以科学发展观为指导推行电子政务建设公共服务型政府
重庆行政学院科技教研部
摘要：构建公共服务型政府有多种路径选择，从本质上看，电子政务体现了公共服务型政府的基本理念，提供了实现公共服务型政府目标的有效途径，是重要的公共服务型政府治理范式。以科学发展观为指导，推行电子政务，建设公共服务型政府，就要转变政府的价值理念，提高政府信息生产力，为经济社会和人的全面发展提供优质的公共信息产品。
关键词：科学发展观；电子政务；公共服务型政府
十六大和十六届三中全会明确提出，推行电子政务，建设公共服务型政府，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。构建公共服务型政府有多种路径选择，从本质上看，电子政务体现了公共服务型政府的基本理念，提供了实现公共服务型政府目标的有效途径，是重要的公共服务型政府治理范式。以科学发展观为指导，推行电子政务，建设公共服务型政府，就要转变政府的价值理念，提高政府的信息生产力，为经济社会和人的全面发展提供优质的公共信息产品。
一、坚持科学发展观，切实转变政府的价值理念
坚持科学发展观，树立公共服务理念。以人为本是科学发展观的本质和核心要求。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发，满足人民群众的需要、方便人民群众的生活、改善人民群众的生活质量，保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。坚持以人为本，就要“全心全意为人民服务”，始终把实现、维护和发展最广大人民的根本利益，作为加强公共服务型政府建设的出发点和归宿。
“全心全意为人民服务”是我国政府存在的价值基础。没有人民的满意，就没有政府的价值，而一个没有价值的政府，是不可能继续存在下去的。公共服务型政府的价值取向充分体现了以人为本的价值理念，具体表现为九个转变：一是从“人治”型政府向“法治”型政府转变；二是从“管治”型政府向“民主”型政府转变；三是从“封闭”型政府向“公开、透明”型政府转变；四是从“昂价”型政府向“廉价”型政府转变；五是从“条、块分割”型政府向“统一、协调”型政府转变；六是从“全能”型政府向“有限”型政府转变；七是从“公婆”型政府向“公仆”型政府转变；八是从“信念”型政府向“责任”型政府转变；九是从“僵化”型政府向“学习”型政府转变。”[ 王勇：建设服务型政府的核心理念，重庆日报理论版，2003-9-26。]
电子政务为政府的价值观转变提供了坚实的物质基础。面对经济全球化、全球信息化和以知识创新为核心、以产业信息化为重要特征的知识经济的挑战，电子政务为政府职能由管制型向公共服务型的转变提供了重要的物质基础和技术支持。电子政务的本质是公共服务型政府，即通过电子政务创新政府的管理和服务。传统的政府执行方式是以政府机构和职能为中心的工作模式，它的不可分离性使顾客寻求服务受到限制，政府的执行方式也是强制型执行模式。随着政府职能的转变，政府开始由管制型政府向服务型政府转变，政府的执行方式也要与时俱进，树立以“客户为中心”的服务型政府执行理念。电子政务突破了传统执行模式的限制，突破了时空不可分离性，为执行模式创新提供了有利的条件。电子政务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平，能提供具有更高附加值的全天候、无时空、“一网式”、全方位的公共服务。
二、提高政府信息生产力，保证公共信息产品供给
根据政府经济学理论，政府是一个生产多种公共信息产品的组织，政府公共服务的核心是提高信息生产力，保证公共信息产品的有效供给。政府信息生产力标志着政府处理信息的能力，由政府信息劳动者、信息劳动对象、信息劳动资料和信息组织管理构成。政府信息劳动者是指政府的工作人员，具有合理的知识结构和较强的信息处理能力。信息劳动对象是指信息劳动者所要加工和改造的信息，可以分为原始信息和信息资源两种类型。信息劳动资料是指在信息劳动过程中所使用的计算机设备、现代通信设备、信息网络设备等，其基本特点是科技含量高、智能化和网络化。信息组织管理也是信息生产力的一个重要的构成要素。
建设公共服务型政府，推行电子政务，提高政府的信息生产力，就要建设一支高素质的政府信息劳动者队伍，为社会管理和公共服务提供高质量的公共信息产品，加强信息组织管理。
（一）建立一支高素质的政府信息劳动者队伍
电子政务是信息社会的政府治理范式，对信息劳动者的素质提出了更高的要求。在社会主义市场经济条件下，在提供公共服务的过程中，经常会出现一些非常规的经济社会信息，这些无章可循的经济社会问题，需要政府信息劳动者以创新的精神去分析和解决。朱镕基同志曾经指出：“实现政府管理信息网络化，关键是要有掌握信息技术的高素质人才队伍。必须抓紧业务和技术培训，全面提高干部队伍素质。”
构建终身学习体系，提高信息劳动者的基本素质。政府要根据社会主义市场经济的需要，逐步建立国家创新体系和知识创新系统，不断提高政府信息劳动者的知识创新能力。提倡政府信息劳动者要有所发现、有所发展、有所创造的创新精神。政府信息劳动者要有强烈的信息意识、信息安全意识和较强的信息处理能力。政府信息劳动者还要熟练地利用现代信息网络，完善自己的知识结构，树立终身学习的精神，通过不断地学习来提高自身的素质，以适应外部环境的变化。如重庆市已经开始构建公务员终身学习体系，包括通过离岗培训、远程网络课程选修、出外考察等多种培训形式，不断提高公务员的素质。
抓好信息素质培训，提高信息劳动者的信息素养。政府信息劳动者除了必须具备基本的素质要求以外，还要有较强的信息素养。政府信息劳动者的信息素养包括电子政务基本理论与操作技能两个层面的内容。抓好政府信息劳动者的信息素养培训，必须坚持：第一，要发挥各级各类教育培训机构的作用，特别是要充分发挥各级党校、行政院校的主渠道作用；第二，创新电子政务的培训内容。各级各类教育培训机构要不断创新培训内容，对不同层次的政府信息劳动者，要设置不同的培训内容，以满足岗位需求；第三，创新电子政务的培训制度和评估机制。由于信息网络技术的飞速发展，新知识、新技术层出不穷，有必要建立电子政务定期培训制度，并建立相应的评估机制，将考评结果与工资、职务晋升等挂钩。
（二）保证高质量的公共信息产品供给
公共信息产品是指由政府、企业和公民消费、享用的，具有“非排它性”和公益性的各类信息物质或信息服务产品，包括信息基础设施、公共信息资源和公共信息服务等基本领域。
1．建立统一高效的电子政务基础平台
信息基础设施是指国家层面的信息基础设施，电子政务的基础设施是其中的一个子系统，下面主要讨论电子政务基础设施建设问题。
电子政务的基础设施是指政府信息网络，它是信息时代最为重要的政府信息劳动资料。只有建立规范、统一、高效的电子政务基础设施，才能提高政府处理信息资源的能力，才能适应知识经济的需要。加强电子政务基础设施建设，要注意以下几个方面的问题。
第一，抓紧完善电子政务宏观规划，进一步明确电子政务的发展目标。电子政务涉及技术、产品、标准、管理等众多领域，它是政府信息化全面启动的标志。各级政府应根据国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设指导意见》，尽快制定地方政府电子政务发展远景规划，提出明确的发展目标，促进电子政务的健康发展。
第二，尽快制定政府办公网络系统建设标准，统一办公应用平台。目前各地电子政务建设各自为政，采用的标准也各不相同，形成一个个信息孤岛。各地方政府应根据《关于我国电子政务建设指导意见》，尽快制定电子政务办公应用平台标准，避免应用软件低水平重复开发，有效降低软件开发费用。在这个方面，韩国政府的经验值得我们借鉴。早在1994年4月，韩国政府就开始制定电子政务的文件处理程序、格式，制定统一标准，提出建立适合文件传递处理控制系统的标准，电子文件服务公司按标准开发电子文件系统，到2000年4月，经政府验收，选定6个符合韩国国家标准的产品作为政府标准电子文件系统。[ 唐华：韩国加快信息化建设，全球科技经济瞭望，2001（11）。]
第三，加快国家和地方政府门户网站建设。通过政府门户网站，利用信息网络的交互性，建立政府与公民的互动机制，随时收集公民对政府工作的意见，向公民提供优质的政府服务，从而促使政府更有回应力和责任感。对于政府门户网站的主页来说，应有表现政府统一形象的标识和标志、统一的界面和规范的栏目，以显示出政府的形象和权威。政府门户网站建设，可以借鉴美国“第一政府网”（firstgov.gov）的建设经验。
2．加快公共信息资源建设
公共信息资源是有重要价值的国家资源。公共信息资源是基础性、战略性的信息资源，包括人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库、各地方政府负责建设的具有地方特色的数据库等。随着经济社会的发展和进步，政府自身、企业和民众对公共信息的需求量越来越大，要求也越来越高。加快公共信息资源建设成为公共服务型政府的核心任务。
第一，要尽快完善政务信息资源建设专项规划，完善电子政务信息资源目录体系与交换体系。电子政务不仅涉及政府内部政务信息，而且还涉及到各类外部信息的查询、采集、存贮、整理、加工、汇总，以及向社会提供公共信息服务等。另外，政府掌握着大量的数据库以及绝大多数有用的社会信息，对经济社会的发展有着重要的基础性作用。制定公共信息资源标准，加快公共信息资源建设，还可以有效地引导社会信息资源的开发和利用。
第二，要不断提高政府对公共信息资源的采集能力、处理能力、利用能力和交流能力。“信息采集能力是政府准确、及时和完整地获取所需要的数据和信息的能力。信息处理能力则包括存储、加工和分析各种数据和信息，以满足政府最终用户需要的各种能力。政府能在多大程度上利用所采集和处理的数据和信息实现‘有信息的管理和决策’或‘由信息所支持的管理和决策’是由政府的信息利用能力所决定的。而政府的信息交流能力则与政府信息对内交流、对外发布、促进政府与人民的互动、落实政府的各项方针政策和计划密切相关。”[ 高纯德：信息化与政府信息资源管理，中国计划出版社，2001：211。]
3．加速提供公共信息服务
提供公共信息服务是服务型政府的重要任务。现代市场经济是一种不完全信息条件下的市场经济，市场信息处于非对称状态。市场经济主体掌握的信息往往十分有限，决策者常常处于不完全信息环境下，这必然使经济主体的行为面临极大的不确定性。这种不确定性影响市场对资源的有效配置，引发市场失灵。“政府干预经济最有说服力的理由便是，如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的公共利益，尤其不能为自己提供某些特定的公共物品。”[ 乔林碧、王耀才：政府学，中国国际广播出版社，2002：69。]政府要提高公共服务水平，就必须及时地向社会提供公共信息服务，从某种意义上来说，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务主要是以公共信息服务的形式表现出来的，如宏观经济预测和监测信息、国土资源信息、农业发展信息等。政府要充分发挥已有各类数据库的作用，并促进各部门对数据库的补充、开发和运用，对共同性信息建立分布统一性数据库，使过去沉淀在政府各相关部门的公共信息资源发挥出应有的价值。
公共信息资源开发和利用要坚持“信息公开”原则。正如中国社会科学院法学研究所副研究员周汉华博士所说：“政府信息的自由流动和使用，如同加速流动的银行资金一样，会产生巨大的经济和社会效益。”坚持“信息公开”原则必须做到：第一，尽快制定和实施政府信息公开法；第二，进一步规范政府作为经济信息的收集者、生产者、发布者的行为，不能将公共信息资源作为手中的特权来谋取部门利益，打破政府各部门对公共信息资源的垄断和封闭；第三，整合公共信息资源，加快向社会开放和实现公共信息资源共享的步伐；第四，全面建设公共信息资源，推进国家创新系统知识源建设。
利用政策引导社会中介组织进入信息市场。开发信息资源需要投入大量的资源，仅靠政府提供的公共信息资源显然不能满足经济社会的高速发展。由于信息具有消除不确定性的功能，“不确定性具有经济成本，因而不确定性的减少就是一项收益，所以，可以把信息作为一种经济物品来加以分析”，[ 乔林碧、王耀才：政府学，中国国际广播出版社，2002：281。]政府主要是补充私人市场不能提供的公共信息资源，而大量的信息资源要商品化。美国政府信息资源管理的经验值得我们借鉴：第一，为了保证政府各个部门履行其职责需要，美国每年进行数百种信息收集，使联邦政府成为美国最大的信息收集者、生产者、发布者，全部的统计调查资料可免费在政府部门内共享，绝大部分信息资源向全社会免费提供；第二，协调部门和统计实施部门分开，保证信息收集的有效性和信息共享的实现；第三，联邦政府机构除有一定的人员从事统计调查外，大部分的信息收集委托信息服务机构进行。[ 徐志彪：政府信息化建设探索，信息化建设，2001（8）。]我国政府要加强政策研究，引入竞争机制，鼓励更多的社会生产要素进入信息市场，向社会提供足够的信息商品。特别要重视利用因特网方便、快捷、互动的特点，开发网上信息商品，以丰富人们的精神文化生活，满足经济社会发展对信息商品的需求。
（三）加强政府信息组织管理
政府信息组织是一个庞大的系统，生产力各要素组成复杂，必须将政府信息劳动者、政府信息劳动对象、政府信息劳动资料合理地组织起来，形成一个有机的整体，加强政府信息组织管理，才能有效地提高政府的信息生产力。
1．加快建立和完善政府信息组织管理和运行机制
为了保证政府各部门间的信息资源共享，保证社会及时、准确、快速地获取和利用有价值的政府信息资源，充分发挥政府信息资源的导向作用，必须完善现今的政府信息资源组织和运行机制。为此，一是建立政府电子政务建设协调领导小组，由政府的主要领导担任组长；二是建立政府部门的信息主管制度，具体负责政府部门的电子政务建设和应用，形成“一把手＋信息主管”的有效运行机制；三是建立政府各部门之间的信息交换制度和信息共享制度；四是尽快制定国家层面的政府信息公开法，使政府的信息公开法律制度与电子政务、与WTO的要求相互衔接，创造良好的电子政务运行环境。
2．加强政府信息资源管理
电子政务建设具有战略性、整体性等特点，涉及的生产要素多而且面广，只有加强组织管理，才能提高政府信息资源的利用率，实现整体大于部分之和。加强政府信息资源管理，要做好以下几个方面的工作：
第一，加强人力资源管理。信息时代的公务员，不再是传统意义上的政府工作人员，他们是信息产品的加工者，是知识的创造者，是政府信息生产力的重要要素。因此，政府部门要充分体现以人为本的科学发展观，将传统的人事管理改革为人力资源管理，把政府信息劳动者作为一种需要投入、能够开发、可以创造更高价值的资源来管理。
第二，加强政府信息资源的开发和利用管理。信息资源已经成为重要的战略资源，只有加强信息资源的开发和利用，才能将潜在的生产力转化为现实的生产力，促进经济、社会、环境的协调发展。同时，要坚持以应用促发展的指导思想，不断扩大政府信息资源的应用范围。一是可以充分利用政府信息网络方便、快捷、全天候、互动的特点，开设网上税务、网上证照申请和办理、网上人才市场或劳动市场等等，实现“为人民全天候零距离服务”，提高政府办事效率，改善政府服务水平。二是利用政府信息网络，加强监督信息的收集和对政府工作的监督，从而提高政府工作的透明度，反腐倡廉。三是利用政府信息网络，公开发布政府网上采购与招标信息，促进电子商务发展。电子商务具有全局性、综合性、整体性与复杂性等特点，对社会经济的发展有着重要的促进作用。政府在电子商务的发展中应起好带头和示范作用，通过政府电子商务系统建设，促进电子商务的信息基础设施建设，为电子商务创造良好的市场环境和建立法律法规保障体系，培养企业网上交易的习惯和电子商务意识，带动企业积极开展电子商务活动，增强企业在国际市场上的竞争能力。四是开拓更多的应用领域。电子政务是一个新生事物，只要坚持“三个代表”的思想，“以应用促发展”，必然给政府的管理职能、管理方式和管理行为带来新的革命。
第三，加强政府信息基础设施管理，充分发挥基础设施的作用，要科学制定网络建设的规划，收集多方面的信息，避免决策失误带来的巨大经济损失。
第四，加强政府信息资源的安全管理。政府保密信息联系着国家的安全，要树立政府信息安全第一的意识，采取有效措施确保国家信息安全。胡锦涛同志曾经指出：要高度重视我国计算机信息系统的安全问题，进一步提高自我保护和防范意识；要大力加强计算机安全技术的自我研究和开发，并注意吸收和借鉴国外的先进技术；要采取有力措施，健全法制，加强管理，切实保障国家计算机信息系统的安全。
第五，加强对多元化建设资金投入渠道的研究。电子政务是一个巨大的系统工程，需要大量的资金投入，单靠财政投入，显然无法从根本上解决问题，建立稳定的多元化投资渠道就显得十分迫切。探索电子政务建设的新模式，走市场化资金筹措新路子。如在电子政务建设中向IT行业提供商机，争取他们投资；正确处理有偿服务和公益性服务的原则；提供一定的商业广告服务；探索风险投资和社会资金的参与方式等等。