从当前我国电子政务建设的起点、发展方向、制约因素三个问题入手,试图为分析电子政务发展思路提供基础参考。当前我国电子政务建设的基础已经发生重大变化,电子政务建设正面临新的发展契机,发展重点和特征正在转变,而进一步推进我国电子政务快速健康发展的突破口是管理创
一、我国电子政务建设正站在一个什么样的起点上?
2002年,国家信息化领导小组第二次会议通过了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》,明确了“十五”期间我国电子政务建设的思路、目标、任务和措施,确定了包括中央政府门户网站、统一网络平台、基础信息资源库和重要业务系统在内的系列重点工程。指导意见发布以来,经过全面部署和协调督促,我国电子政务建设的各项重点任务逐步落实,重点工程陆续启动,发展环境不断完善,电子政务总体框架开始形成。总体而言,我国电子政务建设的基础已经发生了巨大变化,未来发展已经站到了一个全新的起点上。
⒈电子政务网络基础设施已经基本能够满足业务应用需要
2007年,我国电子政务外网平台投入运行,初步具备了承载中央和地方政务部门业务应用的能力,国务院应急办、国务院扶贫办、国家监察部、国家审计署、劳动保障部、文化部等部门都已开始利用政务外网开展相关业务工作。中央国家机关各单位和各省市政务部门大多建成了满足内部办公需要的局域网,多数中央政务部门建设了本系统专用网络,很多省市建成了统一政务网络。这些网络基础设施的建设,已经能够基本满足业务应用的需要。
⒉电子政务发展环境建设取得阶段性成果
①电子政务的相关法规建设得到加强。《电子签名法》已经实施,《政府信息公开条例》将于2008年5月1日正式实施。为加强电子政务管理,有关部门出台了《电子政务工程建设项目管理办法(暂行)》、《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》、《政府信息共享管理办法》等规章制度,发布了网络信任体系、信息安全等级保护和信息安全风险评估等指导性文件。
②国家电子政务标准体系初步形成。国家标准委批准发布了政务信息资源目录体系与交换体系、业务流程设计等18项基础性国家标准,完成了15个国家标准草案,编制了6册《电子政务标准化指南》。许多地方政府从自身需要和实际情况出发,积极探索和制定本地区标准。这些标准为政务信息系统间的业务协同、信息共享、网络与信息安全提供了基础性技术支撑。
③电子政务宣传培训等基础性工作扎实推进。2004年,国家行政学院举办了省部级领导干部电子政务培训班;2005年4月,中组部、人事部、国信办联合印发《关于开展信息化与电子政务培训的通知》。各级政府积极依托各级教育和培训机构,对政务人员进行形式多样的培训,组织编写电子政务培训教材、读物数十种。通过各级政府的共同努力,全国党政机关公务员基本完成了一轮电子政务培训,公务员对电子政务发展的认识水平和应用技能普遍提高。此外,很多机构还通过论坛、评奖、知识竞赛等多种形式宣传电子政务成功经验,全社会对电子政务的认知度有所提高。
⒊政府网上服务质量逐步提高
政府网站普及水平大幅提高,目前,我国部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为96%、100%、98.5%和83%,各级政府网站普及水平较2000年都有较大提高。2006年1月1日,中华人民共和国中央人民政府门户网站正式开通,树立了信息时代政府的新形象。越来越多的政府门户网站能够按照用户对象设置频道,按照用户对象的生命周期组织栏目的政府网站比例由2003年不足1%上升到2006年的30%左右。北京、上海、青岛、武汉、杭州等政府网站率先探索“以用户为中心”的建设思路,面向公民提供从出生到死亡、面向企业提供从登记注册到破产注销的全生命周期服务。很多部委大力整合服务资源,服务深度已从单纯提供办事指南等信息服务和下载表格,扩展到在线行政审批和办理状态查询等综合性服务。公众通过政府网站参政议政、反映社情民意的渠道更加畅通,全国人大实现了立法工作的网上全民征求意见,《物权法》等重要法律起草公开向社会征求意见,开辟了科学立法、民主立法、开门立法的新途径。国家发展和改革委员会举办了“网上价格听证”,商务部、北京市等政府网站紧密围绕工作重点和热点,调动业务部门积极性,推出访谈和民意征集栏目,密切了政府与广大群众的关系,开辟了畅通民意的新渠道。
⒋重点业务系统建设的经济社会效益更加显著
近五年来,国家先后启动建设了一批重点业务系统,其中,部分业务系统建成后已经开始发挥重要作用,经济社会效益十分明显。金审工程使审计工作效率普遍提高5倍;金关工程大幅提高进出口业务的办理效率,各级海关及其所有监管现场实现24小时联网运行,通关速度大幅提高;金盾工程覆盖了90%的公安基层所队,提升了公安机关侦查破案打击犯罪的能力和水平,全国利用金盾工程联网信息破案已占全部破案总数的20%左右;金税工程全面提高了税收征收率,增值税征收率由2000年的61%提高到现在的86%以上,国税系统每年节约税收成本上百亿元;社保系统实现了在全国范围内提供“五险合一”服务,惠及全国参保人员近1.4亿人。另外,农村党员远程教育系统整合各部门网络和信息资源,使农村党员受到教育、农民得到实惠,带动了农村信息化建设,促进了社会主义新农村建设。国家有关部门组织开展文化信息资源共享和企业信息共享等工程,探索跨部门信息共享和业务协同,使电子政务的综合监管水平和服务水平得到提升。在中央全面推进业务系统建设的同时,各省市也按照中央的统一部署,结合本地区的发展实践,积极推进自身业务系统建设,使核心业务信息化比例得到大幅提高,电子政务支撑政务业务的能力显著增强。
⒌政务信息资源开发利用取得积极进展
政务信息公开是突出亮点。2003年初,广州市政府率先实施《广州市政务信息公开条例》,并以此为契机大力推进政府门户网站建设,在全国起到了良好示范作用。此后,商务部、国家环保总局、国土资源部等多家中央部委,陕西、河北、湖北、北京等省直辖市,先后发布了相关规章办法,全国政府信息公开工作水平普遍提高。2005年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步推行政务公开的意见》。2007年1月,《政府信息公开条例》经国务院常务会议审议通过,该条例的出台为政务信息公开提供了坚实的法规依据。各级政府不断加强业务信息资源开发利用,持续加强农业、人口、就业、国土资源、社会保障、法规以及科教文卫等政务信息资源建设,基于各政务业务应用的信息服务范围和质量都有不同程度提高。为促进实现政务信息共享,国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会组织天津市、上海市、北京、内蒙古的相关单位分别开展了“政务信息资源目录体系原型试点”和“基于政务信息资源交换体系的地区电子政务原型试点”。各级政府在政务信息资源整合的机制方面积极探索,在行政协调机制、成本补偿、标准制定等方面进行了有益尝试。⒍在电子政务发展模式、技术和管理创新方面进行了积极探索
电子政务外网平台积极为中央各部门提供服务器托管、数据备份等外包服务,北京、上海、杭州等城市率先引入电子政务外包,探索多元化投入新途径。浙江、吉林、北京等省直辖市和商务部、农业部、工商总局等部门尝试性开展电子政务绩效评价。中联部、烟台市、北京市平谷区在采用全系列国产化IT产品方面大胆探索,走出了一条电子政务促进自主创新之路。广西玉林、河南济源在利用互联网发展电子政务方面为中小城市树立了典范。总之,近年来我国电子政务建设中涌现出不少创新的典型,为我国电子政务更好、更快的发展积累了经验。
此外,为应对网络信息安全的新形势,国家有关部门在信息安全保障能力建设方面加大工作力度,强化信息安全法制建设,加强应急管理,加快推进等级防护体系和安全评估体系等基础性工作,加大了试点示范工程推进的力度。部分条件较好的部门和省市开始加强数据灾害备份系统建设,努力提高信息系统的抗毁和容灾能力。
二、我国电子政务建设正在向什么方向发展?
⒈从战略导向看,电子政务正在成为构建服务型政府的重要内容
上世纪90年代,我国电子政务建设战略重点是提高行政效率和加强市场监管,“三金工程”是典型代表。进入新世纪,我国推进行政管理体制改革的决心和力度不断加强,在加入WTO和经历SARS危机两个重要背景下,2004年2月,温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观“专题研究班的讲话中,第一次正式提出建设服务型政府的改革目标。同一时期,在国家信息化领导小组第三次和第四次会议上,温家宝总理反复强调“要把推进信息化与改进政府管理结合起来,着眼于转变政府职能”,非常鲜明地指出了现阶段我国电子政务建设的目标是促进政府职能向服务型转变。此后,《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月11日十六届六中全会通过)明确提出了“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”的要求,并且指出要“推行政务公开,加快电子政务建设,推动公共服务信息化,及时发布公共信息,为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。”为适应电子政务发展的新形势,“十五”期末,国家有关部门组织制订了《国家电子政务总体框架》,提出了“服务导向”的主体思路。2005年,国家信息化领导小组第五次会议审议通过了《2006-2020年国家信息化发展战略》,指出要“紧紧围绕提高治国理政能力,推行电子政务”。2007年10月,党的十七大报告更加鲜明地提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的任务,其中明确要求通过“推行电子政务,强化社会管理和公共服务”。至此,发展电子政务的战略导向开始从提高行政效率的“工具”、“途径”层面,转变为促进服务型政府建设的重要组成部分,服务导向成为新时期我国发展电子政务的基本出发点。
⒉从建设重点看,电子政务正在进入全面推进、协同共享、整合资源的新阶段
20世纪90年代,我国电子政务建设明显以大规模信息基础设施建设为主,主要表现为配置电脑等硬件设备、普及网络和网站、推进办公自动化和重点建设少数监管类业务信息系统。2002年,17号文件发布以来,电子政务建设的总体脉络是围绕构建我国电子政务的骨架,在巩固基础设施建设的基础上,深化多个领域重点业务应用,即“一站两网四库十二金”。五年来,网络信息基础设施建设力度不断加大,重点业务系统建设全面展开,政府网站建设基本普及,电子政务总体框架的雏形初步具备。
在这样的发展基础上,当前,我国电子政务建设的重点正在逐步发生变化,主要体现在以下3个方面:
一是全面推进。一方面,在重点部门、核心业务信息系统建设初步完成、初见成效的情况下,各政务部门建设电子政务的积极性普遍提高,越来越多的部门提出加快推进电子政务的需求。同时,电子政务的服务能力取决于“木桶短边高度”,即取决于电子政务服务流程中信息化水平较低的部门或者业务。因此,从部门角度看,下一阶段电子政务建设的重点之一是全面提高各部门信息化水平,做到填平补齐。另一方面,从业务类型看,要在继续加强监管类业务系统建设的同时,加大力度推进服务类、决策支持类业务系统的建设,全面提高电子政务支撑政务业务的能力。
二是协同共享。服务导向的电子政务不是按照政府部门来提供服务,而是按照用户的需求和生命周期来提供整合后的一站式、一体化服务,电子政务的综合效益和服务水平将很大程度上取决于跨部门协同能力和信息共享水平。因此,未来电子政务建设的重点将逐步转向跨部门、部门内部跨机构之间的业务协同和信息共享上,这是提高电子政务建设效益的关键。
三是整合资源。随着电子政务建设规模和范围的扩大,各部门可以整合共同使用的共性建设需求越来越多,比如统一网络平台、容灾备份中心、托管中心等。通过整合资源,可以大幅度节省建设投资,提高管理效率,降低运行风险,有效提高电子政务基础设施的综合利用水平。
⒊从发展特征看,我国电子政务正在走上一条特色发展道路
一是电子政务“惠及全民”的特征。随着互联网在我国的快速普及和广大农村、中西部地区网络接入环境的改善,电子政务惠及全民将成为一个基本发展理念,这也就意味着电子政务服务农民、农民工、下岗职工、老人等社会弱势群体将成为下一阶段的重点。
二是走低成本、高效益的电子政务发展道路。我国国力还不是很强,国家财力还很有限,经济社会发展还面临很多紧迫问题需要解决,国家不可能在电子政务上投入过多财力。因此,发展的思路就是要开源和节流。一方面加强电子政务建设的政企合作,普遍推行外包,充分利用市场资源;另一方面要加强电子政务项目管理,强化需求导向和绩效评价,提高资金使用效益。
三是因地制宜、百花齐放。各地的经济社会发展水平、区域文化等不尽相同,各地方、各部门的实际情况千差万别,而且IT技术也在不断创新,新的发展模式层出不穷。电子政务是个新事物,到底哪一个模式好,哪一种发展方式好,都不能形成定论。因此,政策导向应当是鼓励创新,尊重地方和基层的首创精神,而不是按照统一的一种模式推进电子政务。
最后,电子政务一定要和当前中国特定历史时期的特定重大问题紧密结合起来,才能保障电子政务发展有源源不断的动力。从大处着眼,电子政务建设就是要同科学发展、和谐发展、民主政治建设、先进文化建设和创新型国家建设等重大战略紧密结合,这是中国特色电子政务的核心所在。
三、我国电子政务建设主要面临哪些制约因素?
当前,我国电子政务建设还面临一些突出矛盾和问题,比如,服务导向的电子政务发展理念贯彻落实不到位,电子政务建设业务条块分割和分散化倾向明显,政务网络资源整合利用难度较大,系统运维保障问题日益突出,支撑环境建设尚不适应发展的需要,电子政务的产业带动效果不理想,等等。对于这些问题,各方面已经有较为充分的论述分析,本文不再赘述。笔者试图转换一个分析角度和方法,一是采用比较分析的方法,设定一个参照系——“美国”,为中国电子政务发展提供一面镜子;二是把电子政务面临的问题“一分为二”,分别从电子政务发展的外在制约和内在制约两个层面入手,解剖制约我国电子政务发展的瓶颈。
⒈外在制约
外在制约是国家经济、社会、文化等各方面综合因素带来的,是电子政务本身无法跨越的。
从经济发展的角度来看,美国有着一套成熟的市场体系,市场充分竞争,技术创新的动力源源不断,有强大的信息产业为后盾,政企合作的基础非常好。因此,美国提出电子政务发展要“以市场为基础”,其电子政务外包推进很快、效率很高。相比之下,中国的市场环境就没有那么好,中国的IT企业整体实力不强,企业不成熟,自主创新能力有限,加之政府的管理水平不高,使得以市场为基础建设电子政务很难推行,电子政务建设的效率不高。
从社会发展的角度看,美国网民比例已经达到70%,公众的IT技能、教育水平等普遍较高,其电子政务发展的社会基础非常好。我国的公民整体素质、IT应用技能、网民的比例等都是制约电子政务发展的因素。我国网民的比例是百分之十几,而网民当中使用过电子政务服务的也不足10%,也就是说老百姓当中使用过电子政务服务的在1%左右,我国推行电子政务的社会基础非常薄弱。
总体而言,我国电子政务发展面临较多的外部制约因素,这些问题不是一朝一夕能够解决的,这就决定了我国电子政务建设任务的艰巨性、长期性。
⒉内在制约
内在制约体现了电子政务建设自身的规律性。
第一,在战略定位方面。1992年美国总统克林顿提出推进电子政务以后,一直是把电子政务当成政府改革战略的一个重要组成部分,是其改革的战略要点之一。相应地,美国政府在资金投入、法规建设、组织保障等方面,都进行了同步配套。我国提出发展电子政务比美国整整晚十年,长时间内并未将政府信息化作为政府改革和政府现代化的有机组成部分,更多的时候是将其作为一个技术工具、手段,这个定位就低得多了。这种认识目前还较为普遍,导致很多政府部门在推进电子政务过程当中,把电子政务放在一个从属的边缘位置上,电子政务的作用不能得到充分发挥。
第二,在决策机制方面。强有力的决策协调体系是保障电子政务健康发展的关键环节。美国在管理和预算办公室(OMB——Office of Management and Budget)设置了首席信息官办公室,下设技术、安全、应用等部门,建立了较为完备的首席信息官制度,配套了相应的法律法规,每做出一项重要战略部署都跟着一部法案(Act)。我国在2001年成立国务院信息化工作办公室,下设了类似的部门,统一协调国家电子政务建设,几年来出台了一系列政策性文件、标准等,这些措施对推动我国电子政务快速健康发展起到了积极作用,但是相比之下,这种决策协调机制的力度还有待提高,手段还需要进一步完善。
第三,在投资管理方面。美国政府不断优化电子政务投资结构,特别是在项目前期业务需求分析、方案设计和后期绩效评价、宣传方面大幅度提高投资比例,项目建成后的运营资金投入也有相应保障。我国在这方面的改革相对滞后。上世纪90年代初我国启动的多数工程是监管类工程,这些监管系统的业务流程非常清晰,系统的使用主体是政府自身,而政府对业务需求及流程非常了解,所以大量的资金是投在基础设施、系统建设上,没有对前期的业务需求分析、后期的绩效评价、宣传等进行较大投入;这些监管类工程项目基本上按照基建项目的投资方式来施行。进入新世纪以来,电子政务建设重点逐步由监管向服务转变,面向居民、企业的服务越来越多,电子政务投资管理开始面临新的问题。一方面政府改革刚刚起步,政府内部管理还不健全,面向公共服务类的业务流程存在着大量的不确定性;另一方面,使用系统的用户从政府内部转向外部,而政府恰恰对公众的实际需求并不了解或者了解不全面,公众也缺乏对政府服务的认知。在这种情况下,如果仍然按照基建项目的方式把资金主要投在建设环节上,而忽视业务需求分析、流程分析及后期的宣传、绩效评价,那么工程项目的成功率就会大幅度下降。另外,随着电子政务工程项目陆续审批通过和开工运行,项目运行维护总体费用将大幅度上升,这部分经费的核算标准、资金来源等问题越来越突出。
第四,在项目管理方面。美国从一开始就着手开展绩效评价,各级政府都普遍开展电子政务绩效评价工作,后期联邦政府又准备将评价指标由六大项缩减为三大项(参与度、使用度和用户满意度),更关注实际使用效果和用户满意。我国只有部分省市在最近几年尝试性开展绩效评估,而且多数以网站评估为主,如此导致我国电子政务建设普遍缺乏强有力的激励约束。此外,政府普遍缺乏优秀的项目管理人才,在管理制度建设、管理工具开发等方面普遍较为薄弱,服务外包、风险控制、应急处置等方面的管理水平整体不高。
第五,在组织保障方面。美国建立了相对完善的政府CIO制度,其政府CIO级别较高,权限较大,职责非常明确,工资福利等方面有保障。电子政务归根到底是要由人去执行,没有CIO管理机制,没有复合型人才,电子政务发展的质量和效益都会受到制约。我国尚未建立“一把手”负责制与首席信息官制度相结合的管理体制,电子政务项目管理整体水平较低,既懂信息技术又懂行政管理的高端复合型人才匮乏问题十分突出。 总体而言,我国电子政务发展面临的制约是多方面、多层次的。在经济、政治、社会等外在制约因素较难在短时间内改善的情况下,应当把解决问题的突破口放在强化电子政务建设管理创新上,着重推进电子政务投资管理、绩效管理、项目管理、组织管理等方面的改革和相应的能力建设。
参考文献:
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3于施洋.美国电子政务研究的进展及其启示[J]. 信息化建设,2007(6)
作者简介:
于施洋,男,1974年生,国家信息中心信息化研究部处长,北京大学政府管理学院在职博士生。研究专长为电子政务与政府治理创新、信息化发展战略与规划。近年来致力于电子政务政策、管理研究,积极推动跨国合作,主持多项部委级电子政务、信息化研究课题。