四川省人民政府政务服务中心
行政管理体制改革，既是我国经济体制改革与政治体制改革的结合点，也是我国各项改革的关节点。长期以来，行政管理体制改革一直作为推进中国政治体制改革优先考虑的目标。从改革开放20多年的实践看，我国行政管理体制改革取得了一定的成效，积累了许多宝贵的经验。但还存在许多矛盾和问题，与社会和经济发展要求不相适应。近年来，全国各地政务服务机构的建立，给现行的行政管理体制注入一股强劲的春风。政府首先在最关键、群众要求最强烈的行政审批环节率先突破，闯出了一条改革的新路，体现了执政为民宗旨，符合市场经济的要求，对推进依法行政和政务公开，转变政府职能，提高行政效能，从源头上预防和治理腐败发挥了重要作用。如何进一步加强政务服务中心建设、推进体制创新，是当前和今后一个时期行政体制改革的一项重要任务。
一、我国行政管理体制改革的主要目标
改革开放20多年来，我国社会发生了巨大的变化。社会主义市场经济体制逐步确立，政府体制结构与治理方式也发生了很大的变化，朝着精简、高效、民主、法制、透明的方向转变。但是，我国政治改革始终存在滞后于经济改革的问题，因而在经济改革即建设社会主义市场经济体制逐步深化的过程中，不可避免地出现政府职能缺位、越位、错位的现象，与市场经济相伴随的一些社会问题和社会矛盾不能及时得到有效解决。随着经济改革过程中社会矛盾的逐步凸显，特别是入世后国际竞争的进一步加剧，加强政府自身建设、推进政府管理创新已经成为我国政府改革发展的首要任务。
按照党的十六大提出的我国政府行政管理体制改革的目标，是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这一改革目标对政府管理所提出的基本要求是：政府应该是全面依法行政并受法律严格制约的法治政府，是以人为本、寓管理和调节于服务的服务政府，是切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的责任政府，是关注行政成本、注重社会效益的效能政府。其核心理念是在承认政府有限理性和效率优先的基础上，强调公民主权、公共服务和政府责任。
二、政务服务中心的现状及成效
政务服务中心自上世纪90年代中期出现以来，在职能定位、组织机构，工作机制、服务流程方面进行了卓有成效的探索，特别是行政许可法颁布实施以后，全国各地积极探索建立“一站式办公”、“一个窗口对外”的行政审批工作机制，建立起各类政务（行政）服务中心，中央多家部委也建立了政务服务中心，发展势头迅猛。
1、关于政务服务中心的形式和地位
目前，我国各地的政务服务中心在组织归属和形式上具有多元化的特征。有的是政府的派出机构，有的是政府的直属机构，还有的是政府管理的事业单位。在名称上，有的叫行政审批中心，有的叫行政服务中心或者便民服务中心，还有的叫公共行政服务中心或办事大厅。但不管是哪种形式和组织归属，在其职能和工作内容方面，都大同小异。这类行政服务机构都是遵照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范”原则，把管理与服务、监督与协调、规范与引导有效结合起来，从审批上优化发展环境，从源头上遏制腐败，从内容上推行政务公开，从行为上方便服务对象，从体制上推进服务型、责任型、法治型、效能型政府的建设。
2、关于政务服务中心的内部结构与工作机制
政务服务中心的内部结构和工作机制与政府其它职能部门有着很大的区别。其中最为显著的是组织结构呈二元特征：即内部有两个层次：一是中心管理层，其工作人员的行政关系、工资关系、组织关系全部转入中心，工作经费由财政全额供给。管理层不是执法主体，没有具体执法权，在工作中只是代表政府对进驻中心的窗口单位及其工作人员和办理的审批业务进行管理、协调、指导、服务和监督。二是窗口服务层。由窗口单位派驻中心的工作人员组成。窗口工作人员除组织关系转入中心外，其行政、工资等关系仍在原单位。窗口服务层具有执法资格，代表单位行使法律赋予本单位的审批权力。
3、关于政务服务中心的基本功能和作用
政务服务机构一般具有五种基本功能和作用：一是服务功能。即能够通过“一站式”平台，以民为本，减化程序，压缩时间，提高办事效率，提供公共服务，方便企业和群众办事；二是监督功能，即能够加强事前控制，实现事前监督，规范审批行为，防止“吃拿卡要”；通过对行政事业性收费的统一收取，有利于摸清“政府家底”，加强对预算外收入的监督管理，从源头上预防审批腐败；三是协调功能。即在文件打架、单位推诿扯皮时能够协调帮助窗口单位分清职能，理顺职责，促进工作配合；四是纽带功能。即能够通过优质高效的服务，塑造亲民为民的政府形象，缓解政府和社会、干部和群众的对立情绪，密切党和政府同人民群众的血肉联系；五是示范功能。即能够通过中心建立的新型运作机制，成为政府转变机关作风，转变政府职能，建设责任型、服务型、法治型、效能型政府的示范和标杆。
4、关于政务服务中心的积极意义与基本成效
目前，我国正处于改革的攻坚阶段，经济社会的发展客观上要求改革行政管理体制，建立法治政府、服务政府、责任政府、效能政府，为落实科学发展观、建立社会主义和谐社会提供坚实的体制保障。政务服务中心的建立，在转变政府职能、改进机关作风、提高行政效能、加强依法行政建设、从源头上防腐方面都发挥了积极的作用，为加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制起到了重要的示范、推动和攻坚的作用。
（1）政务服务中心是行政管理体制改革的必然产物
长期以来，政府管理的越位、缺位、错位并存，在行政管理方式上重管理、轻服务，重事前审批、轻事后监管；机构配置与权力分配不科学、不合理；行政管理的体制带有较明显的趋利特征，权与责脱节，权与利挂钩，特别是计划经济时期延续下来的行政审批已经成为影响社会主义生产力发展的体制性障碍，审批事项太多，审批效率太低，审批行为随意性太强，既严重阻碍了生产力的发展，使很多地方丧失了发展的机遇，又滋生了腐败，导致了社会公众对政府的不满，影响了社会主义和谐社会的建立。改革总是在最关键和要求最强烈的地方最先突破，而我国当前最先触动的改革就是行政审批改革，这决定了许多政务服务中心是因审批而建的，是整个政府改革的突破口。加强政务服务中心建设，是具有发展前景的宏伟事业，全国政务服务中心“星火燎原”的发展态势也充分说明了这一点。
（2）政务服务中心是转变政府职能、推进政府管理创新的重要载体和有效形式
过去我们实行的是“大政府、小社会”的管理模式，政府部门职能不清，工作人员服务意识、法治意识、责任意识、效能意识淡薄。政务服务中心作为改革的新生事物，从制度设计上一开始就具备了“廉洁、规范、高效、便民”等特点。在政务服务中心，所有行政行为必须法律依据合法充分，行政程序清晰规范，行政责任透明公开，行政监督切实有效，行政救济畅通完善，行政效率显著提高，各地各部门工作作风明显改进，政务环境大为改善。政务服务中心正是以其独特的作用和地位，成为了转变政府职能的试验场、经济发展的助推器，在加强政府自身建设、推进政府管理创新，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制方面起到了积极的推动、示范和攻坚作用。
（3）政务服务中心的发展有助于行政管理体制改革的进一步深化
各地的政务服务中心建设尽管在规模大小与运行机制上有所差别，但都是以行政许可为核心，以便民、高效、廉洁、规范为宗旨，推行“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行模式。从实际情况来看，政务服务中心作为地方政府推行行政审批制度改革的重要举措，在简化办事程序，提高办事效率、推进依法行政、转变政府职能、深化政务公开上都取得了很大成绩，同时对建设服务政府、责任政府、法治政府和效能政府起到了积极的探索和推动作用。通过政务服务中心的设立以及各行政部门的集中和整合，我们可以看清楚政府的职能中哪些是必须增强而哪些是需要减弱甚至撤销的，还可以进一步以社会和公民的需要为出发点，以“便民”为导向对政府职能进行设计和重组，从而促进和推动政府职能转变以及整个行政管理体制的改革与完善。
三、当前政务服务中心发展中存在的主要问题及其原因
由于政务服务中心是在行政审批制度改革过程中出现的新生事物，在行政审批制度改革尚不彻底、原有的行政权力利益格局尚未根本打破的情况下，政务服务中心取得成效只是初步的和阶段性的。目前，政务服务中心在建设与发展中仍然面临很大的挑战，还存在一些亟待解决问题。 一是对办好政务服务中心的认识不到位，特别是一些部门领导认为成立政务服务中心是权宜之计，是临时性的措施，对政务服务中心工作支持配合不够，应付观望思想严重，个别的单位和个人甚至人为给政务服务中心工作设置障碍。二是政务服务中心法律定位不明确。虽然行政许可法从宏观上确定了一个窗口对外，统一办理或者联合办理、集中办理的行政许可运行机制，四川也于2006年出台了《四川省政务服务监督管理办法》（省政府第199号令），对四川省政务服务中心的机构设置做出专门规定，但从全国来看，缺乏更高层次的法律法规对政务服务中心职能职责、机构性质、管理模式、工作原则、窗口单位权利义务的认定，政务服务中心在工作中无法可依情况突出。三是政务服务中心工作体制不顺，力度不够。有的部门对审批事项该简化的程序不简化，该下放到窗口的权力不下放，该前移到中心服务的不前移，致使很多政务服务中心窗口只能接件不能办件，给群众带来不便，影响了办事效率。另外，对于各单位在行政审批中的不规范行为，政务服务中心虽然有权监督管理，但在实际操作上存在手段缺乏、力度不够等问题。
产生上述问题的主要原因来源于三方面：
一是政务服务中心作为我国行政管理体制改革的新生事物，在建立和发展中带有明显的自下而上的特点，缺乏国家统一的规范和要求，因此各地政务服务中心在机构性质、人员编制、职能职责、运行模式等方面存在较大的差异，单兵作战、各自为政的情况比较突出。对于政务服务中心改革和发展中遇到的深层次困难和问题，各地很难在现行的管理体制和法律框架内予以解决。
二是行政管理体制和法律制度的制约。在我国，政府权力部门化，部门权力个人化，是一个较普遍的现象。不少部门把行政权力作为实现部门利益和个人利益的重要手段，设置了不少关卡，而政务服务中心的产生和发展不可避免地要触动这些部门利益和个人利益，自然会遇到很大的阻力。而由于现行法律并没有明确政务服务中心执法主体资格，没有赋予政务服务中心相应的职权职责，在依法行政的大背景下，其合法性面临质疑，作用有限。另外，政府权力部门化、部门职权法定化，也是中国一大特色。按照《中华人民共和国地方人民政府组织法》的规定，部门本来由政府根据需要来设置，部门的职责也是由本级政府来确定，但现在部门的很多职权都是由国家法律法规直接赋予的。如果政府拟根据需要调整部门的职责，部门若不愿意放弃该项职责，就会指责政府“违法”，置政府于“两难”。这种“主”、“从”关系的颠倒是政府权力部门化的典型，也是地方政府改革行政审批制度，裁减行政审批项目的难点所在。
三是政务服务中心自身机构偏软、权威不够。作为改革的新生事物，由于没有法律法规作为政务服务中心的坚强保障，因此主要取决于党委政府主要领导对此的认识和决心，政务服务中心在机构设置上普遍存在规格不高、职责不明、手段缺乏等问题，在对窗口部门管理上受到很大限制，特别是在推进和深化行政审批制度改革中显得力不从心。另外，由于政务服务中心的窗口工作人员来自不同的单位，行政隶属关系各不相同，工作忙闲不均，待遇高低不平，远离单位窗口人员还担心成为被遗忘的角落，难免是“身在曹营心在汉”，这种状况必然造成政务服务中心在管理指挥上的困难。
四、推进政务服务中心建设的对策建议
尽管政务服务中心在目前遇到了一定的困难和问题，但是发展中的困难，前进中的困难。政务服务中心的发展方向是正确的，只要坚定不移地深化改革，就一定能够破解难题，实现政府职能的转变。
1、思想认识上要统一。政务服务中心建设是社会发展的必然要求，是深化行政管理体制改革的必然产物，是社会发展与改革的大势所趋。政府各级领导和各部门领导要以人民群众的根本利益和国家的长远发展为重，顺应我国行政管理体制改革的潮流，克服政府权力部门化的倾向，主动关心支持配合政务服务中心的工作，在行政资源配置、干部提拔使用、职能职责手段等方面给予政务服务中心足够的支持和重视。
2、职能定位上要明确。虽然政务服务中心在实际运作中实际承担和实施了对同级政府各部门的行政许可监督，但行政许可法却没有明确政务服务中心享有行政许可监督的法律主体资格。建议全国人大或国务院在条件成熟的时候通过立法的方式明确政务服务中心的法律地位，对政务服务中心的职能设置、机构性质、管理模式、窗口单位的权利义务等进行明确，把全国政务服务中心的建设和发展纳入法制化、规范化的轨道。同时，鉴于各类政务服务中心在全国范围的普遍建立，建议中央考虑在国家一级成立相应的管理机构，机构名称可定为“行政许可监督管理局”，其主要职能职责是对国家各部委实施行政许可行为监督管理，对下级行政许可监督部门的工作进行指导。各地应参照国家的机构设置在“政务服务中心”的基础上加挂“行政许可监督管理局”的牌子，对内，“行政许可监督管理局”作为政府的一个工作部门代表本级政府对各部门实施行政审批（许可）、提供政务服务的行为进行监督，对外则由“政务服务中心”代表本级政府集中为社会公众提供相关政务服务。
3、机构设置上要强化。政务服务中心不仅是同级政府集中受理行政审批事项的平台，也是同级政府政务公开的重要载体和平台。建议中央发文要求各省市县建立的政务服务中心，必须是行政机构，人员为行政编制。为了进一步增强工作的权威性，政务服务中心的领导应该适当高配，有些地方政府分管领导兼政务服务中心主任的做法可以硬性规定和推广。此外，行政审批制度改革、政务公开、政务服务三项工作可以进行整合，以形成合力，进一步发挥政务服务中心在推动行政体制改革方面的综合作用。
4、管理上要创新。对政务服务中心的规范服务问题，可以利用目标考核、质量认证等多种手段，进一步规范政务服务中心运作；对于制约政务服务中心发展的体制性和机制性问题，可以以整合部门审批职能集中到一个机构并成建制进入“中心”为突破口，杜绝“两头受理”和“体外循环”；对于政务服务机构建设的进一步目标，纵向要不断向基层延伸，形成多级服务体系，横向要向部门延伸，形成综合性的服务平台。对纳入政务服务中心的政务服务事项，要加大部门对窗口的授权力度，推行首席代表制，增加即办件，增强窗口的办事能力；要按照行政许可法的规定，积极推进行政许可权的相对集中，实施统一办理或者联合办理、集中办理；要将群众最关心的热点、重点政务服务事项、公共服务事项纳入政务服务中心，对确实无法将其纳入政务中心的事项，必须要按照政务公开的要求加强监督，为保障群众知情权、参与权和监督权的行使创造更多的条件。
五、关于政务服务中心发展阶段及趋势的判断
结合我国的国情和国外发达国家的成功经验，政务服务中心的发展是一个渐进的过程，大致可以分为四个阶段：
一是集中受理、各部门分头办理阶段。这一阶段主要是将分散在各部门办理的行政审批事项集中到政务服务中心受理，实行“一个窗口对外”服务模式，这是政府将各职能部门行政审批事项受理地点在空间上实行集中；
二是集中受理、部分行政审批事项相对集中办理阶段。这一阶段比较大的特点是部分行政部门的审批工作机构成建制进中心的办理，以及行政许可法规定的由一个部门相对集中行使行政许可权的办理。
三是集中受理、现场办理一部分、其余交由各部门分头办理阶段；这一阶段各部门可不再选派窗口人员，而是由政务服务中心按照精简高效的原则，合理设置受理窗口，统一招聘培训管理窗口人员，政务服务中心受理申请后，交由相关部门按照法定职责办理并限期办结。
四是代表政府服务社会和公众的市政大厅阶段。随着法治政府、服务政府、责任政府、效能政府的逐步建立以及行政审批事项的逐步裁减，政务服务中心将演变成代表政府面向社会服务、统一处理公民、法人和其他组织各类政务事项的专门机构。不仅行政审批、行政许可、注册登记等事项在政务服务中心集中进行，政府采购、政府招投标、国有资产产权交易的信息发布、新闻发布、文件查阅等所有政府为社会提供的政务服务事项都可以纳入政务服务中心进行，从而实现政府从无限向有限、从权利到责任、从管理向服务的转变。