——河南安阳市殷都区城市管理调查
编者按：
安阳市殷都区从提高执政能力的高度，用改善民生的思路，密切联系群众的方式，用“爱民如伤”的理念，来引领城市管理，统筹城市管理，帮助弱势群体，全力解决民生问题，城市管理中存在的老大难问题从源头得以解决，使城市管理上了一个新台阶。殷都区城市管理的积极实践，是对社会管理模式的探索和创新。本报今天发表安阳市殷都区城市管理的调查文章，或许对其他地方的城市管理有所借鉴。
■本报记者 乔国 栋铁宝
城市管理是一项重要的社会管理。其职责从表面看主要是管理市容，而实际内容则联系着方方面面的民生。在目前社会矛盾加剧、利益冲突增加的情况下，城市管理很容易成为社会矛盾的聚集点和爆发点。
然而，由于一些城市管理部门对城市管理的内涵和方式理解较为肤浅，执法理念偏颇，执法行为粗暴简单，造成执法效果弱，管理成效差，甚至还损害了政府形象，激化了社会矛盾。城市管理等七八顶堂堂的大盖帽，仍然“对付”不了一顶小草帽，使城市管理饱受社会质疑和诟病。城市管理和小商小贩之间经常处于“拉锯”状态，“‘敌’进我退，‘敌’退我进，‘敌’疲我追”是双方的常用战术。许多地方的城市管理就一直在这样的“游击怪圈”里盘桓，没有根本性的突破。城市管理这项重要的社会管理被扭曲和异化，使社会管理层面潜伏着巨大的矛盾和风险。
按照城市管理部门的习惯思维，“哪里市容乱，就是管理不严，就应该加大执法力度”，按照这样的管理逻辑，安阳市殷都区城市管理行政执法局也曾向区委书记李南沉请示：由于管理难度大，希望派公安配合。李南沉却一脸严肃：“你要公安配合什么，想把内部矛盾变成敌我矛盾吗？”没有强力部门的配合，殷都区的城市管理岂不更糟？记者暗访老百姓时却意外地听到：“我们殷都区城市管理的秩序好、干净卫生，远近闻名。”“俺这里的城管不打人，不强扣东西，遇事沟通交流，还帮我们解决困难，甚至都成了朋友。”调查显示，老百姓对殷都城管的满意率达到83％，城管还荣立集体三等功。
殷都区的城管真的能解决好城市管理中的棘手问题？他们手中握有什么制胜利器？带着这些疑问，记者对殷都区的城市管理进行了调查。
城管——社会管理的风口浪尖
殷都区位于安阳市的城乡结合部，是豫北老工业基地，市政建设比较滞后。随着城市化进程的加快，大量城中村失地农民和外地农民工都在城市谋生。附近工业企业的下岗职工、来厂家属，以及城市贫困家庭等，有不少人在路边摆摊设点，做小本生意以维持生计。
随着改革的深入，社会利益关系和深层次矛盾日益凸显。一些社会矛盾的长期积累，贫富差距的不断拉大也造成群众的不满情绪和积怨。政府与公检法部门和群众之间存在的一些误会。城市管理的相关法律又比较滞后，城市管理的职责不清，机制不顺，多头管理等问题也比较突出。
这些综合因素无疑造成了殷都区城市管理面对的不是一个简单的市容问题，而是一个不易破解的社会综合难题，城市其他管理部门恐怕都难以与之相比拟。如工商、税务部门管理的是登记在册的和有一定规模的经营户；公检法打击的是犯罪嫌疑人；民政部门是把管理和救助融为一体；其他管理部门管理的人群更少或者层次更高。唯有城市管理部门面对的是大量的用影响城市秩序的方式求生存的弱势群体，而且双方的意向趋势常常是相冲突的。
在目前社会矛盾增加，利益诉求冲撞，同时又要关注民生，构建和谐社会的这样一个社会阶段，城管被推到了风口浪尖上，这是社会的风口浪尖，更是政治的风口浪尖。如果不从政治的高度认识这一点，就不可能用富有政治智慧和管理智慧的办法进行城市管理。
理念——在火与泪的碰撞中升华
在殷都区进行暗访时，记者听到市民说：“殷都区城市管理现在搞得好，可是前些年城管也常和小商贩打架啊！”记者向殷都区城市管理行政执法局长张保良求证，他面带苦笑说：“打啊，怎么不打。小商贩占道经营，扰乱市容，又不服管理，没有办法，城管只好扣他东西，他不让扣，拉拉扯扯就打了起来，有时候一个月要打八九架。”记者问打的“成果”怎么样？张局长说，一打三伤啊！一伤老百姓的心；二伤城管的声誉，老百姓不客气地给城管送了“土匪”的雅号；三伤政府形象，增加了老百姓对政府的不满情绪。可是城市管理水平却没有根本改善，小商小贩仍旧照摆不误，只是多了几分憎恨心理，与城管捉起了迷藏。
当时在殷都区政府工作的李南沉心情沉重地对张保良说：“不能再打了呀！如果你们的姐妹、兄弟下岗了，从农村进城了，去摆个摊，你们也会这么打吗？他们是弱势群体，是我们的老百姓啊。”
城市管理怎么才能走出简单粗暴的怪圈，理出一条科学有效、以人为本的管理之道。李南沉在殚精竭虑地思索着良方。
李南沉说：“小商小贩，是社会的弱势群体。就像我们人身上的伤口，伤口有脓，脏，不好看，你怎么办？你会打自己的伤口吗？你不会吧，你得治疗它，呵护它，伤口才能好起来。城市管理中对待弱势群体的老百姓，不也是这个道理吗？”李南沉提出了“爱民如伤”的城市管理理念。
他说：“胡锦涛七一讲话讲的四个危机，应该引起我们的震动和警醒。脱离群众是危机的主要根源。表现在城市管理上，就是不考虑小商小贩需求，单纯考虑市容，不考虑民生，不懂得城市管理的目的就是为了人生，而不是为城市管理而城市管理。殷都区城市管理必须从民生的角度、社会稳定的深度和执政理念的高度，依靠群众，爱护群众，顺民意而为，用城市管理去推进民生，促进社会的稳定与和谐。”
模式——3＋N管理方式应运而生
2008年，殷都区城市管理机制开始变革，3＋N城市管理创新机制大力度付诸实施。用李南沉的话说就是：“观念一变天地宽，思路一变办法鲜，角度一变很简单。”
3＋N城市管理创新模式，3指“干、管、罚”三支队伍，N指上级部门、本区领导、各类媒体和广大群众等来自N个层面的监督。
政府花钱买服务——“干”的队伍专业化。由区环卫处和招聘的保洁公司组成“干”的队伍。采取“政府出钱买服务。走市场化运作”方式，以乡办和相关部门为主体，每年投资1108．58万元，面向社会公开招聘了市容卫生保洁、秩序协管、绿地管护、农村公路养护、垃圾清运、公厕保洁等6类7家专业公司，实行市场化运作。充分发挥大规模专业队伍的作用，弥补长期以来由于人员缺位而导致的管理“反弹”的现象。既节约了一大半的投入，又取得卫生保洁，垃圾清运等良好效果。就连背街小巷、河湖塘边、铁路沿线等过去被“遗忘的角落”，现在都是干净整洁。
区乡两级上下联动——“管”的队伍日常化、人性化。“管”的队伍主体是各乡办及其所负责的“城管联合执法队”。各乡办联合执法队成员包括：乡办自身的城管办专职人员和区级下派到各乡办的城管扩充人员、行政执法和工商人员。联合执法队由所在乡办统一协调、调度、指挥，负责对“干”的队伍（保洁公司）检查考评，并对日常城市管理问题进行纠章、整治，实施人性化的管理。
执法队伍全方位巡查——“罚”的队伍制度化。“罚”的队伍以区城管执法局为主，组成一支20人左右的财政全供专业巡查队。每天对全区范围城管工作全面巡查，并实行“日巡查，日通报，一月一考核，两月一奖惩”。巡查队将每天巡查发现的问题，如：那个区段保洁不到位、占道经营、垃圾箱破损等问题，以一览表的形式，通过殷都区电子政务网发布，市区乡领导和责任单位都能在第一时间了解巡查发现的问题，并及时整改，做到公开、公正、公平。
发动群众、依靠群众——监督队伍大众化。发动群众积极监督城市管理。通过城管举报热线、市政热线、开辟网络专栏等方式，随时随地接收群众监督。在居民和商户中推选“城管工作监督员”，实行有奖举报，让被服务的人监督城管工作。群众从决策、执法、监督全过程参与城市管理，实现了城市管理社会化。
爱民——社会管理的执法基础
3＋N城市管理创新模式的核心是管理，管理的根本是“爱民如伤”。有了爱民之心，就会为弱势群体着想，就会从民生的角度，去审视城管工作、协调城管工作、落实城管工作。以往简单粗暴的“堵”，现在变成了充满人情味的“疏”。
青红街附近因城市改造菜市场被拆掉，少数商户就在路边赶早市卖菜，影响交通和市容。城管执法局没有粗暴地驱赶，而是与菜商和居民商量，看在哪里卖菜既不占道又方便居民。征求双方意见后，在一个超市门前停车场找到了地方。菜商利用超市开门前的时间买菜，不需交场地费用，既不加重菜商负担，也便利了居民，还不影响市容。
殷都区委、区政府和城市管理行政执法局主要领导充分联系群众，依靠群众，设身处地的为群众着想，以改善民生的思路，统揽城市管理工作。殷都区利用社区空地，由政府出资，开发辖区内闲置场地，增设、新建7个便民市场，使商贩有市场可进，方便做买卖。既便利了居民生活，又规范了市容秩序，提升了城市品位。一个长期困扰城市管理的占道经营这个老大难问题迎刃而解。
城市管理的科学化、人性化与否，直接关系到众多的弱势群体，直接关系到社会的稳定。城市管理又是一面镜子，从老百姓容易看到的社会层面，折射出政府的执政智慧和管理水平。而城管执法的一言一行，最直接地塑造着政府形象和体现着政府的爱民之心。
过去城管人员看见商户，大多板着脸，还怕不够威严，怕对商户缺乏威慑力。现在殷都区的城管人员见到商户和小贩，都是上前先敬礼，主动拉家常，问生意行情，家庭情况，有无困难等，思想感情一点一滴地建立，管理者和被管理者的距离被一点点拉近，爱民之情也在不知不觉中体现在具体的管理行动中。
文源街有一家粮店，每年春节前由于商品多，都要在店外经营。过去城管一见店主在店外经营就把商品拉走，可是店主还照摆不误。现在城管主动上门问原因，交朋友，帮他在附近租了一个小仓库，从此他和城管队员成了朋友，再也不搞店外经营了。
在铁一北路的交叉口，有一家“光头冷饮批发门市”。开店10年来，老板总和城管闹对立。商品常常摆到人行道上，城管去劝阻时，不仅不听，甚至还破口大骂，让城管队员倍感头疼，居民也称他是“难缠户”。后来城管队员进店和老板沟通，推心置腹地谈心，并推举老板为“城管工作监督员”，让他参与城市管理。从此，老板有了大转变，不仅不占道经营了，而且还协助城管工作。当他看到邻居的小饭店把饭桌摆到店外时，就主动上前说：“别光为了挣俩钱，就影响市容，妨碍了别人。”
对于沿街固定商户，全部纳入商户诚信系统，违章后，口头劝导，谈心，书面记录，如果还不行，下达“诚信处罚通知书”，一个月超过三次，纳入黑名单，记入档案，开始取证，该罚款的罚款。处罚仍无效的，城管队员不用找商户查扣物品，直接请律师代理进入法律程序，由法院强制执行。不过，近三年来，还没有一起案件进入法律程序。对个别口头劝导无效的流动摊点，立足说服教育，写保证书，如果再违反规定，罚款也罚的心服口服，促使其不再违章。
殷都区城管执法局还办起了内部刊物《殷都城管报》，为商户提供城管政策、城管动态、商户免费信息平台等。成立了城管救助基金救助弱势群体中的困难群体，不论殷都区居民还是外来农民工一样对待。对哪些特殊困难的家庭，城管队员还捐款救助。天冷时还给困难居民送去棉衣、棉被。
和谐——城市管理的最高境界
城市管理的目的是什么？一般都会认为是城市秩序，市容环境等，其实和谐才是最高境界。
殷都区城市管理行政执法局为此开展了“视商户为亲人，与商户交朋友”活动，把过去商户与城管队员之间的关系由“仇人”、“陌生人”，变成了朋友、亲人。在交朋友过程中，城管队员主动进商店，走社区，与商户、居民零距离沟通，宣传政策法规，城市建设和变化。生活上对商户嘘寒问暖，促膝谈心，让管理对象理解城市管理的重要性，体会到城管队员不辞辛劳管理城市的工作意义，也让老百姓了解城管队员为商户办的好事，为困难摊贩解的难事，为辖区居民做的便民事，让商户、居民与城管队员在沟通中理解，在理解中相互支持，从而达到和谐相处。
铁西办事处的田红青干城管工作12年。他对记者说：“过去，由于粗暴执法，造成城管队员与小商贩水火不容。有一次在饭店吃饭，邻桌吃饭的三个人看见我就骂，指着我说，‘就是那个人收了我的摊点’。骂得很难听，我只能忍着。现在和以前相比有天壤之别。前段时间老婆从外地过来看我，我走在大街上，许多人热情地跟我打招呼，老朋友一般。我老家在外地，老婆不解地问，你哪来的这么多熟人朋友？我说这都是我管区的商户和摊贩。”我老婆感到奇怪：“你们城管老管人家，人家怎么还和你关系这么好？”
殷都区城管执法局曾经对商户开展过两种张榜公布。出发点相同，但由于角度不同，方法不同，效果却迥异。第一次，殷都城管执法局在大街上搞了个曝光台，对不遵守相关法规，占道经营，乱摆摊点的商户，在曝光台上曝光，以起到威慑和警示作用。没想到的是，头天下午一些商户被曝光台曝光。第二天早上，曝光台就被破坏了，收到的效果是对抗。第二次，城管局搞了商户“十佳标兵”评选，由社区群众、商户和城管队员投票，选出的“十佳标兵”登载在大街显要位置的光荣榜上，有店主和店面的巨幅照片，等于做了免费广告。这样一来，商户都争当“十佳标兵”，遵章守法的正气日盛，收到的效果是和谐。
在开展“十佳标兵”评选的同时，殷都区还开展“争当十大员，为民促发展”、“诚信殷都”建设，三大活动并举，有效调动了群众参与的积极性，使广大群众由城管工作的旁观者、议论者，转变为建言献策者、参与者。充分发挥“十大员”、老党员和各级干部的带头示范作用，组建民间城管巡查队。按照七小门店长效管理办法和辖区单位、居民家庭长效管理办法，发动和引导商户成立行业自律协会，对本行业开展行业自律活动。使城管工作深入人心，城管建设常态化和长效化。
城市管理是十分重要的社会管理，应该从政治的高度、社会稳定的高度、政府形象的高度来认识城市管理，纠正认识上的偏颇，才能避免管理简单化，执法粗暴化，才能避免城市管理成为社会矛盾的聚集点和爆发点。
应该用改善民生的思路，来统筹城市管理，树立大城管意识。城市的一些管理问题，其根源是在民生问题上。各级政府和城市管理部门只有关注弱势群体，帮助弱势群体，改善他们的基本生存和生活，城市管理存在的问题才能从源头解决。
城市的规划建设要有长远眼光，要从居民基本生活需求和商业发展出发，科学规划服务设施，完善配套各种服务设施，发展第三产业，方便居民生活，城市才能整洁、方便、有序，有利于城市管理。
城市化和市场经济推动了经济和社会的快速发展，但是，城市管理的相关法律法规还相对滞后，应该加快立法进度，使城市管理科学化、法制化、制度化，促进社会的稳定与和谐发展。