行情况、重要业务进展情况、重要统计数据及具有重大社会影响和需广大公众参与的政府信息；全面公开办事依据、条件、要求、过程和结果。充分利用电子政务系统和门户网站提高公共查询服务水平，提供土地登记资料、地质资料和行政审批结果等信息资料的公开查询，建立国土资源便民统一查询平台系统，实现国土资源信息查询的互联互通，促进国土资源信息资料查询的集群化产业化发展。建立健全信息公开的监督和保障机制，针对政府信息公开范围、公开内容、公开方式、公开时间等定期开展评议考核。
16.加强资源市场中介机构管理。积极引导资源市场中介机构健康发展，鼓励中介机构为国土资源技术业务提供支撑。加强对行业协会以及土地整理、土地估价、储量评审和矿业权评估等中介机构的管理，严格行业资质、加强行业建设、规范行业行为，应当由行业协会承担的必须交由其承担。尽快制定资源市场中介机构管理的法规规章，规范业务范围、从业人员资格、资金管理等。加快制定土地估价管理办法和矿业权评估行业管理办法，建立中介机构廉洁从业和诚信档案，加大中介机构和从业人员违法违规的责任追究力度。严禁各级国土资源主管部门工作人员在经营性事业单位或中介机构交叉任职，切实做好政企分开、管办分离。
四、推进财政预算资金分配使用管理改革
17.规范财政预算资金的分配。各级预算单位要依法科学合理地编制预算，努力提高资金使用效率。严格按照程序编制预算，重大预算项目必须提交集体讨论、民主决策。专项资金的分配必须公正公开、依据充分、用途明确，严格按照规定编制预算细化方案，如需调整预算项目及经费必须报经有关部门核批。
18.提高财政预算资金使用效率。严格按照预算法及现行有关财务制度使用各类预算资金，保证项目顺利实施，合理使用资金，努力提高效率。探索建立资金特别是重大专项财政预算资金使用效益评价机制，研究制定重大专项资金使用效率考核指标体系和具体标准，推进项目绩效考核。建立资金分配和使用奖惩制度，将财政预算资金使用考核评估结果与今后预算资金的分配相挂钩。
19.加强财政预算资金的分配使用监管。加强对土地整治、中低产田改造、基本农田保护、地质找矿、矿山环境治理、资源节约利用、境外勘查开采、地质灾害防治、科技项目等方面的资金使用监督。对新增建设用地的土地有偿使用费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专项收入安排的财政专项资金和部门预算执行情况，要进一步加强审计。进一步完善内部财务审计、领导干部人员经济责任审计和离任审计制度，积极推进行政问责制，严肃追究各类财经违法行为，促进国土资源反腐倡廉建设。各级国土资源主管部门要支持配合审计、监察等部门依法独立行使监督权。
五、规范执法行为
20.完善执法程序。建立健全立案、回避、调查取证、告知、审查、送达等执法程序，加强程序制度建设。严格依照执法程序办事，按行政强制法、行政处罚法等规定，依法应当回避、告知、听证的，必须履行有关程序。规范执法裁量权行使，建立国土资源行政裁量权基准制度，合理细化自由裁量权情形、科学量化自由裁量权权限，制定自由裁量权适用范围和规则，严格限制裁量权的行使。加强执法程序监督，作出行政处罚或行政强制前，必须由法制部门对其是否存在程序瑕疵进行审核。
21.提高执法能力。各级国土资源主管部门要 “敢于碰硬，不怕得罪人”，做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，切实保障当事人合法权益，坚持程序和实体并重。加强国土资源执法队伍建设，严格执法人员资格管理，全面提高执法人员素质。改进和创新执法方式，坚持管理和服务并重、处置和疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。运用高科技手段执法，探索违法线索网上举报、执法流程网上管理，提高执法效率和规范化水平。
22.规范查处行为。根据法律法规规章的立、改、废情况及时对执法依据进行调整和梳理，制定国土资源违规违法行为立案查处标准，并及时向社会公开立案标准和执法依据。通过12336国土资源违法线索举报热线、来信来访等方式多渠道收集违法线索。国土资源违规违法案件查处必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、适用法律法规正确、符合法定程序和法定职责权限，查处过程要公开透明，对重大、特别重大或者群众反映强烈、社会影响力大的案件要及时向社会通报查处过程和结果。
23.健全社会矛盾纠纷调解机制。各级国土资源主管部门要充分发挥行政机关在化解社会矛盾纠纷中的作用，引导群众通过行政复议、司法诉讼、仲裁等渠道化解矛盾纠纷。建立健全征地补偿标准争议裁决机制，对征地补偿标准争议要先行协调，协调不成的，依法进行裁决。注重运用调解、和解等方式解决纠纷,完善国土资源行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。要主动排查国土资源管理工作中的矛盾纠纷隐患，对国土资源管理过程中涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的矛盾纠纷，要主动进行调解。
24.强化行政复议在解决矛盾纠纷中的作用。充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用和内部管理的层级监督作用，强化内部纠错机制。要及时依法公正作出复议决定，各级国土资源主管部门要严格执行行政复议决定，对拒不履行或者无正当理由拖延履行的，要依法严肃追究有关人员的责任。加强行政复议信息化建设，逐步实现复议决定的全国查询。探索开展相对集中的行政复议审理工作，强化行政复议委员会职责，完善工作机制，健全工作制度。完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，建立行政机关负责人出庭应诉制度和行政诉讼旁听制度。
25.严格国土资源行政问责。严格国土资源行政问责，坚持有错必纠、有责必问。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要严肃追究有关领导的责任，督促和约束国土资源主管部门及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。进一步完善国土资源行政执法评议考核制度，分解执法职责，细化执法标准。注重群众和舆论监督，认真做好国土资源行政应诉工作，严格行政问责。
六、加强监督和组织保障
26.正确处理依法行政和改革创新的关系。依法行政需要不断改革创新，只有改革创新才能更好地推进依法行政，才能为依法行政提供不竭动力。依法行政为改革创新提供有效的制度保障，改革创新必须坚持依法行政，必须以依法行政为前提，不能突破现行政策法律规定。国土资源管理改革创新必须先行试点，储备政策制度。批准试点要严格按照有关规定，确保局部试点、封闭运行、规范管理、依法推进、结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。要在调查研究基础上不断调整试点方案和政策，校正试点偏差。在试点基础上取得的好的经验和做法要及时上升为政策法律，确保试点工作在依法行政基础上规范运行。
27.加强依法行政督促检查。加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查和舆论宣传，定期对本单位推进依法行政工作进行考核，将依法行政要求纳入绩效管理评估指标体系，并将评估结果作为目标责任制考核的依据。建立依法行政定期检查制度，由省级国土资源主管部门组织对本省内的依法行政工作进行检查；每五年由国土资源部组织对全国的国土资源依法行政工作进行检查并通报检查结果。严格实行国土资源依法行政报告制度，每年应对依法行政工作进行总结，将总结情况向上级主管部门汇报。建立依法行政表彰批评机制，加强宣传依法行政工作典型经验。对推进依法行政工作的先进单位在重大资金项目安排、差别化土地利用政策、重大试点改革、建设用地指标等方面的政策给予支持，对个人可优先选拔任用并在年度考核、创先评优等活动中予以倾斜；要重视提拔使用依法行政意识强、善于用法律手段解决问题、推动国土资源管理法治化的优秀干部;对依法行政工作不力的单位要予以通报批评、减少建设用地指标、取消评优资格。
28．建立健全国土资源法制机构和队伍建设。进一步加强市、县级国土资源主管部门法制机构和队伍建设，在地市级国土资源主管部门必须单独设立国土资源法制机构并配备必要的专业工作人员。加大国土资源法制干部的培养、使用和交流力度，不断增强干部法律意识、提高法律素养、提升依法行政能力和水平，要重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。
29．加强基层国土资源主管部门的建设。各级国土资源主管部门要结合五年规划实施情况，制定依法行政的年度工作计划与检查考核标准，每年定期开展依法行政检查和调研，开拓思路、创新方法。加强基层国土资源所的建设，强化职能定位，提高干部意识，抓紧落实和解决人员、编制、经费、设施等问题。
30.建立健全“制度+科技”的工作机制。探索运用科技手段完善反腐倡廉建设协调机制，形成多方联动、上下互动的反腐倡廉工作格局。进一步加强国土资源信息化建设，健全完善全国土地利用“一张图”和土地“批、供、用、补、查”综合电子信息监管平台，将矿产资源勘查开采纳入遥感监测范围，利用“一张图”管地、管矿，健全完善“天上看、地上查、网上管”的国土资源综合监管体系。各级国土资源主管部门办公局域网都要把所有的监管内容定制到运行软件中，并在此基础上坚持系统信息公开。积极建立健全规则统一、程序科学、公开透明的土地和矿业权交易平台，变分散交易为集中交易，统一信息发布、交易规则和运作监管；推进行政审批标准化管理，坚持接办分离，网上报批、网上公布，建设统一的网上审批平台和电子监察系统。
各级国土资源主管部门要认真贯彻落实本意见，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）精神，研究本地区今后一个时期加强国土资源管理依法行政工作的总体规划，明确目标任务、具体措施、完成时限和责任主体，确定重点、扎实推进、锐意进取，积极推进社会主义法治政府建设。
从发文之日起，本意见的有效期为10年。
二〇一一年十一月十八日