作者：车纲  
　   
　　本文尝试对中国政府信息化进程中的信息孤岛现象进行研究，讨论其形成原因、演变过程及造成的影响，希望从政府审计的角度探讨如何解决信息孤岛问题，利用信息化手段消除信息孤岛，打破部门、组织、企业间信息障碍，为政府审计服务。
　　一、信息孤岛的概念与影响
　　1.信息孤岛的概念
　　信息孤岛是指在社会信息化过程中, 由于信息系统、软件系统、数据库之间关联性差, 难于互联互通和互操作的弊端, 造成数据共享性差, 信息难以融合贯通, 无法实现业务协作, 系统效率低, 而无法真正实现信息化的问题。
　　2.信息孤岛无处不在
　　信息孤岛不仅存在与企业和组织内部，而且广泛存在于组织之间。从信息化程度与信息孤岛的关系来看，央企、金融机构等信息化程度较高，信息孤岛问题得到一定程度的解决；而政府机关电子政务信息化程度较低，信息孤岛问题尤为突出。
　　在我国，从电子政务建设工程开展以来，由于该类工程是在各级政府、不同部门中零散进行的，缺乏全国统—的规划与标准，加上技术、业务、需求、经费和管理等方面的问题，以及时间和历史等原因，造成了建设完成的各个系统之间存在开发平台、操作系统不同，特别是数据库管理系统千差万别，从而彼此之间很难实现互联互通，以至于形成了—个个信息孤岛。
　　3.信息孤岛形成的原因
　　⑴信息孤岛现象的产生与我国政府部门的条块分割有着直接的关系。
　　建国以后，我国长期实行高度集中的政治、经济管理体制。政府各部门的工作直接受中央的统一管辖，各部门之间缺乏稳定、规范的横向联系；必要的职能与工作的交叉也由中央来进行协调，如此呈现出一种相互分割的格局。改革开放以后，国家虽然采取了许多调控措施力图扭转这种局面，但总体框架并没有得到根本转变。因此，各级政府和部门经过多年的信息化建设，虽然拥有了大量的信息资源，但这些信息资源不仅存在结构分散、异构存储等问题，而且往往只适用于局部范围的信息化应用；政府的信息资源长期以来大都处于初级、简陋的管理状态，信息之间不能彼此交流，从而形成了跨部门、跨地区、跨行业的信息壁垒，成为信息资源有效利用的“瓶颈”。
　　⑵政府信息化建设的阶段性导致信息孤岛的出现
　　从应用层面看，我国的电子政务建设可以分为四个阶段：第一个阶段是信息发布阶段，主要有政府上网和各种内部应用的建设，包括部门M I S 、O A 这些系统的建设以及网络平台、基础平台的建设，这是个必经的阶段，是整个电子政务建设的基础；第二个阶段是交互阶段，就是通过网站开展网上审批以及其他一些政府网上服务系统；第三个阶段是整合阶段，主要包括网络资源的整合，以及现在国家提出的建设信息资源库，这一阶段的特点是各个政府部门目前存在着网络、信息资源、应用等多种信息孤岛的问题；在整合阶段之后，就达到一个更高的阶段，也就是电子政务建设的第四个阶段——转化阶段。在该阶段，通过系统应用带动政府部门流程的再造，更大程度地发挥电子政务的优势。目前，我国大部分政府部门的电子政务建设处于第二、第三阶段，有的地区尚停留在第一阶段。电子政务的建设是一个从初级到中级，再到高级阶段的发展过程，人们从开始的办公自动化建设，从文字处理、报表打印开始使用计算机，进而围绕具体业务工作开发或引进应用系统。这些分散开发或引进的应用系统，一般不会统一考虑数据访问和交换标准或信息共享问题。
　　⑶我国政府信息化建设中重硬件轻软件，重建设轻整合
　　从我国电子政务的发展历程可以看出，我国电子政务的建设是从硬件建设开始的。直至今天，许多地方政府仍将电子政务与政府上网等同看待，没有深刻意识到电子政务不仅是网络硬件建设的过程，更是一项复杂的系统工程。我国电子政务建设经历2 0 多年，投入了大量的资金，这些投入取得了可观的成效，如骨干光纤网络建设、大容量网络交换设施建设、光纤入楼、宽带入户、1 0 兆到桌面等等。虽然我国电子政务的发展经过2 0 多年的网络硬件建设，积累了丰富的信息资源，但由于没有在信息资源的整合和利用上下功夫，因此也就造成了大量的信息孤岛，而且这些孤岛效应随着数据资源的增长而加大。
　　二、信息孤岛是信息化条件下政府审计面临的最大挑战
　　信息化条件下，政府审计对数据的可获得性、数量和质量都提出了更高的要求，但是无处不在的信息孤岛已经成为影响政府审计效率和效果最大因素。主要体现在：
　　（一）信息孤岛增加了监管难度
　　由于信息孤岛的存在，政府审计在开展审计时，难以获得完整、真实、准确的数据。
　　被审计单位内部存在的信息孤岛，导致审计人员无法直接对被审计单位的信息系统进行分析，下载所需要的数据，而是需要花费大量的时间和人力对被审计单位的信息系统架构进行梳理。在审计中，经常发现被审计单位存在多种信息系统，多个数据库，各信息系统之间接口不统一，数据结构各异，很多非常有价值的信息和数据被湮没在“信息孤岛”中，无法被审计人员所发掘和利用。
　　政府信息化建设的不完善导致的大量“信息孤岛”，使得审计人员无法利用这些基础性信息开展审计。例如：海关、工商、税务、土地管理等信息由于所在部门均属于中央垂直管理单位，信息系统建设都是自主完成，信息垂直流动通畅，但是横向流动难度很大，这些政府部门之间存在的“信息孤岛”使得审计人员无法利用这些信息进行对比分析，形成了监管漏洞。
　　（二）信息孤岛提高了审计成本
　　信息孤岛的存在，审计人员无法迅速获得高质量的电子数据，大大增加了审计成本。事实上，在每个审计项目中，有相当比例的计算机审计资源被投入用于数据转换和清洗，真正用于数据分析的时间非常短，增加了审计成本，影响了审计质量。还有相当多的审计项目，由于对大量“信息孤岛”的顾虑，被迫放弃开展计算机审计，转而采用传统的审计方法，影响了审计效率。
　　三、如何破解“信息孤岛”
　　（一）破解“信息孤岛”，最根本的解决方法是推进政府信息资源共享。
　　信息资源整合是在信息由信源通过信道向信宿传播的过程中，信息系统内部各构件集成在一起，相互渗透、相互协同、有效控制，并不断从环境获取信息、能量和物资，从而发挥最大效益的创新过程。
　　信息资源整合以打破信息孤岛、增加系统连接、提高信息、共享程度、增强系统自动化程度、减少人工重复劳动和资金浪费为目标，以标准化、模块化、通用化为乎段。采取二次开发或者统接曰实现各类系统间最大的兼容和数据交换，最终实现各类系统的互联互通和信息共享。
　　政府信息资源整合具有以下几个方面的特点：
　　(1)政府机构作为信息的管理者和整合的实施者，是最庞大，最完善的组织机构，这是任何企业和组织所无法比拟的。信息资源的存在与整合与政府的组织结构关联紧密，存在纵与横的划分，突破部门之间与地区之间的纵横限制，拆除存在于部门之间，中央和地方各级政府之间的各种藩篱和障碍，几乎成为每一个电子政务工程项目建设中最难以应付的挑战。中央与地方政府之间、地方政府上下级之间、以及同级政府各部门之间的协同，改变原有的条块分割，相对孤立的管理体制，以处理未来政府与企业、政府与民间组织、政府与社会公民之间的关系，是政府进行信息资源整合的主要目标。
　　⑵辐射面广。政府所拥有的信息资源占整个社会信息资源的80%，对社会信息资源的开发与利用起着主导作用。对政府进行信息资源整合，影响的深度和广度都比较大。
　　⑶以提高办公效率、降低运营成本和提供更好服务为目的。这区别于企业行为中的“以经济利润为目标”的指导思想。
　　⑷对安全方面要求较高。政府的很多信息涉及到国际机密或具有很强的保密以及安全要求，政府的内部网络和外部工nternet网通常都进物理隔离。
　　⑸政策影响较为突出。政府的信息资源整合是由政府来实行的，政策的导向将直接影响相关项目的实施。如非典时期，对防疫方面的信息资源整合就比较重视，展开的相关项目也比较多。
　　（二）政府审计在推进政府信息资源中的作用
　　1.对电子政务开展信息系统审计
　　政府信息系统审计近几年关注的重点是国有金融机构和大型国有企业，对电子政务开展信息系统审计不多，仅限于对地方公积金信息系统的审计和地方审计机关对部分政府网站开展的绩效审计。审计署至今尚未组织对金税、金关等“十二金”国家重点电子政务项目开展信息系统审计。
　　在对电子政务系统开展信息系统审计时，要把是否实现了政府信息资源共享作为审计的重点。
　　2.建立审计数据仓库
　　为了提高审计质量和效率，我们应该利用现在掌握的各种数据，建立审计数据仓库，将海关、国税、地税、银行等数据作为基础性数据，大力开展跨行业关联分析、对比分析，在审计内部先行打破“信息孤岛”，发挥审计可以跨行业收集数据的独特优势。虽然同证监会、银监会、保监会等专业监管机构相比，我们对行业的熟悉程度较低，但是政府审计部门可以同时获得多个政府部门的数据，这是我们的优势所在。通过建立审计数据仓库，开展数据分析和数据挖掘，是提高审计效率和提升审计质量的重要手段。