1998年秋季,笔者参加了国家行政学院组织的代表团赴美国哈佛大学培训考察,其中一个重要专题是“政府与科技进步”。哈佛大学肯尼迪政府学院的资深教授们从美国政府与技术发展、信息技术对政府的影响、技术之作用与全球发展等方面较为全面地介绍了美国信息技术的发展及其对政府的影响。通过讲座、研讨、考察、阅读,获取了信息、开阔了视野、得到了启示、看到了差距。现将专题考察情况简述如下。

　　一、美国信息技术的高速发展

   1992年,克林顿在竞选美国总统时,提出了“信息高速公路”的设想。1993年9月克林顿政府拟定了“全国信息基础设施”(英文名称为NationalInformationInfrastructure,简称NII),俗称信息高速公路(InformationSuper-Highway)的方案。方案从未来全球经济发展战略高度,明确提出了国家信息基础设施的定义,为完善对民间企业的领导,政府所采取的行动、驾驭变革与建立伙伴关系、政府行动的原则和目标、美国的命运与信息基础设施紧密联系在一起等一系列概念、目标、原则及行动纲领。
   NII计划的目标是用光缆和相应的软硬件设备以及网络体系把美国所有的政府机构、学校、公司、医院、图书馆等不同的机构及每个家庭都连接起来,建成一个全国性的计算机化的高速信息网络,通过它向全美国人迅速准确地提供各种信息。对于居民而言,可以在家中选择娱乐、储蓄和购物,可以享受保健服务,可以接受远程教育,可以获得各种政府信息,可以以电子方式申请和接受政府福利,可以方便地与政府官员取得联系,可以获得充分的就业机会,等等;对于企业而言,制造商可以通过信息高速公路获得全世界的订单,可以选择投资、生产项目,改善企业管理,获取最大的企业利润;对于政府而言,可以提高决策水平、工作效率,减少文书工作并改善服务;对于整个国民经济的发展和社会进步而言,无论是第一、第二产业,还是第三产业,也无论是经济的增长,还是国家的安全,信息都是国家最主要的战略资源。建设信息高速公路的目的就是为了有效开发和充分利用信息资源。
   美国政府认为,所有的美国人都与建设这个先进的国家信息基础设施密切相关,它将有助于发动一场新的信息革命,通过这场革命彻底改变人们的生活、工作和相互交往的方式,最大限度地发挥美国人的才干,推动国家的经济增长,保持它在世界竞争中的优势地位。1994年3月,美国副总统戈尔又提出了全球信息基础设施的展望,倡议建设世界范围的信息高速公路。
  对建设信息高速公路的步骤,美国总统克林顿在1994年1月25日的《国情咨文》中对最低要求的解释是,争取在2000年以前“把全国的每一个教室、每一个诊所、每一个图书馆、每一个医院都联系在一起,形成一个全国范围的信息高速公路”。中期计划是到下个世纪初(2005年)使大部份美国家庭入网,实现多媒体普及化。最高要求是用15～20年的时间(2010～2015年)建成“一个前所未有的全国——最终是全世界的——电子通信网络,四通八达,将每个人都连在一起,并能提供想象出的通信服务”。为此,1996年10月克林顿总统又提出了“因特网 ”计划,将通信速度提高100至1000倍,以解决因特网过分拥挤的问题,拓展和加快信息高速公路的建设。

  为了确保信息高速公路建设的顺利实施,美国在组织领导、法律保障和资金投入方面做出了积极努力。由戈尔副总统直接负责并成立了国家信息基础设施特别工作小组,建立了民间企业咨询委员会,加强配置对信息高速公路建设进度直接负责的联邦机构。美国众议院1994年6月通过了为信息高速公路排除障碍的法案。1996年2月克林顿总统批准了新的电信法案,这是美国推动信息社会和信息经济采取的一个重大举措。美国政府根据克林顿总统的计划,制定了对信息高速公路投资的近期(2000年以前)、中期(2005年以前)预算政策。全部投资大约4000亿美元,其中政府的专项经费约占10%,其余将鼓励公司、企业在竞争中分摊,政府在政策上予以支持。目前,美国国会正在研究制定一个拨款法案,旨在保障信息技术的进步。自1993年以来,美国政府在信息高速公路建设上逐年加大财政投入力度,美国的企业界对此表现出了极大的热情,仅微软公司和麦考移动电话公司就投资90亿美元兴建一个由840颗卫星组成的庞大的通信网络,贝尔公司投资160亿美元准备建立光纤传输系统。现在美国工商业的1/3投资都在信息技术方面。

   信息高速公路的建设和拓展,将实现信息技术传输高通量化、网络普及化、服务综合化和系统智能化。美国国家科学技术委员会1996年7月发布的《利国技术》的报告提出:“到20世纪结束时,信息将成为经济系统中最重要的商品,美国创造知识的速度以及利用新知识的能力,将决定其在21世纪全球市场的地位。”
   90年代以来美国的经济发展之所以保持持续增长的势头,始终处于世界第一的领先地位,实际是知识经济推动美国进入了“黄金时代”,而信息技术的飞速发展是美国知识经济初具框架的标志。美国最早认识到计算机和信息技术的重要性,其投资占全世界计算机业总投资的40%,按人口平均对信息技术的投入是欧洲的两倍、世界平均水平的8倍,劳动者人均计算机占有量是欧洲、日本的5倍。现代信息产业已占美国国内生产总值的10%以上,跃居美国头号产业。以信息技术为主的知识密集型服务出口已相当于产业出口额的40%。美国商务部和美国电子协会不久前发布的统计数字表明,在过去5年里,美国信息技术的发展为美国创造了1500多万个新的就业机会,高新技术已成为美国雇用职工最多的行业,其职工工资比全国私营企业水平平均高出73%,电脑和电讯业的增长速度是美国经济增长速度的两倍。1997年,美国IBM公司产值达30多亿美元,美国CA公司软件收入近40亿美元,美国微软公司达90多亿美元。近一年来微软公司平均每周增加资产达4亿美元,其年总产值大于美国三大汽车公司总产值之和。据专家估计,信息高速公路计划将使美国的高速公路、航运工作量减少40%,能源消耗相应减少40%,劳动生产率提高20%～40%,每年为工业创造新的销售额3000亿美元,到20世纪末,美国信息高速公路大约有4000亿美元的市场,预计10年内美国可累计增加国民生产总值约35000亿美元。美国经济增长的1/4以上归功于信息技术。正是由于信息技术的飞速发展,才使得美国今年的失业率降到24年来最低点4.6%。通货膨胀回落到近30年来的最低水平。

二、信息技术对政府的影响

   美国日趋成熟的信息技术环境,既向美国政府提出了改革政府管理模式的要求,又为其改革提供了物质条件。首先,信息技术对传统官僚制提出了挑战。信息技术与生产能力的发展导致了社会公共事务极度复杂化,且变化迅速、时限性增强,但官僚制政府弹性不足,不能及时回应。政府面临着分权压力,需要改革对公务员的管理办法。其次,信息技术时代要求政府弱化某些职能而强化某些职能。信息技术时代的经济是知识经济,知识的传播以及变化和提练是经济增长的关键,因此,政府收缩部分经济与社会职能,扩充其科技教育职能,是非常必要的。第三,信息技术的发展与成熟提高了政府管理的技术含量。信息技术推动了政府人事管理、采购系统管理、公共项目管理等各个领域的电子化程度,信息技术使政府压平层级与放松规则成为可能。因此,迅猛发达的信息技术已成为美国施行行政改革的内在推动力。

   美国在关于国家信息基础的报告中提出,建设信息高速公路可以提供利用政府信息的机会,并改善政府的采购政策,保证联邦机构与州和地方政府一起,利用国家信息基础设施扩展公众可得到的信息,保证公众可以方便而平等地享用巨大的政府信息资源。可以说,美国建设信息高速公路是重振政府、改善政府形象的一项重大措施。
    信息技术的发展大大缩短了公民与政府之间的距离。政府行为更加公开化。为了实现使公民更容易地利用政府信息的目标,美国政府宣布使用电子邮件,以便公众更方便地与白宫进行联系。政府决定使用互联网的信息服务把总统的演说、新闻发布、行政命令及预算方案等让公众获知。联邦政府积极改进信息收集处理和传递过程的每一个步骤,改进浏览、查找、描述、组织和管理信息的软件,并必须保证利用这些工具向公众传递对他们有用的信息,解决怎样才能更好地以管理来改进工作,了解公众需要什么信息,怎样传递等问题,以使信息公平地分配给纳税人。同时政府机构要保证信息的准确性,并帮助公众找到政府信息。为提高公众获取政府信息的能力,美国信息高速公路管理和预算办公室制定了关于获取、使用和传递信息的新政策,只收取同传递信息有关的费用,不收取产生和收集信息的费用,并把联邦政府的几千个地方办公室纳入交互式的公民参与中心,使公民同时可以与所有联邦机构的公共事务部门进行联系。为了加强政府机构之间的协作和联系、提高工作效率,成立了机构之间的协作团体,联邦工作人员广泛使用电子邮件。
   美国政府认为,国家信息基础设施的建设,可以实现一个信息化的政府。不仅能够增强政府与公众的联系,而且也可以提高政府的工作效率和节约政府开支。因此,克林顿许诺,建设信息化的政府将保证联邦政府以更少的开支工作得更好。副总统戈尔按照国家性能评估的原则,提出了一系列利用国家信息基础设施来节约费用和改进服务的具体措施。例如,建立全国福利信息网络系统,不仅可以大大提高政府在联邦工作人员退休、社会安全、失业保险、食品券发放等方面的工作效率和管理水平,而且也可以在5年内节约开支10亿美元。
   美国政府还认为,建立国家公安和执法信息网络系统,可以使联邦、州和地方公安部门的工作人员和执法人员之间有效地进行工作,不仅可以共享更多的信息,而且也可以进行可靠的通信联系,从而可以大大提高共同对付自然灾害和各种犯罪活动的能力,也可以有效地开展救助活动和保障社会秩序及公民们的安全。这也是重建政府形象的重要内容。
   建立国家统一的政府信息网络系统,可以打破各个政府机构之间和机构内部信息流动的障碍,更好地管理复杂的跨部门机构的行政事务,大大提高政府部门的管理水平和工作效率。同时也能够加强政府工作人员与公众之间的联系,不仅能够改善政府形象,而且也可以使公众监督政府的工作和享用大量的政府信息资源。
   然而,在政府部门广泛深入地运用信息技术并不是畅通无阻的。美国哈佛大学的一项研究成果发现,公共部门技术的运用要落后于私有部门。政府部门往往依赖于零敲碎打的改进,而不是彻底的更新。影响信息技术进步持续缓慢的两大问题一直是:缺乏长久负责的政治领导和公共部门预算过程中所特有的典型偏见,使得各大部门难以协调来资助实施新的变革。信息技术能用来提高公共部门效益的多种途径,还未能在政府各部门得到广泛运用。

　　三、结束语

  知识经济正悄然向我们走来。信息化正在席卷全球。美国率先提出了信息高速公路的计划,并正积极组织实施。当今,美国在信息技术领域仍占据绝对领先的地位。追踪美国信息技术的发展,或许对我们迎头赶上全球信息化的潮流能给予一些启示。

   21世纪将是知识经济的时代,信息化是推动世界经济和社会全面发展的关键因素。信息产业将由先导产业逐渐变为主导产业。全球性的数字化信息网络将成为人类进行生产、管理、流通、教育、科研、医疗和娱乐等各种社会经济文化活动的一种主要形态。从政府到企业,从学校、机关到每一个家庭,人类的各种交流形式,都将发生深刻的变化,也将引起人们生活习惯、工作方式、价值观念以及思维方式等诸多方面的深刻变革,从而进一步促进人类社会的全面进步。
   作为国家和社会领导者的政府,在信息化社会里充当什么样的角色,发挥什么样的职能,不言而喻是至关重要的。一方面需要政府采取灵活有效的刺激政策和措施来组织协调促进信息技术的发展,一方面要针对信息技术革命对政府的刺激作用来推进公共行政管理的改革,使政府的职能与社会的需要、与技术环境和经济环境相适应。同处于信息技术的时代,各国的行政管理、特别是权力的运作有共同规律。但信息技术的成熟程度不同,决定了政府的职能有特殊性。因此,借鉴、总结、创新的有机结合,仍然是我国行政管理改革值得重视的问题。关键是要设计信息技术与行政改革良性互动的规则,以适应中国国情的社会主义市场经济新体制的发展要求。