本文试图从建设服务型政府的理论出发，深入探讨如何利用电子政务系统以及信息化技术改变“一厅式”传统的集中办公模式，从网上（虚拟）网下（实体）两个层面构建真正意义上的“一站式”办公系统。

  一、政府提供服务的形式演变

  二十世纪八十年代开始，各国政府都在推动旨在完善内部机制的改革。在机制改革的推动过程中，不能仅仅完善了内部机制而忘记了民众的需要，还要建立更有代表性、回报性、责任感的政府，实现管理型政府向服务型政府的转变。目前我国电子政务正值发展的关键时期，建设公共服务型政府是新阶段我国政府职能转变的基本目标。
   从政府提供公共服务的组织形式来看，经历了从早期的独立分散式到集中式，再到集中分散式的变化。

                                        图1政府公共服务的组织形式

   早期政府部门在各自办公场所为公众提供不同的服务，办不同的事情，办事者往往要跑多个不同的地方，属于独立的分散式；而大多数市民会把政府视作单一的整体，对政府的整体印象会因某一范畴的服务失误而大打折扣，只要有一项服务欠佳，该部门以至所有其它部门的所有其它服务均会蒙上污点。
  为了解决办公地点分散、企业和群众办事不便的矛盾，各级政府把与企业和群众密切相关的各职能部门的办事窗口集中设置在一个大厅提供服务，所谓的“一站式办公”应运而生。集中办公虽然减少了以往在各部门之间的奔波与耗时，但是办事的程序基本没有简化，需要填的表格也没有减少，而且大厅与各个部门间相对独立，致使一站式大厅只能办理简单业务，没有一个政府部门或途径能够提供全面的公众服务。
   这种实际上的“一厅式业务模式”对于转变政府职能、建立和完善服务型政府具有促进作用，但由于存在诸多缺陷和问题，亟需改进。尤其是市民不会关心事件由哪个部门负责，只想打个电话，或到了大厅，会有政府工作人员向他们保证，说：“事情就交给我吧，我会帮你办妥的”。对来大厅办事者的调查显示，不少受访者建议政府能优先考虑跨越部门界限，通力合作，进一步改善公共服务。
   随着网络技术的进步和应用软件的广泛运用，一站式服务大厅能够和各个委办局的办公系统或业务系统直接互动，可以分布式地集成各个政府部门业务系统中的公共服务，形成“逻辑上集中，物理上分散”的新型服务模式。集中分布式服务，既避免了原有系统投资的浪费，又实现了集中协同作业。
   集中分布式服务实质就是建设真正意义上的一站式服务，其核心要素并不是多个窗口的地理位置集中，而是通过网络和计算机技术实现业务逻辑集中。它不仅仅表现为服务的集中，更要实现服务的集成，实现分散的、跨部门的协作服务，网上网下相结合并轨运行，多种渠道受理反馈，纵横相连资源共享，集中分布协同审批，实现“一站到底”。

   二、“一厅式”的现状和不足

  各地的“一站式”服务大厅（政府行政审批中心、经济服务中心或投资服务大厅等），对于企业公众应该不算是陌生的，所带来的速度与效益也是有目共睹的。
  但是今天我们冷眼看大厅，它只能算是实际上的“一厅式”办公，与真正意义上的“一站式办公”还存在相当大的距离。随便到一家办事大厅，就可以发现很多不便之处：
   在十几个窗口间穿梭您晕不晕？各部门进驻服务大厅后，仍“各自为政”，一个企业登记，至少涉及七八个窗口，仍然要填写各自的表格，交验各种证明文件等，办事过程一点没有减少。
  有些窗口没有办事权力，仅仅是咨询窗口，办事群众还要多次往返于大厅窗口和职能部门（或其他处室）；
  填十来张表格您烦不烦？最不能容忍的是，同样的内容，要重复填写填得手发痛；
  长时间的等待您能忍受吗？“一厅式”仅仅是各部门派出人员进驻大厅，其成立的窗口自身职权界定还不够清晰，而且权限还不够大，许多窗口仅起到收发作用，费时费力地把收上来的申报材料带回单位办理，然后再带回来反馈给申报者，  政府人员“方便老百姓麻烦自己”，而老百姓“只省力不省时”。
  “脸难看”、“不耐烦”的现象依然存在！办事群众很多时候并不知道各个窗口的表格具体怎么填，也没有专人指导，问窗口人员常常被不耐烦地打发，就先拿了表回家稀里糊涂填上了再拿回来，工作人员告诉你有地方填错了要重填。这样一来，办成一件事总要跑两三次，老百姓也总是不满意。
  有些审批大厅即使建有相应的业务系统，但由于电子签章效力、部门之间网络连接等方面原因，存在两次录入的弊端 （审批中心系统录入一次，局委办内部系统录入一次），不能实现政府部门间协同办公和资源信息的共享。
  由于大厅的空间和资源有限，不可能所有的职能部门都入驻大厅，造成有的审批流程还要经过传统办事流程处理，发展不平衡，流程不通畅。

   这种一厅式办公模式，相当于有了硬件，却缺少为民服务的软件平台！如何通过软建设，改造“一厅式”为真正意义上的“一站式”，是亟待探讨、摸索实施的难题。

  三、建设真正意义上的“一站式”

  1）什么是真正意义上的“一站式”
  结合现在信息技术水平和实际因素，真正的“一站式”包含两层含义：大厅一站式（实体）和网站一站式（虚拟），即大厅和网站都能提供一站式服务。在互联网门户网站和行政服务大厅设置一个入口节点，分布式地集成各个政府部门业务系统中的公共服务，用户提交服务请求后，系统根据该服务的定义，启动各个业务部门的应用系统进行处理，实现跨部门的协作服务。

                                         图2真正意义上的一站式

  大厅一站式：公众到大厅办事，复杂事项只需接触一个窗口，该窗口受理后，按照既定流程，分发工作，协同办公，最后反馈结果给公众。办事者无需和各个职能部门或窗口都打交道，受理窗口可以对办理事项负责到底。
网站一站式：在政府的门户网站，部署各部门公共服务的业务系统，这样，强化了政府便民服务，原来分散的、跨部门的服务在网上变成集中的、单一窗口的、便捷的协作服务，做到了网上“一站式服务”。

  2）改造一厅式（实体改造）
  集中的服务大厅门槛低了、话好听了、脸好看了，但事儿却未必都能办好。要想真正实现“公婆”到公仆的转变，使“一站式”办公从形式到内容都符合服务型政府的要求，就要把一厅式业务模式改造成为真正的一站式，主要是采用最新的政务理论和流程管理的科学方法来推动和指导行政改革、制度建设及业务改造。
  一厅式改造为一站式，要从两方面努力：既需要大厅的政务改造，作为实体改造的必要基础，还需要信息化建设。
  ● 政务改造
  加强教育和监督，建设一支“亲商”、“亲民”，勤奋、高效、廉洁、奉公的公务员队伍。
扩大各部门在大厅窗口的职权，不要仅仅是咨询服务的窗口，还应拥有足够的办事权力，实现职能进厅、审批进厅。
一条龙办事流程：通过单个派驻窗口，办理跨部门的相关业务。比如企业登记注册一条龙就至少囊括了工商、国税、地税、技监等部门的相关业务流程，这样就需要相关部门在大厅中派驻窗口，以便及时办理业务。
  全程代办制：实现了从“一厅”到“一站”的突破，代办员从咨询、受理、资料录入、过程交流、结果反馈，到最终审批完成，提供全程服务，极大的方便群众，是政府管理模式的巨大转变。
  ● 信息化建设
  大力开展“一站式”行政服务信息化建设，采用现代网络信息技术，建设联接各委办局的网络平台、大厅管理系统、统一审批平台等，从而实现窗口到各部门的网络和应用系统的互联，各委办局职能人员无需到大厅就可以远程和窗口协同办公，这样将窗口范围延伸到部门，将部门权力扩展到窗口。
  一表式填写：用户申办过程中需要填写大量比较复杂的表单，而且还不是一次填写完毕，申请人要随着审批的过程不断地填写相应的申请表，导致信息填报与审批处理的相互等待，及相同信息的多次填报。
为消除多口数据采集，报表填写重复麻烦，而且数据不统一，不准确，通过科学的分析和整理，对其中的业务和表格进行浓缩和抽取，将审批业务填报事项充分整合，对重复率较高、具有公共性的事项实行“一表式”，减少企业的填报次数，从而减少申报环节；同时，通过一表式建立共享“企业基本信息库”，系统能识别出来某些信息已经提交，不用企业重复录入，从而实现申请人的信息只需录入一次，可以在多处使用。
  并联审批：以合乎法律、法规为前提，以提高办事效率为依据，对现行办事程序进行必要的调整，能省则省，能前移的程序要尽可能前移，能“并联”的就不要“串联”。并联审批是一种适应网络时代、打破部门界限的工作流程，可以大幅度削减协办事项，最大限度地减少业务转办和流程等待。

  3）建设网站一站式
  建设网站一站式服务系统，首先要建设政府公共服务门户，在这个门户上集成各部门的业务服务，企业公众在这个门户上可以享受到自始至终的服务，和企业相关的各项申办几乎都可以在一个网站上完成。

网站一站式服务系统和前面提到的改造大厅进行的信息化建设密切相关，也就是说要同时进行网上和网下的信息化建设。大厅内部管理系统和门户网站是企业公众申报材料进入统一审批平台的两个入口（见图2）。通过网络系统把各委办局接入大厅，各委办局的窗口人员和其他岗位（远程）使用同一套审批办公系统，实现了部门内的流程协作办公；同时各委办局通过统一审批办公平台和业务系统集成实现了部门间的流程协作，如并联审批、一条龙服务等。部门内的流程协作和部门间的流程协作使得网站一站式服务得以实现，网上网下的信息化建设如下图所示：

                                        图 3 网上网下的信息化建设

  为了实现真正意义上的“一站式服务”，不仅每一个部门要根据电子政务的要求，在单位内部对传统的行政管理程序、流程以及组织结构进行一些必要的调整和改进，而且部门已建业务系统还要按照互联互通、信息资源共享的要求，在统一标准下与其他政府部门之间进行业务、数据联接。

  四、总结

  网上网下都要实现一站式服务,满足社会各界对普遍服务的需求，这就需要进行实体大厅和虚拟网站的改造和建设，实现政府各部门之间的协作办公，籍此降低运作成本，提高办事效率，增加服务的透明度，加强公众的信任和信心。例如，中关村海淀园区自建设完善一站式服务系统以来，网上实际审批时间大大缩短，目前一般的审批仅需3个工作日左右。以往需要企业往返四、五次甚至更多的审批项目，在网上办公系统开通后，企业一般只需往返一两次。调查结果显示：该一站式服务系统的运行为企业提高办事效率11倍，节约工作成本46%，缩短办事时间75%，节约人力30%。

  在实际建设一站式系统过程中，每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互联互通，做到“一站式”服务，是一个非常复杂的问题。尤其是一厅式改造为实体一站式，目前还处于发展和探索过程中，这方面的工作需要按照具体情况调整推进，不能采取一刀切或照搬的做法。

  作者：任文杰（mailto:wedgeren@hotmail.com），男，北京美髯公科技发展有限公司售前咨询总监，中国信息协会电子政务专业委员会会员，参与多项国家电子政务示范工程、首都电子政务示范工程和其他地市典型项目建设，参与上海浦东、广州、深圳等多个地方的电子政务咨询规划。