党的十六大对信息化和电子政务建设提出新的要求，这是覆盖现代化建设全局的战略举措，必将推动我国的工业化建设，实现社会生产力的跨越式发展。目前，各地区、各部门都在认真贯彻十六大精神，积极推进信息化建设，我国信息化建设已经进入新的时期。可以预计，全国将有更多、更大的电子政务建设项目展开。但是，在电子政务推进过程中，存在不同程度上的一些问题：

    第一、各自为政。缺乏统一、全局的IT战略规划，由于没有统筹规划，目标不明确，标准不统一，一些地方处在混乱无序的状态，形成了很多在权力保护下的信息孤岛，缺乏共享的、网络化的信息资源。

    第二、电子政务建设领导者错位，IT应用方案和业务需求之间逻辑错位。过去的电子政务建设项目是技术专家或技术厂商主导下进行的，而不是业务领导或管理专家主导，技术专家或技术厂商从技术的视角去关注信息技术和设备的先进性等，较少聚焦在信息技术和组织业务目标的互动上，较少考虑如何利用信息技术，加强政府管理，实现政务公开科学决策，改进和完善服务职能，以及如何规避各种风险。

    第三，决策的技术经济论证不足。电子政务建设项目具有投资大、风险大的特点。电子政务建设项目的高风险和高失败率就要求我们在决策之前，要进行充分的技术经济论证。这包括综合论证项目技术上的先进性和可行性，财务上的实施可能性，经济上的合理性和有效性。朱镕基总理在国家信息化领导小组第二次会议中特别强调：加快信息化建设，必须以规划为指导，加强统筹协调，突出发展重点，务必注重实效。由于我国电子政务建设项目开展时间不长，缺乏项目决策论证经验，同时，电子政务做为社会公共产品除直接效益外还产生大量外部效益，对外部效益的量化也是一个难点。因此，许多政府部门在进行信息化建设时缺乏科学的定性、定量相结合的技术经济论证。 另据分析，2002年，中央政府预计对电子政务建设的投资规模将达到350亿元，如此巨大的投资，一旦由于技术经济论证不足而导致决策失误的话，将给国家造成多么巨大的损失！

    第四，信息资源的合理应用一直是我国信息化的薄弱环节。信息资源的开发和利用是国家信息化建设的核心任务，是国家信息化取得实效的关键。信息资源的开发和利用是衡量国家信息化水平的一个重要标志，将信息资源开发和利用放在核心地位是我国推进信息化的一大特点。在电子政务建设中，我们普遍存在着信息处理环境建设滞后于物理环境建设，许多单位的数据库混乱状况与其先进的计算机环境和网络环境极不相称，使电子政务建设无法取得实效，造成极大浪费。例如，美国电子政务提出的口号是让人们点击3次鼠标就能办完事。而我国一个电子政务系统往往有工商、税务、计委、环保、社保等几十个甚至是上百个系统，要跨部门办一个申报审批的事情，不知道要点击多少次。

    第五，利益冲突和信息的不透明。由于任何政府部门要考虑和关系的利益非常广泛，在任何一个政务信息化决策中，都会不可避免发生利益相关者包括部门利益之间的利益冲突。所以，即使管理层要努力承担责任，但任何时候的任何决策都会招致某个或多个群体的不满。一些管理层在做出政务信息化之前，没有仔细考虑每一个方案会影响到哪些重要的利益相关者，更有甚者把信息化当作一种政治资本在做。那些开始看起来能为政府部门带来最大利益的最佳方案，也许会带来最严重的后果。因此管理者必须懂得信息技术给政府部门所带来的各种影响。相关领导需要仔细地考虑，当引进信息系统并产生效益的同时，还可能给组织带来什么新的问题？信息系统是否能够给组织各级领导的工作带来影响？组织的工作流程需要怎样变化？等等。

    信息的不透明表现在诸多方面，如政府信息化专项贴息贷款，那些贷款果真专款专用了吗？某些厂商利用信息不对称，极力鼓吹客户要采购先进的技术和设备，致使这些客户的信息系统甚至比发达国家的同行还要先进，但在营运绩效方面却落后很多。还有某些厂商和咨询公司在合同签订前故弄玄虚，以及在多方利益博弈后的项目验收，这些缺少量化模型的项目验收和绩效评估，在各方利益得到均衡满足后，一路绿灯通行。 
 
    第六，非技术性的障碍。IT技术的快速发展使得许多人产生了一种错误的思维定势：如果采用了最新的技术，就能够（或容易）取得信息系统的成功。换言之，如果信息系统建设不成功，多半是因为没有采用最新的技术。但是，我们不断地看到这样的案例：一些单位尽管不断地试图采用最新开发技术，然而它们的信息系统仍然没有逃脱失败的命运。很多人在推崇信息技术的同时忘记了一个基本的前提：信息技术仅仅是一种工具。虽然信息技术对于信息系统的开发效率产生重要的影响，但工具本身却不是信息系统成败的根本原因。通常在信息系统开发时，开发商采用的往往是比较成熟的技术，因为这些成熟技术的有效性是已经被实践所证明了的。但是，采用成熟的技术并不能保证信息系统开发的成功。这说明，一些非技术性的问题往往是导致企业信息化不成功的根源。 

    第七，重硬件购买，轻软件和监理咨询服务。目前，我国电子政务建设缺少专业分工，基本是自建、自用、自我服务，不愿花钱买专业化咨询、专业化软件开发、专业化监理服务，从而造成电子政务建设效率低下。而发达国家的大型应用系统不但花钱买这三项专业化的建设服务，而且还买运营服务。

    第八，电子政务建设找不到重心。在电子政务建设过程中，另外还存在着大量问题：用户需求分析不全面、不准确；用户要求一变再变、工程进度一拖再拖；甲乙双方的合同书条文不规范，缺乏可执行性，或存在二义性；出现问题时，双方各执一词、争执不下；工程结束后，承建单位没有提交与工程有关的文档资料，严重影响了工程的连续性、继承性和可扩展性；工程长时间不能投入正常运行、工程款一再拖欠，承建单位迟迟拿不到工程款等等。

    正是以上这些问题，致使相当一部分电子政务建设项目失败或未能实现预期目标，浪费了大量资源。究其根源主要原因之一是“咨询——监理——评价体系”的机制没有形成，信息化和电子政务建设第三方监管机制的缺失和标准的不健全。

    中央领导同志在国家信息化领导小组第一次会议中特别强调：信息化建设一定要讲求效益，不能搞花架子。因此建立并逐步完善我国信息系统监理制度是健康、有序地推进信息化和落实领导小组会议精神的一项重要措施。

    近日信息产业部正式颁布了«信息系统工程监理暂行规定»(以下简称«暂行规定»，明确了信息系统工程监理的概念、内容及范围，规定了信息系统监理单位和监理工程师的权利与义务等。这标志着我国信息工程监理开始迈向科学化、专业化和规范化，也预示着在我国即将出现一个新的中介服务行业，将很快涌现一批监理机构和执业人员，从此信息系统工程监理工程师也将逐步成为国民经济和社会信息化的“警察”。

一．信息系统工程监理基本概念

(一)信息系统工程
    信息系统工程是指信息化工程建设中的信息网络系统、信息资源系统、信息应用系统的新建、升级、改造工程。

    (1)信息系统网络是指以信息技术为主要手段建立的信息处理、传输、交换和分发的计算机网络系统。

    (2)信息资源系统是指以信息技术为主要手段建立的信息资源采集、存储、处理的资源系统。

    (3)信息应用系统是指以信息技术为主要手段建立的各类业务管理的应用系统。

(二)信息系统工程监理
    依据信息产业部颁布的《暂行规定》，信息系统工程监理是指依法设立且具备相应资质的信息系统工程监理单位，受建设单位委托，依据国家有关法律法规、技术标准和信息系统工程监理合同，对信息系统工程项目实施的监督管理。

(三)信息系统工程监理的范围

    《暂行规定》中规定下列信息系统工程应当实施监理：
    (1)国家级、省部级、地市级的信息系统工程；
    (2)使用国家政策性银行或者国有商业银行贷款，规定需要实施监理的信息系统工程；
    (3)使用国家财政性资金的信息系统工程；
    (4)涉及国家安全、生产安全的信息系统工程
    (5)国家法律、法规规定应当实施监理的其他信息系统工程。
信息系统工程监理业务可以由建设单位直接委托监理单位承担，也可以采用招标方式选择监理单位。
(四)信息系统监理的内容
    《暂行规定》中规定，监理的主要内容是指对信息系统工程的质量、进度和投资进行监督，对项目合同和文档资料进行管理，协调有关单位间的工作关系。

    从上面的规定可以看出信息系统工程的监理是现代项目管理知识体系与信息系统专业技术相结合来确保信息系统工程按工期、按预算、按质量要求完成任务。三控两管一协调作为信息系统工程监理的核心内容，贯穿于信息化建设项目的整个生命周期，全程地进行监督控制。

    (1)质量控制
    质量控制要贯穿在项目建设从可行性研究、设计、建设准备、实施、竣工、启用及后期运营维护的全过程。主要包括组织设计方案评比，进行设计方案磋商及审核，控制设计变更；在实施前审查承建单位资质等；在实施中通过多种控制手段检查监督标准、规范的贯彻；以及通过阶段验收和竣工验收把好质量关等。

    (2)投资控制
    投资的任务，主要是在建设前期进行可行性研究，协助建设单位正确地进行投资决策；在设计阶段对设计方案、设计标准、总概（预）算进行审查；在建设准备阶段协助确定标底和合同造价；在实施阶段审核设计变更，核实已完成的工程量及投资变更，进行工程进度款签证和索赔控制；在工程竣工阶段审核工程结算。

    (3)进度控制
    进度控制首先要在建设前期通过周密分析研究确定合理的工期目标，并在实施前将工期要求纳入承包合同；在建设实施期通过运筹学、网络计划技术等科学手段，审查、修改实施组织设计和进度计划，做好协调与监督，排除干扰，使单项工程及其分阶段目标工期逐步实现，最终保证项目建设总工期的实现。

    (4)合同管理
    合同管理是进行投资控制、工期控制和质量控制的手段。因为合同是监理单位站在公正立场采取各种控制、协调与监督措施，履行纠纷调解职责的依据，也是实施三大目标控制的出发点和归宿。

    (5)信息管理
    信息管理包括投资控制管理、设备控制管理、实施管理及软件管理。

    (6)协调
    协调贯穿在整个信息系统工程从设计到实施再到验收的全过程。主要采用现场和会议方式进行协调。

    总之，为完满地完成监理基本任务，监理单位首先要协助建设单位确定合理、可行的项目目标，同时要充分估计项目实施过程中可能遇到的风险，进行细致的风险分析与评估，研究防止和排除干扰的措施以及风险补救对策。使项目目标的实现建立在合理水平和科学预测基础之上。其次要将既定目标准确、完整、具体地体现在合同条款中，绝不能有含糊、笼统和有漏洞的表述。最后在信息工程建设实施中进行主动的、不间断的、动态的跟踪和纠偏管理。

 

图：监理内容示意图

    (五)监理费用
    监理费用的构成是指监理公司在工程项目监理项目中所需要的全部成本，再加上合理的利润和税金。计取标准应当结合信息系统工程建立的特点，由双方协商确定。目前，我国信息系统监理费用尚无统一标准，由于信息系统工程监理的特殊性，监理费用的主体部分是监理人员的费用。由于对监理人员的素质要求很高，他们整体上都具备项目经理和系统分析员的资格和能力。因此，从整体上看要比软件开发或系统集成的费用要高。

    (六)监理的依据
    信息工程监理涉及的专业门类多、技术性强、风险性大、具有不可预见性；其次国家和相关部门对监理行业目前还没有完善的法律、法规、标准来规范和指导监理市场，如收费标准、技术标准等，尤其技术标准，因为计算机网络技术发展的非常快，原来的标准在某些方面、某种程度上就不适合现今的情况。另外监理涉及的专业门类多，所以涉及的专业标准就比较多，在执行相关技术标准的同时，还要及时掌握国家或地方的一些法规和标准。总之，信息系统监理应该依据以下一些权威性文件来执行它在信息工程建设中独立发挥约束和协调的作用，作到有法可依，有据可循：

    (1)国务院颁发的《质量振兴纲要》；
    (2)现行国家、各省、市、自治区的有关法律、法规、规定；
    (3)国际、国内IT行业质量标准规范；
    (4)建设单位和承建单位的合同；
    (5)将来还有国家标准，例如《信息化工程监理规范》等。

    监理活动中产生的争议，应当依据监理合同相关条款协商解决，或者依法进行仲裁，或者依法提起公诉。

   (七)信息系统工程监理流程
    信息系统工程，其涵盖计算机工程、网络工程、通信工程、结构化布线工程、智能大厦工程、软件工程、系统集成工程以及有关计算机和信息化建设的工程及项目。信息系统工程监理在监理过程中起协调人们的行为和利益关系的作用,因此,规范正确的监理流程是必不可少的.信息系统监理流程如下:

监理流程图
    信息系统工程监理的特点是全过程监理，主要包括四个阶段的监理工作：招投标阶段、设计阶段、实施阶段、验收阶段。监理的目标、方法和程序都体现在这四个阶段的监理工作中。实施监理前，建设单位应将所委托的监理单位、监理机构、监理内容书面通知承建单位。承建单位应当提供必要的资料，为监理工作的开展提供方便。

    (八)监理单位
    随着我国信息化的发展，为顺应信息系统工程建设的需要，在我国相继出现了一些信息系统工程监理单位。在信息产业部正式颁布的《暂行规定》中规定，监理单位是指具有独立企业法人资格，并具备规定数量的监理工程师和注册资金、必要的软硬件设备、完善的管理制度和质量保证体系、固定的工作场所和相关的监理工作业绩，取得信息产业部颁发的《信息系统工程监理资质证书》，从事信息系统工程监理业务的单位。

     从上述描述可知，监理单位不是指政府的信息系统工程建设监督机构，所以它不行使政府对信息系统工程建设的监督管理职能。它是在接受建设单位的委托和授权后,通过一定的组织和管理,对信息系统工程项目的投资、进度和质量三大目标进行控制,最终实现建设单位的预期目标.对信息系统工程建设项目的实施和开发过程实施监督职能的机构或者单位.

    监理单位作为客观独立的第三方,决定了它不能因为监理费用由建设单位承担，就必须完全站在业主的立场处理问题；不得承包信息系统工程，即避免“同体监理”，也就是说监理单位不能同时承担与该信息系统工程有关的实施和开发任务；不得与被监理项目的承建单位存在隶属关系和利益关系，不得作为其投资者或合伙经营者；不得以任何形式侵害建设单位和承建单位的知识产权，如借故向承建单位索要核心技术、客户资料、商业机密，然后翻版、发行、出售等，严重侵害了建设单位和承建单位的知识产权；在监理过程中因违反国家法律、法规，造成重大质量、安全事故的，应承担相应的经济责任和法律责任。因此，守法经营，合理收费是现阶段监理工作的重点。

    监理单位作为独立于建设单位和承建单位的独立第三方，受建设单位委托来监督承建单位，按照“守法、公平、公正、独立”的原则，开展信息系统工程监理工作，在控制预算的情况下，按质按量的完成监理工作，从客观公正的角度去协调双方的矛盾，进而维护建设单位与承建单位的合法权益。

    (九)监理人员
    监理人员作为信息系统工程监理的执行人员，包括总监理工程师、总监理工程师代表（必要时配备）、专业监理工程师、监理员。监理人员应当是经培训考试合格、并取得《信息系统工程监理工程师资格证书》的专业人员。信息系统监理工程实行总监理工程师负责制。总监理工程师行使合同赋予监理单位的权限，全面负责受委托的监理工作。

  (十)信息系统工程建设监理体制的基本框架
    建筑行业“建设监理体制”的基本框架是一个体系、两个层次并已成为我国政府有关职能部门的一项管理制度。由于信息系统工程监理与建设监理性质非常相似，因此，信息系统工程监理也应该成为我国政府职能部门的一项管理制度，同样应当采用“一个体系、两个层次”的框架体制。一个体系，是指组织上和法规上形成一个系统；两个层次是指宏观层次和微观层次。

    一个体系。是指政府从组织机构和手段上加强和完善对信息工程监理过程的监督和控制，同时把建设单位自行组织管理信息工程建设的封闭式体制，改为单位委托专业化、社会化的监理单位组织信息工程建设的开放体制。社会监理工作在建设中自成体系，有独立的思想、组织、方法和手段，奉行公正、科学的行为准则，坚持按工程合同和国家法律、行政法规、规章和技术标准、规范办事，既不受委托监理的建设单位随意指挥，也不受承建单位和产品供应商的干扰。

    两个层次。是指宏观层次和微观层次。宏观层次是指政府建设监理；微观层次是指社会监理。两者相互联系，相辅相承，缺一不可。两者之间的关系可见下图；

 

    政府监理，是指由政府机构制定监理法规、对信息工程行使强有力的监督管理权力，并定期对下属的社会建设监理单位进行考核、审批、监督、调理，对监理工程师的资格进行考核、审批、监督。政府监理对信息工程建设活动覆盖两个阶段，即建设项目决策阶段和工程建设实施阶段，两个阶段分别由计划部门和建设部门实施监理。

    社会监理，通俗地说，就是指社会上经工商登记的建设监理公司，或者业务经营范围涵盖了信息工程监理的公司。社会监理公司受信息工程建设单位委托，对工程建设全过程或某一阶段实施监理。它既与建设单位签订委托合同，代表建设单位，又处于独立的第三方地位，主要依据信息工程合同，具体组织管理和监督工程建设活动，在工程实施阶段控制投资、质量和进度，并维护建设单位和实施单位双方的合法权益。这些专业化的监理公司经由政府建设监理机构确认、批准并获取资格证书，向工商行政管理部门申请注册登记，领取营业执照，遵守国家的政策法规、国内外相关标准，以自己雄厚的技术基础、经济实力、长期的工作经验、丰富的阅历，以及对经济与法律的通晓，遵循独立、公正和科学的准则，为信息工程提供优质服务。

    政府建设监理和社会建设监理，将是今后我国信息工程建设监理的主要力量，随着信息建设工程的大量增长，这一类型的“监理单位”将会逐步增加。本讲讨论的都是这类“监理单位”的任务，所以一律以监理单位简称，不再按性质称其为社会建设监理单位。

    (十一) 信息系统工程监理开展的必要性与意义
    “信息化带动工业化”是我国长期的重要发展战略，江泽民同志在十六大的报告中指出：“实现工业化仍然是我国现代化进程中艰巨的历史性任务。信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择。坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。”这段论述表现了我们党对信息化建设的高度重视，也指明信息化带出一条新型工业化路子的光明前景。最近几年，各级政府在党的十五大、十六大积极推动和引导下，政府、企业在信息化建设上不断加大投入，信息化建设有了长足发展。

    但是，信息工程建设作为信息技术与管理相结合的一种新的管理手段，其实施是一项复杂的工程。虽然社会在企业信息化建设方面投入了大量资源，但其现状并不令人十分满意，出现了许多失败和难以达到目标的项目。最近几年在信息工程建设的建设过程中陆续出现了一个不容忽视的问题，那就是，在企业的信息工程建设过程中，由于市场不规范、政策法规不完善、缺少监督、监理，一批公司不顾自己的实力、信誉、资质，只为眼前利益将项目争取到手，结果建设了一批又一批的劣质工程。一些比较知名的企业的失败案例，让合同的双方都陷入尴尬的境地。所以没有监理，信息工程建设就成了鸡肋，它让组织耗资巨大，严重地挫伤了组织进行信息化建设的良苦用心，对外还要说好，使信息化工程建设成为一个悲剧。这样，不仅搅乱了市场、误导了用户，也大大的影响了整个国民经济信息化的进程与质量。如何才能在保护合同双方权益的基础上使信息系统工程建设项目顺利进展呢，引入监理机制，约束、规范和监督信息化工程建设就是关键的解决方法。在我国实行信息系统工程监理的必要性概括起来讲是由以下几个方面决定的：

    1．为了我国信息产业更快更好地向前发展，国家应制定有关信息系统
监理政策法规及相关的监管制度体系。

    2．为了强化对系统工程建设的政府管理，国家应专门设立对信息系统
工程建设进行监督指导的专门机构。

    3．引进竞争机制，完善监理行业的建设。

    4．切实解决在信息系统建设市场中缺乏“协调约束机制”问题，其表现在：

    (1)  建设单位对信息化建设工程理解不深，一味追求最新技术，但不适合业务的需要;
    (2)  建设单位难以顺利解决信息化建设中的设计、招标、投标、方案优选、组织管理、调解纠纷、工程质量、工期和投资等问题；
    (3)  建设单位利用自主权盲目立项上工程，扩大标准、不合理压价，拖欠工程款；
    (4)  系统承建单位不顾质量、以次充好，文档资料不全，影响系统正常运转及今后对系统的维护与升级。

    5．转变在信息建设市场中只有交易主体、缺乏监理服务主体的不健全
的局面；
    6．采取切实可行的措施，落实国家信息资源的安全、保密措施，杜绝
有害信息的传播。

    因此，在国家规定的项目范围内贯彻执行信息系统监理，不仅能够协调业主和承建单位的关系，对质量、进度、资金进行有效的控制，保证信息系统工程的安全和质量，有效地推进国民经济和社会信息化建设。

二．电子政务建设中的项目监理
    党的“十六大”明确提出了全面建设小康社会的目标和新型工业化道路，电子政务建设是其中的重要内容，政府实施电子政务和企业实施信息化建设具有共同之处。企业根据自身情况、业务内容和外界环境制订IT战略目标，并以战略目标为导向编制财务预算（对于初创企业而言，财务预算很大程度上也就是融资），预算（融资）多少直接影响企业IT战略的执行，IT战略执行的效果又反过来影响企业战略目标的实现程度。同样，政府规划电子政务首先从政策入手，即先确立电子政务政策目标，然后据此编制财务预算（主要通过拨款、公债、税收等方式筹集经费），预算有了保障之后，才开始执行电子政务计划，计划执行效果又会最终影响政策目标的实现程度。

    政府电子政务与企业信息化建设流程的类似性，导致政府在进行电子政务建设的过程中同样可能遭遇企业信息化过程中遭遇的“痛苦”：

    1．80~90% 的信息技术投资并未达到预定目标；
    2．80%投资到位迟或超过预算；
    3．40% 以部分失败告终或最终放弃；
    4．只有70%的项目按进度完成；
    5．不足25% 完全符合了企业和技术的目标；
    6．只有10-20% 符合所有既定标准。

造成这些“痛苦”的原因很多：
    1．信息化建设项目本身的复杂性。信息化建设项目是一个非常复杂的项目，它涉及企业的业务、技术、项目管理等方方面面，具有很多专业性的知识，不仅要求项目参与人员具备全面的知识，例如对于项目经理要求同时具备技术、业务、项目管理等方面的基本技能，对于某个具体企业也要有深入了解，并在企业中有一定势能和推动力，而且需要不断学习新的技能与方法。

    2．管理者对信息技术缺乏深入的了解，技术人员缺乏必要业务知识。多数情况下，高层管理人员看到信息技术应用项目的复杂，他们就将更多的责任交给技术人员，从而放弃了自己的努力。随着管理人员放松了对信息技术的控制，技术部门就被迫在管理人员缺席的情况下做出不符合业务需要重要的决策。这样，由于缺乏来自业务和管理层强有力的推动，项目范围和目标很快会失去控制，在预定的时间和预算内开通的机率几乎等于零。

    3．不当的产品与方案。虽然目前IT市场一派繁荣景象，各种产品层出不穷，但很多企业根本无从选择，他们既缺乏选择和评价的标准与方法，甚至缺乏明确的目标、需求与战略，导致产品的选择缺乏针对性。据CCID一次调查显示，在IT项目不成功的案例中，因软件选择失败的比例高达67%。因此，如何从琳琅满目的产品中选择最适合自己的产品（包括供应商和IT服务供应商）是关系IT项目成败的重要条件。

    4．项目管理混乱。缺乏有效的管理是导致信息化建设项目失控的直接原因。项目管理是一项需要很高技巧的复杂工作，需要制定合理的实施计划、良好的组织管理、沟通、整合、强有力的成本、时间、质量、风险控制。尤其是大型IT应用项目，项目管理更是一门高深的学问和高超的艺术。如果没有良好的项目管理，信息化建设项目必然无法按时、按质、按预算完成。

 (一) 电子政务的特点
    电子政务与企业信息系统相比有几个显著的特点：

    1．电子政务的投资主体是国家，费用可能来自拨款、税收，如何管好钱，用好钱，直接关系到项目的成败。

    2．对系统的保密性要求高，由于涉及到工作秘密、国家秘密，必须确保信息仅可让获取授权的人士访问。

    3．政府技术力量薄弱，不但缺乏信息系统建设的人才，而且政府公务员缺乏信息技术知识和信息管理意识。

    (二) 电子政务建设中引入监理体制的意义

    电子政务的发展，与信息化在企业的发展一样，不是一件轻易可以取得成功的事情。据Standish Group的报告，美国2001年所有的政府和企业的信息技术项目中，就预算、质量及按时完成三个指标衡量，大约28%算是成功的，23%的被撤消，其余的项目只能说是部分成功，没有完全按上述三个指标完成。这些问题在我国也同样存在，针对这些暴露的问题，必须建立的第三方监理制度。

    鉴于电子政务项目的复杂性和本身的特点，没有经历过实际项目的人根本无法把握整个项目的推进和有效规避风险，因此，需要独立于建设单位，承建单位的第三方咨询服务机构的帮助――即借助专业的信息系统工程监理公司。

    第三方监理机构，对于信息工程建设项目的进行是有利的，因为监理单位利益独立与双方之外，可以根据合同，来协调双方在项目进程中出现的问题，可以客观公正的提出相关意见和措施，保证项目的质量、进度及投资。同时第三方监理拥有很强的咨询能力，可以帮助双方解决一些技术和管理难题，促进项目进展。对信息工程建设项目实施成功与否做公正客观评价，又可以使信息工程建设市场用户和系统集成商双方的市场行为规范起来，客观上促使系统集成商提供高质量的符合客户业务需求的信息系统，从而提高客户对实施信息工程建设系统的信心。第三方监理机构的引入，可以说是信息化建设过程中关键的环节，当然，政府的职能机构和相关的行业协会应在其中发挥指导和规范作用。

    总之，电子政务的实施既要精通软件产品，还要精通管理理论与实务、熟悉政府管理模式。而在实践中，IT系统厂商一般精于产品与技术，而疏于管理实务；而政府部门自行实施又往往会限于技术、传统和习惯的管理模式与思维以及内部的障碍，作为第三方的监理公司则可以组织协调电子政务的实施，帮助政府实现电子政务应用的预期目标。

    (三) 电子政务监理的实施

    电子政务建设项目的关键环节在于项目的实施过程管理，几乎所有的公司在应用开发上都会遇到项目管理上的挑战。缺乏项目管理是导致电子政务失败的直接原因。电子政务建设单位应该聘请合格的项目监理公司资深项目管理专家进行信息系统生命周期全过程的监理，保证电子政务按时、按质、按预算完成。

    1．项目招标阶段

    (1)  质量控制
    监理单位应分析建设单位对项目所提出的各项业务需求，并将其转换为技术要求，经建设单位确认后，作为监理工作的依据之一；

    监理单位宜参与编制招标书；
    监理单位如参与编制招标书，应对招标书中的技术和质量要求提出建议，以使招标书的内容准确表达建设单位的需求；

    监理单位根据建设单位项目的实际情况对承建单位的能力提出建议，并将对承建单位能力的要求写入招标书；

    监理单位应对工程所涉及主要产品及附件的功能、性能指标提出建议，并在招标书中明确规定，但不应明示或暗示产品的具体名称或品牌；

    监理单位应对工程验收的基本要求提出建议，并在招标书中明确规定；
    监理单位参与招标答疑工作时，可协助建设单位对工程所涉及的功能、技术指标向投标方解释，对关键技术性能的答疑应做记录；

    监理单位协助评标时，应协助对投标单位标书进行技术符合性及资格审查，并提出正式的监理意见；

    监理单位宜建议选择具有质量保证体系的投标方。

    (2)  进度控制
    监理单位宜参与建设单位招标前的准备工作，协助建设单位编制本项目的工作计划，工作计划应包含项目主要内容、组织管理、项目实施阶段划分和项目实施进程等内容；

    监理单位应分析建设单位项目的内容及项目周期，并提出合理安排工程进度的建议；

    监理单位应对合同中应提供的产品和服务的供应周期做出说明，并建议建设单位做出合理安排；

    监理单位宜对承建单位的工程实施计划及其保障措施提出建议，并在招标书中明确规定；

    监理单位协助评标时，应对投标单位标书中项目进度安排及进度控制措施进行审查，提出监理意见。

    (3)  投资控制

    监理单位宜指导建设单位对工程的目标、范围和功能进行界定，协助确定所需产品和服务的预算；

    监理单位应建议建设单位在招标书中对项目目标、范围、内容和产品及服务的技术要求做出明确规定；

    监理单位协助招标答疑时，向投标方澄清建设单位的需求及其功能和技术要求；

    监理单位协助评标时，应对投标书中所提供的内容进行审核，评估其与招标书的符合性、一致性和合理性，对可能的投资变化提出监理意见。

    (4)  合同管理

    监理单位的职责和权力应在工程合同中明确；

    监理单位宜参与工程合同的编制；

    监理单位如参与工程合同的编制，应建议建设单位在合同中明确规定工程所包含的功能、技术要求及其工程规范、测试标准和验收要求；

    监理单位如参与工程合同的编制，应建议建设单位在合同中明确工程阶段及其质量和进度要求，并依此作为工程阶段性付款的依据；

    监理单位应明确建设单位和承建单位的责任、权利和利益，保持合同的公平性。

    (5)  信息管理

    监理单位应与建设单位建立文档化的信息沟通机制，保持双方在项目目标、范围和业务需求方面理解的一致性，期间产生的文档应妥善管理，作为阶段性工作的依据；
    监理单位宜及时提供所了解的与项目相关的信息，供建设单位参考；
    监理单位应向建设单位介绍有关的法律、法规、标准和地方文化等信息，以使项目建设不与之相冲突。

    (6)  协调
    监理单位应与建设单位确定相互间工作协调的机制，以确保获得足够和正确的需求；
    监理单位应对协调工作进行记录并妥善管理。

  2．工程设计阶段
    (1)  设计阶段监理流程图

 

    (2)  质量控制
    总监理工程师应组织建设单位、项目组监理工程师、承建单位技术人员澄清工程的目标、范围、内容和主要技术要求，其过程和内容应有记录，并三方确认；

    总监理工程师应组织项目组监理工程师评审承建单位的项目计划，审核工程关键产品、服务的采购和开发保障措施等内容的合理性；审核工程各阶段的质量保证措施的可行性、合理性及其文档的完整性；评审结果应记录并由三方确认，对于不符合的内容，
监督承建单位进行整改；

    监理单位应建议建设单位和承建单位充分考虑项目目标系统的建设和运行与现有系统的兼容性和互操作性；

    总监理工程师应组织项目组监理工程师评审承建单位的设计方案，审核其与项目需求的符合性；审核工程关键技术的实现方法、流程及技术保障措施的合理性；评审结果应记录并由三方确认，对于不符合的内容，监督承建单位进行整改；

    监理单位应根据承建单位设计方案确定对工程进行阶段性质量监督、控制的措施及方法；

    总监理工程师应组织项目组监理工程师参与建设单位、承建单位、监理单位三方设计技术交底会，并记录会议内容；

    总监理工程师应组织项目组监理工程师参与建设单位、承建单位、监理单位三方设计技术交底会，并记录会议内容；

    总监理工程师应组织建设单位、承建单位共同确定工程阶段性及最终的测试验收方法和标准，有关过程和结果应记录并签认。

    (3) 进度控制
    总监理工程师应要求承建单位及时提交设计阶段的工作计划，依据合同对项目进展情况进行审核，审核意见提交建设单位。

    总监理工程师应组织项目组监理工程师评审承建单位的项目计划，审核其对各阶段工作内容的可行性及其进度的合理性；审核各阶段是否有工作成果的判定依据及其可操作性；评审结果应记录并由三方确认，对于不合理的内容，监督承建单位进行整改；

    监理单位应根据承建单位项目计划确定阶段性进度监督、控制的措施及方法；

    总监理工程师组织项目组监理工程师审查承建单位项目计划中进度纠偏措施的合理性、可行性，提出审核意见，并监督承建单位按计划进行整改。

    (4) 投资控制
    监理单位应依据招标文件、工程合同，审核项目计划、设计方案中所说明的工程目标、范围、内容、产品和服务，对可能的投资变化提出监理意见；

    监理单位应控制设计变更，对必要的变更应由三方达成共识，并记录变更的结果，作为监理的工作依据之一。

    (5) 合同管理
    监理单位应及时向建设单位通报合同变更的情况，协助保持合同、协议及其附件内容的有效性、一致性；

    监理单位应及时记录合同的变更情况，并由三方确认。

    (6) 信息管理
    监理单位应与建设单位、承建单位建立共同的文档化信息交流形式，并要求各方在以后的项目工作中贯彻执行；

    监理单位应要求和监督三方妥善保管有关的文档化资料；

    监理单位应建议建设单位、承建单位对项目中其他方的重要信息保密，尊重其他方的知识产权；

    监理单位应对设计阶段三方共同参与的过程和活动以正式的文档资料形式进行记录，并由三方确认。

    (7) 协调
    监理单位应与建设单位、承建单位确定合适的协调形式和方法，例如，工程例会，并在项目过程中执行；

    监理单位应协调建设单位调动适当的资源配合承建单位完成项目设计前期的调查和分析工作；

    监理单位应从中立的角度对设计阶段出现的变更提出客观的监理意见，协调建设单位、承建单位达成一致；

    监理单位应对设计阶段协调的结果进行记录并妥善管理。

   3．工程实施阶段
    (1) 实施阶段监理流程图

 

    (2)  质量控制

    工程实施开始前，总监理工程师应组织审查承建单位项目管理机构的质量管理体系、技术管理体系和质量保证体系，保证工程实施质量。对质量管理体系、技术管理体系和质量保证体系应审核以下内容：

    质量管理、技术管理和质量保证的组织机构；

    质量管理、技术管理制度；

    专职管理人员和特种作业人员的资格证明。

    工程实施开始前，总监理工程师应组织建设单位、承建单位召开实施准备会议，要求承建单位落实实施计划、实施方案和必要的准备工作，会议内容应记录并经三方确认；
    工程实施开始前，总监理工程师应组织审核承建单位的实施方案，判定其与合同内容、设计方案和实施计划的符合性、合理性和可行性，以使工程实施达到设计方案所规定的技术指标，记录审核结果，并提交给建设单位；

    监理单位应组织对承建单位提供的产品及服务进行验收，出具验收报告并经三方签署确认；不符合合同或相关标准规定的产品及服务，监理工程师应拒绝签署。没有被签署确认的产品及服务不得在工程实施中应用。产品验收宜包括如下工作

    查验产品及服务是否与合同要求和产品文档的说明一致；

    查验产品及服务的有效性和真实性；

    必要时，监理单位可依据合同、技术标准或事先约定的方法检测产品的质量，对于数量较大的同类型产品及服务，监理单位可采取抽样方法；

    必要时，监理单位应要求承建单位提交第三方出具的测试报告，该第三方测试机构应经监理单位同意，宜通过实验室国家认可；并核验产品认证证书、检测报告的真实性、有效性；

    监理单位应有计划地检查承建单位工程实施状况、人员与实施方案的一致性；

    监理单位应执行已确定的阶段性质量监督、控制措施及方法，记录发现的质量问题，经确认后以文档形式通报建设单位、承建单位；

    必要时，监理单位应检查承建单位重要工序的交接工作，未经监理工程师检查认可，承建单位不能进行与之相关的下一道工序的实施；

    监理工程师应及时响应承建单位提交的项目中隐蔽工程的施工申请，审核其合理性，并监督实施，确认后进行后续工作；

    监理工程师应及时响应工程变更申请，审核变更的合理性，保证工程总体质量不受影响；

    如适用，总监理工程师应组织审核承建单位分包单位的工程实施能力，提出监理意见，提交建设单位。监理单位宜审核分包单位如下内容：

    分包单位的营业执照、资质等级证书、特殊行业施工许可证、国外（境外）企业在国内承包工程许可证；

    分包单位的业绩；

    分包单位业务范围与拟分包工程的内容和范围的符合性；

    分包单位人员资质证书；

    分包单位的技术及技术装备的证明材料等。

Ø质量事故的处理程序

    监理单位应明确要求承建单位在事故发生后立即采取措施，尽可能控制其影响范围，并及时通知监理单位和建设单位；

    监理单位应立即组织有关人员检查事故状况、分析原因，与建设单位、承建单位共同确认初步处理意见；

    监理单位应监督承建单位采取措施，查清事故原因，审核承建单位提出的事故解决方案及预防措施，提出监理意见，提交建设单位；

    监理工程师应敦促承建单位及时编制事故报告，总监理工程师审核签字后报送建设单位。

    监理单位若发现工程实施过程存在重大质量隐患，可能造成质量事故或已经造成质量事故，应及时要求承建单位采取措施并整改。由于质量事故造成的损失按照合同有关条款执行；

    信息化工程的软件开发过程是信息化工程实施阶段的一部分，这个过程的监理工作的阶段划分可参照GB/T8566-2001(ISO/IEC12207：1995)《信息技术 软件生存周期过程》所定义的“生存周期基本过程”中“开发过程”的说明进行。

    (3) 进度控制
    监理单位应审核承建单位的工程实施申请，检查工程准备情况。如满足工程实施条件，总监理工程师和建设单位代表共同签署开工通知，并正式通知承建单位；

    监理工程师应监督承建单位对工程实施的关键过程或流程的执行情况，审核承建单位阶段性进度计划的合理性，提出监理意见，以控制关键进度；

    监理工程师应定期检查、记录工程的实际进度情况，监督承建单位及时采取措施确保实际进度与计划相一致；

    监理单位应及时处理承建单位提出的工程延期申请，处理工程延期应按下述流程：
    监理单位做出工程延期批准之前，应与建设单位、承建单位进行协商；

    监理单位应及时受理承建单位的工程延期申请，根据工程情况确认其合理、可行后，由总监理工程师签署执行；

    阶段性工程延期造成工程总工期延迟时，监理单位应要求承建单位修改总工期，修改后的总工期应经过监理单位审核，并报建设单位；

    工程延期造成承建单位提出费用索赔时，监理单位应按规定程序处理。

    (四) 投资控制
    监理工程师应确认工程合同及补充协议的规定，及时审核承建单位提交的工程阶段性报告和付款申请，满足合同规定付款条件后，由总监理工程师依据合同规定签署工程款支付意见；

    总监理工程师应从造价、项目的功能要求、质量和工期等方面审查工程变更，由于变更引起投资的改变应按照合同的相关条款执行。在合同中没有规定的，应在变更实施前与建设单位、承建单位协商确定变更导致的费用变化额度。

    监理单位应调查承建单位索赔申请的事由，审核申请的合理性，提出监理意见。监理单位处理索赔宜参考以下程序：

    承建单位在合同规定的期限内向监理单位提交对建设单位的费用索赔申请；

    总监理工程师指定监理工程师收集与索赔有关的资料；

    总监理工程师进行费用索赔审查，与承建单位和建设单位协商索赔费用；

    总监理工程师应在工程合同规定的期限内签署费用索赔申请，或在工程合同规定的期限内发出要求承建单位提交详细资料的通知；

    当承建单位的费用索赔要求与工程延期要求相关联时，总监理工程师在做出费用索赔的批准决定时，应与工程延期的批准联系起来，综合做出费用索赔和工程延期的决定；
    由于承建单位的原因造成建设单位的额外损失，建设单位向承建单位提出费用索赔时，监理单位应与建设单位和承建单位进行协商，公正地提出监理意见。

    (5)合同管理
    监理工程师应监督合同执行情况，定期向建设单位、承建单位通报合同执行情况；

    监理单位应及时记录合同变更情况，并经确认。监理单位应按以下程序处理变更：
    建设单位或承建单位提出的工程变更，应编制变更文件，提交总监理工程师，由总监理工程师组织审查；

    监理单位应了解工程变更的实际情况，收集相关资料或信息；

    总监理工程师应根据实际情况，参考变更文件及其它有关资料，按照工程合同的有关条款，指定监理工程师完成下列工作后，对工程变更的费用和工期做出评估；
    监理单位应根据工程变更文件监督承建单位实施。

  (六) 信息管理
    监理单位应妥善管理工程实施阶段所产生的监理文档资料；

    监理单位应对工程实施阶段三方共同参与的过程和活动以正式的文档资料形式进行记录，并由三方确认；

    监理单位应监督建设单位、承建单位按照既定的要求编制、管理工程文档。

    (七) 协调

    监理单位应与建设单位、承建单位共同建立实施阶段协调的沟通机制，如工程例会制度。工程例会一般应包括如下内容：

    检查工程进度计划完成情况，提出下一阶段进度目标及其落实措施；

    检查工程质量和执行施工规范情况，针对存在的质量问题提出改进措施；

    检查上次例会议定事项的落实情况，分析原因；

    承建单位提交相关工程文档；

    解决相关工程变更；

    解决需要协调的有关事项。

    监理工程师应根据需要及时组织专题会议，解决工程实施过程中的各种专项问题，并形成文字报告；

    促使工程变更合理，并为建设单位、承建单位双方认可；

    如监理工程师签发的监理指令得不到有效落实，监理工程师应及时报总监理工程师，要求建设单位采取其他处罚措施，敦促承建单位执行；

    监理单位应协调相关的事故赔偿和费用索赔；

    监理单位协调建设单位配合工程实施。

    4．工程验收阶段
    (1) 工程验收阶段监理流程图

(2) 质量控制
    监理单位应及时响应承建单位提交的初验申请，并确认是否具备初验条件，提出监理初验意见；

    监理单位协助建设单位组织承建单位共同确定验收阶段的工作计划，明确验收目标、各方责任、验收内容、验收标准、验收方式和验收结果等内容；

    监理单位应协助建设单位，监督承建单位进行初验测试，并记录验收过程及结果；

    监理单位应组织建设单位对初验过程中发现的质量问题进行评估，根据质量问题的性质和影响范围确定整改要求和整改后的验收方式。必要时，应组织重新验收；

    监理单位应敦促承建单位根据整改要求出具整改方案，并监督整改过程；

    监理单位协助建设单位组织承建单位对初验结果进行确认，共同签署初验合格报告；

    监理单位应有计划地监督系统的试运行，督促承建单位解决出现的质量问题，过程和问题应予以记录；

    监理单位协助建设单位按照初验的方法组织工程终验；

    对于工程中的关键性技术指标，监理单位应要求承建单位出具第三方的测试报告。第三方测试机构应经监理单位同意，宜通过实验室国家认可；

    监理单位应督促承建单位完成项目实施方案中确定的培训计划。           

    (3) 进度控制

    监理单位宜对验收阶段进度安排提出监理意见；

    监理单位应审核承建单位工程整改计划的可行性，控制整改进度；

    监理单位应要求建设单位、承建单位以初验合格报告作为启动试运行的依据，以终验合格报告作为工程验收结束的依据。

    (4)投资控制

    总监理工程师审核承建单位提交的阶段性付款申请，根据合同规定的付款条件，签署付款意见；

    监理单位宜协助建设单位的项目决算。

    (5) 合同管理

    监理单位应及时向建设单位、承建单位通报合同、协议及相关变更所规定工程内容的执行情况，提出监理意见；

    监理单位宜协助建设单位、承建单位签署其他补充协议。
 
    (6)信息管理

    监理单位应整理项目监理文档；

    监理单位应敦促建设单位、承建单位及时整理验收前工程中产生的文档；

    监理单位应协助建设单位、承建单位按照事先约定编制、签署和妥善保存验收阶段的工程文档；

    监理单位应及时提交工程监理文档。

    (7)协调

    监理单位应协调建设单位做好验收阶段的配合工作；

    监理单位应要求建设单位和承建单位为系统的试运行提供必要的运行环境和数据，以使系统的试运行能够符合建设单位的业务需要；

    监理单位应要求建设单位为系统的试运行和实际运行做好充分准备，包括设施、人员、设备和环境及其管理办法；

    监理单位应及时对验收阶段协调的结果进行记录并妥善管理。

    总之，随着我国的电子政务建设向着纵深发展，必然要在更深层面上解决体制和机制问题。电子政务监理机制，可以极小化由于信息化和透明化所导致的不一致利益冲突所造成的制度面成本。电子政务监理不仅仅是动态的管理控制架构，还应该是落实在组织内部控制及政府与市场监督体系的动态机制。