作者：王花蕾
 今年，全国很多省市都在制定“十二五”信息化发展规划，北京市也刚刚公布了《北京市“十二五”时期城市信息化及重大信息基础设施建设规划》（以下简称“《规划》”）。对于信息化发展目标来说，规划的制定固然重要，但是规划的贯彻机制同样重要，否则制定出来的规划很难对实践起到有效的指导作用。为了探讨如何建立有效的信息化执行机制，我们不妨看看信息化起步最早且发展情况一向较好的美国的经验，从中寻找可资借鉴的有益经验。

美国没有制定信息化规划的习惯，但是却制定过涉及信息化长期发展的某些计划，如《国家信息基础设施计划》（NII，National Information Infrastructure，也叫信息高速公路计划）、《连接美国：国家宽带计划》，这些计划在执行中有不少值得我们借鉴的经验。由于《连接美国：国家宽带计划》2010年3月才公布，执行时间较短，而NII自1993年开始实施，至今已经形成了不少成效显著的经验，所以本文主要以NII为例分析其对北京市信息化规划实施的启示，尤其是对其中基础设施建设的启示。

一、NII的主要经验

NII于1993年提出，计划在2015年前建成由通信网、计算机、数据库和消费类电子产品组成的无缝的、高速的、多功能的信息网络基础。为了实现这一目标，美国通过一定的机制设计使得政府、企业、学界各方的力量积极参与其中，促进了信息产业和信息化的迅速发展。

（一）建立了负责统筹协调的组织领导机构

1993年初，美国政府组建了一个由联邦各部门负责信息技术发展和应用的高级官员组成的联邦部际机构“信息基础设施特别工作小组”（Information Infrastructure Task Force, IITF），商务部长任该小组主席。白宫科技政策办公室和国家经济委员会对该小组给予协助、支持，该委员会下属的高性能计算、通信、信息技术(High Performance Computing, Communications, and Information Technology, HPCCIT) 分委员会向IITF提供技术建议，并协调联邦的研究计划，配合NII的发展。IITF包括三个分委员会：电信政策委员会、信息政策委员会（包括知识产权工作组、隐私工作组、政府信息工作组）、应用委员会，它们分别推动电信网络运营管理、信息技术应用、知识产权保护、个人信息安全、公共信息服务和电子政务等方面的发展。

IITF不仅能保证政府部门间政策的协调，而且连通了技术、市场和政府，既能保障技术发展的可靠性，又使与市场结合的政策能够快速得以落实，保证了NII 计划实施的经济效率和成功率。

（二）政府营造了良好的外在环境

为确保工作工作的有效性而提出了政府工作的9 项原则：通过税收和法规政策，促进民间企业投资；扩展“普遍服务”概念，政府有责任保证所有美国人都能以负担得起的价格享用信息资源；发挥催化剂作用来促进技术创新和新的应用；促进国家信息基础设施以“无缝的”、交互式的、用户驱动的方式运行；保证信息安全和网络的可靠性；改进无线电频谱管理；保护知识产权；协调与各级政府以及其它国家的行动；提供利用政府信息的机会，并改善政府的采购活动。简言之就是为NII营造良好的外部环境，包括为市场开放、鼓励竞争建立相应的法律环境和市场环境；引导和帮助私营企业对国家信息基础设施进行投资；制定信息技术研发计划，鼓励技术创新等。在IITF的领导下，美国政府制定了诸多促进信息产业和信息化发展的政策，例如：

鼓励企业合作创新和技术转化。为适应NII 技术研发的需要，美国政府于1996 年全面修改了1934 年制定的“通信法案”，彻底消除了对有线电视、电话、电视和卫星等各种电信企业施加的行政和法律限制；对1984 年的《国家合作研究法》进行了修正，产生了1993 年的《国家合作研究生产法》，以允许企业间进行竞争前的合作研发特别是建立战略研究合作伙伴关系，如由若干大学和产业界组成的技术转移联盟。

稳定支持产业通用技术研发，鼓励企业增加研发投入。在美国NII 计划中，联邦政府保证稳定经费投入以支持信息产业通用技术的研发。联邦政府每年投入10 亿美元左右支持高性能计算通信(HPCC)计划，以研发NII 所需的而企业无法或不愿开发的基础技术。与此同时，积极鼓励企业增加研发投入，对企业的R&D 活动给予税收优惠政策激励，增加支持预算，编制政府NII 计划项目清单并公布于众。还通过对科研机构和研发机构投入的免税和退税政策来激励个人、企业和科研机构从事研发活动。例如，在1986 年美国国内税收法中，“对一切商业性公司和机构研发活动费用增加的退税激励政策”的有效期在NII计划实施过程中被不断延长，并于2000 年2月将此项退税待遇的适用期予以永久化。

创造商业市场需求。美国政府大力宣传NII 计划及其社会服务功能。为激发民众对NII发展的兴趣和需求，它不仅在政府工作报告和网站信息中有大量关于NII 进展的报告，还有很多有趣的、及时的、自由的在线信息供大家随时浏览，如美国图书馆协会的华盛顿办公室在线(ALAMWON)、来自纳税人资产信息的TAP-INFO 以及在Gopher 搜索工具和FTP 上的出版物等。

（三）企业积极参与，成为实施主体

与新加坡NII计划的“政府设计—政府创建、应用—企业跟进”组织模式不同，美国政府虽然积极宣传和推动NII计划，但NII 计划实施中真正的出资人是美国企业，NII 的结构设计、建设和管理都是由私营企业自行设计和完成的。

在1993 年12月21日就提出了政府制定NII政策的五项原则，这些原则保证了企业作为NII实施主体的地位，成为指导NII 计划组织实施的基本原则：原则一，鼓励私人企业投资。企业投资，尤其是私人的投资，是保持美国竞争力的根本，是保持自由市场经济活力的重要措施。原则二，促进并保护私人企业间的竞争。政府的主要职责就是要制止不公平竞争的行为，减少信息不对称的危害，建立一个开放自由的公平竞争环境。原则三，公众都有机会获得服务。确保NII 成为一个对所有的人来说都是开放、便利、实用的信息共享平台。原则四，避免在信息拥有方面出现“贫富不均”。政府必须保护公共部门的利益，尤其是要为公共教育、公共健康和政府部门提供必需的服务。原则五，保障政策设计上的灵活性。技术进步加快，产业变化也随之加速，保持政策设计的包容性、灵活性和适应性是很重要的。总的来看，政府一方面鼓励企业积极参与，另一方面又希望企业的行为是有利于公众利益的。

为了使企业能更好地参与NII计划，美国在政策制定阶段就给企业的积极参与创造了良好的条件。1993年底，根据克林顿的行政命令，美国建立了由各类国家信息基础设施的赞助者和有关人士任委员的“美国国家信息基础设施顾问委员会”，以促进民间企业积极参与基础设施建设的审议工作，从而使企业可以直接对整个计划提出建议并能积极参与其中，确保了政府制定的各项政策的可用性，大大提高了企业的参与度。结果，不仅政府期望的通信行业的电话公司积极参与，还有广播和计算机各相关行业的众多企业都积极参与，如IBM、AT&T、MCI、HP、FCI 等，同时还有大量的中小企业也积极参与进来，有力地推动了NII 的建设进程。

这些企业的参与，有的投资数十亿美元设计建设巨大的卫星通信网络，有的致力于地方信息网络服务，有的则只针对网络建设中某一环节的转换或存储技术或软件开发进行突破，不仅实现了美国政府设想的NII，更丰富了NII 的内容和形式，使美国NII 建设呈现多样化的特点。据统计，与政府投入的1 000 亿美元相比，企业的投入达到了20 000 至30 000 亿美元，政府投入资金对企业R&D 投入资金的撬动比率超过1：20。同时，美国企业投资R&D 热情高涨，工业研发经费支出额由1992 年的944 亿美元增加到2000 年的1 804 亿美元。在这个过程中，政府的主要作用是不断地对支持的几个重点领域予以声明，并不断地通过公开讲话、会议和政策的制定来协调共识的形成，为企业自由开发NII指明了国家的鼓励方向。

（四）民间科研力量的参与

各种民间力量主要通过提供研究报告、对研究给与资助、参与咨询、舆论宣传介绍等形式对决策产生一定的影响。例如，在美国分别提出美国信息基础设施计划和全球信息基础设施计划后，美国“21世纪基金”（Twentieth Century Fund）召集全美著名大学，如哈佛大学、麻省理工学院、哥伦比亚大学、加州大学等和政府研究机构，如国会技术评估办公室的14位专家学者，就美国国内和全球信息高速公路面临的重大问题为政府献计献策。讨论结果于1995年以W.德雷克主编的《美国信息基础设施政策之战略》一书发表。1996年美国修改《电信法》，其修改的内容与本书中关于国内高速公路的建议完全吻合。

二、对于北京市《规划》的借鉴

北京市的《规划》与美国的NII计划相比有很大不同，其一，其内容远比NII丰富，几乎涉及了经济、社会的主要领域。以其与NII 对应的宽带建设部分来看，其希望取得的目标并不比NII低：“构建互联互通的智慧网络，提升城市宽带能力，扩张网络覆盖空间，加强集约统筹建设和资源共享，夯实首都信息化发展的基础保障，全面建设高速、泛在、绿色、可信的信息基础设施”。其二，美国的NII计划是一个国家的计划，而《规划》只是北京市的，而一个城市与国家相比，在制定政策方面显然是有很大局限性的。但是，从美国的贯彻机制中，我们仍然可以借鉴不少有益的内容，尤其是在宽带设施建设部分。

其一，市委市政府可牵头成立跨部门的组织领导机构，协调各不同业务部门的信息化工作方法、进程、技术等，保证各领域信息系统的顺利建设、良好运行和有效互联，并与企业界、学术界建立有效的沟通渠道，听取各方意见。通过该领导机构，处理好高标准信息基础设施建设、无线城市建设、信息枢纽城市建设、物联网传输基础设施建设、全覆盖的政务网络建设这几项基础设施建设工作的轻重缓急及相互关系。通过各方的即时沟通和对《规划》执行情况的动态跟踪，及时发现《规划》落实中的问题并予以解决。

其二，为企业参与《规划》相关项目提供良好的平台。《规划》中的诸多目标都需企业的积极参与才能落到实处，如“深化信息化和工业化融合，构建现代产业体系”、“培育信息化经济新业态”，又如“鼓励和支持三网融合相关的产品研发、市场培育和企业发展，推动产业链上下游协调发展”。所以可借鉴美国的经验，成立以企业为主的顾问委员会，使企业积极参与各领域具体执行方案的审议工作，从而使企业可以直接对计划的执行方案提出建议，并可积极参与其中执行。同时，北京市政府要根据《规划》的目标要求，调整原有的不适合信息化发展需要或不利于广大企业参与的政策，并根据需要制定新的能推动信息化发展或有利于广大企业积极参与的政策。例如鼓励企业之间以及企业与科研机构之间加强研发合作，对其给与一定的资金支持、税收优惠等；鼓励企业参与某些信息化试点项目建设，探索合适的运营模式。

其三，充分利用北京的人才优势，为《规划》落实做好智力支持。《规划》中提出了实现目标的行动路径之一是“强化信息化人才队伍建设”，具体包括：搭建重点领域人才需求监测和紧缺专门人才信息共享平台，推进党政机关、市级主要部门、区县政府设立首席信息官，做好信息化知识和技能的普及活动和培训工作，支持企业和高校、科研院所合作建立一批两化融合人才实训基地等。在此基础上，还可以考虑建立一支包括信息化、项目运营等多方面人才的专家队伍，负责对各具体计划、项目进行咨询、评估，以保证计划、项目实施的科学性。同时，可以考虑设立北京市信息化建设专项研究基金，并将北京市信息化建设过程中出现的难点或关键点设立为若干课题，借助专家学者的力量共同解决。

参考资料：

陈文理：《美国信息基础设施发展中的政府行为及其借鉴》，《湖北社会科学》，2011（1）

张赤东：《以企业为实施主体的美国NII 计划组织实施方法及其对我国重大专项组织实施的启示》，《科技进步与对策》，2010，27（4）

主父笑飞、赵景芳：《美国信息战略探析》，《现代国际关系》，2006（7）