井西晓

我国电子政务发展已进入资源整合、深化应用阶段，电子政务服务工业化、服务社会的优势日益显现，但与此同时，电子政务的区域差异也日渐明显：北京、上海、江苏、浙江等地已经向电子政务整合阶段迈进，而中西部，尤其是西北地区电子政务仍处在信息发布、简单交互阶段。通过对我国32个省级地方政府网站的调研发现：吉林、江西、广西、贵州、西藏、青海、宁夏、甘肃、新疆等9个省级地方政府无法实现在线申报或在线受理，西北五省中的4个省份均列其中，由此可见，我国电子政务与经济发展同样呈现出东、中、西不平衡的发展态势，尤其是西北地区的电子政务更是处于全国最为落后的水平。电子政务发展的区域差距必然会诱发“马太效应”加剧原有的经济不平衡。西北地区电子政务该如何走?成为党和政府以及学者们共同关注的课题。

一、渐进式还是跨越式——西北地区电子政务发展的模式之争

　　渐进式发展还是是跨越式发展，西北地区电子政务面临发展模式的选择。渐进式发展模式是在已有基础上、利用现有的资源逐步推动电子政务发展。其优点在于能够保证电子政务的稳步发展，降低失败的几率。但是在非均衡的状态下，渐进式发展不能从根本上改变西北地区电子政务落后的局面，“强者永强、弱者恒弱”，这必然会导致落后地区发展动力的衰竭。从系统论来看，自然界和社会发展都是一种非线性发展，所谓非线性性（non-linear）发展指的是由于系统内部各组元之间的影响不是线性的，即不满足叠加原理，从而导致发展呈现非直线的特点，使系统出现不规则的运动和突变。基于此，对西北地区电子政务发展要用非线性的眼光来看待，力图实现电子政务的“突变”，即跨越式发展。所谓跨越式发展模式是指在非均衡发展的情况下，落后地区对发达地区发展阶段的超常规跨越，是与渐进式发展相对的发展模式，是基于后发优势理论而提出。美国经济史学家亚历山大·格申克龙(Alexander Gerchenkron，1904-1978)在总结德国、意大利等国经济追赶成功经验的基础上，于1962年提出了一种后进国家追赶先进国家的经济增长模型，认为后进国家在发展中具有“后发优势”，从而可以实现跨越式发展。西北地区电子政务的后进，也可以成为一种“落后的有理性”，利用先进地区的建设经验和技术创新，采用“最优做法”实现电子政务跨越式发展。电子政务的跨越式发展是西北地区消除区域数字鸿沟、发挥信息化带动作用促进经济发展的必然选择。

二、西北地区电子政务面临的瓶颈

　　基于西北地区的自然条件和经济现状，经过十几年的发展，西北地区的电子政务仍普遍存在“三低”问题，即办公自动化程度低、对外服务电子化程度低、资源共享和互通程度低，成为制约当地电子政务发展的瓶颈。此“三低”问题即是瓶颈，也是机遇——比起发达地区在一定基础上的“修修补补”，落后地区的电子政务则更易于整体规划和推进，更具有经济和社会效益，更容易提高公民满意度。

　　（一）对内办公自动化程度低

　　办公自动化是实现电子政务的基础，是各项职能业务开展的依托。从应用形态角度看，办公自动化可分为四个阶段：无工作流阶段、工作流阶段、知识管理阶段、专门系统阶段,[1]我国信息化发展较好的地区已经进入到办公自动化的第四个阶段——通过建立统一的电子政务平台，对应用系统进行整合，从而实现信息资源共享和业务协同。而西北地区的一般工作流程的自动化尚未很好实现，如公文会签仍然无法通过网络形式实现多部门的签发流转，对于非结构性的需求如领导签署文件前的信息查询需求更是无法通过自动化方式实现。

　　根据对兰州的实地调研发现，西北地区办公自动化程度低下的原因主要有三点：（1）办公自动化建设是一项高投入、建设规划周期长、技术周期短的系统工程，导致很多办公自动化项目在经过漫长的需求分析、规划、实施后很快面临落后、亟需升级的局面，使花费巨资构建的系统利用率不高，这是很多地方不愿使用办公自动化手段的技术原因。（2）忽略了制度工具对技术应用的影响作用。政府组织倾向于以一种提高效率和能力同时维持现状的方式，将信息系统纳入到现行的轨道，[2]（P11）在引入现代信息技术的同时，忽略了制度的革新，导致技术逻辑和制度逻辑难以切合，影响了办公自动化技术效应的发挥。（3）办公人员信息化意识和能力不强。西北地区由于地理因素，导致信息长期闭塞、思想观念滞后，信息化意识淡漠，对电子政务也持观望态度。意识决定行为，这必然导致西北地区政府办公人员对电子政务的敷衍了事，从而阻碍了电子政务效能的发挥。在调研中发现，许多政府办公人员更加倾向于使用传统办公手段，如兰州市政府办公厅已经建成会议管理系统，相关处室可以在系统上进行会议室的申请登记，但机关事务管理处的办公人员仍习惯于传统的手工登记。

　　（二）对外服务层级低

　　电子政务的根本目的在于提高公共服务的能力和效率，目前电子政务公共服务的电子化与网络化已初步实现，如电子化信息服务、在线证照办理、电子税务、工商系统的电子年检、在线就业服务、电子招投标等。但西北地区在电子政务对外服务方面的表现仍差强人意，主要表现在两方面：（1）对外公共服务的技术手段层次低——电子化和网络化程度低，政府网站、政务呼叫中心、公共信息亭等现代信息手段没有充分运作和利用起来。（2）服务内容层次低。电子政务公共服务主要分为三个层次：信息服务、在线办理和政民互动，目前西北地区还主要停留在信息服务阶段，在线办理和公众交流功能相对较弱，这与电子政务服务社会的理念相悖。以兰州市政府门户网站为例，目前“中国·兰州”设有走进兰州、新闻中心、政务公开、在线办事、政务督查、政民互动六大板块。政务信息较为全面，但是信息分类不够细致，搜索引擎也无法实现关键字搜索、高级搜索、全文搜索，对公民查询造成了极大的困难；在线办事只有简单的办理指南、表格下载和在线查询，无法实现在线申报和办理状态查询；政民互动设有领导留言、建言献策、在线访谈、网上调查等栏目，但领导留言回复率和回复质量均不高。

　　（三）资源共享和业务协同程度低

　　“跨部门信息共享和业务协同，是电子政务应用水平的重要标志，也是提高联合监管和公共服务水平的重要基础。”[3]但是政务信息资源在表现形式上呈现物理分散特点，往往都各自存储于本地方、本部门，造成了资源共享和业务协同的困难。2007年底，国家有关部门制定并出台《政务信息资源目录体系》和《政务信息资源交换体系》共9项标准，并进行了政务信息共享和业务协同试点工作，许多省市探索出了适应地方需求的政务信息共享和业务协同模式和机制。通过对西北某地级市的调研发现，西北地区在政务信息共享和业务协同方面存在以下问题：（1）信息资源共享和业务协同意识低下。“为了保持认知上的平衡，人们倾向滞后于环境的变化。政治领域也在抵制变化，因为变化将会改变对权力的控制。”[4]P102因此，政府各部门视信息资源为自有资产，通过设置各种壁垒，人为阻碍信息流动与共享，信息共享的阻滞导致业务无法实现协同。（2）信息资源及平台的异构性强。由于部门分割，在信息资源的采集上存在多头采集、重复采集的问题；信息资源的形式多样化，既有文本信息，也有电子地图、空间信息、视频、音频等，且存储于不同的、异构平台上，增加了信息共享的难度。（3）资源共享与业务协同呈现纵强横弱态势。我国电子政务建设之初重点在于“两网一站四库十二金”，通过以上工程很好的实现了职能体系纵向的资源共享和业务协同。但是横向各职能部门之间的资源共享和业务协同仍未实现，导致各级政务大厅，在涉及需要各职能部门进行并联审批的事项中，由于无法互连互通，需要针对同一个办理事项进行多次数据录入，没有发挥信息化应有的效率和效能。

三、西北地区电子政务跨越式发展思路

　　从我国东部地区以及发达国家发展电子政务的具体情况来看，西北地区有必要在电子政务管理模式、标准化和信息化意识等方面进行革新，并在电子政务应用方面寻找突破口，从而获得技术动力、制度动力和社会动力实现电子政务的跨越式发展。

　　（一）集中统一的电子政务管理模式——统一规划、统一建设、统一管理

　　根据系统动力学（System Dynamics）原理，系统发展的动力来自于系统内部各组元之间的相互作用，以及外部环境变化的影响。可见，电子政务发展的动力来自于两方面：一是电子政务系统内所有组元的协同动力；二是社会整体信息能力和信息意识的提高。如何发挥电子政务系统内各组元的协同动力，需要在管理上实现统一规划、统一建设和统一管理，从而解决重复建设、信息孤岛等问题。

　　集中统一的电子政务管理模式，首先要对电子政务进行统一规划，即把某一层级的政府看做一个整体进行架构和设计，在业务和技术上做出统一的标准规范，从而为各个局部的电子政务建设和应用提供统一支持，这不仅可以有效避免有限资源的浪费，更有利于资源共享和业务协同。建议西北地区由省级政府围绕“基础、核心、重点、保障”进行全省电子政务的整体规划，主要涉及：电子政务网络平台、支撑平台、安全平台、应用平台、标准化体系、政务信息资源共享与交换平台，并分步骤、分地区逐步实施。第二，统一建设。统一建设可以节约建设资金、提高项目绩效，另一方面可以确保系统、平台的完整性与稳定性，但要在建设中充分考虑各局部应用需求，使系统和平台既具有结构和性能的稳定性，同时兼顾功能上的扩展性和兼容性，在统一性中突出业务的个性化。在建设方式上根据地方政府实际情况，选择自建、外包或内包的方式，自建模式往往面临政府技术人员缺乏、资金压力大等问题，而外包模式对业务和技术的标准化要求较高，同时也会面临外包风险，如系统与业务需求和政府改革的吻合性问题，系统的稳定性和可控问题等。因此，许多地区也采取政府成立独资公司的内包方式克服自建模式和外包模式的缺点，如福建武夷山市成立“数字武夷电子商务发展有限公司”负责电子政务建设成果的商务推广与运营，天津高新区也成立了计算机公司来负责电子政务建设。第三，统一管理。（1）电子政务系统、平台的运营与维护实行统一管理。电子政务的运营与维护是实现电子政务应用的关键，直接关系到电子政务应用效益的好坏。硬件维护与管理实行统一，或由政府相关部门负责，或由统一的外包公司负责，而系统的数据维护则由各使用单位负责。（2）信息资源实行统一管理、分权使用。对本行政区内的信息资源通过设立信息资源管理中心、或由某部门代管的方式进行统一管理，但由于各部门对信息的需求有所不同，有必要通过权限分配策略、按照各部门的职能和需求统一分配资源使用权限，越权无法查询与使用，从而避免信息资源物理分散、无法共享的弊端，同时节约电子政务建设资金。

　　（二）实现业务和技术标准化

　　标准化是电子政务的基础，是实现横向与纵向互连互通的技术支撑，业务标准和技术标准更是基础中的基础。业务标准和技术标准的缺乏是制约西北地区电子政务的重要因素。以兰州市为例，到2010年其所属五区三县的OA办公系统尚未实现标准化，每个县、区都有委托不同公司建设的OA系统，各系统之间无法兼容、部门间数据难以共享，随着市政府协同OA政务系统的建设和投入使用，五区三县原有的OA系统必然面临弃用的结果，且依据原有OA系统开发的软件、系统也面临与市政府协同OA政务系统的对接问题。业务标准化，首先需要通过ABC成本法、价值链分析法等业务流程分析工具，对电子政务业务流程进行系统梳理，再根据信息增值、成本控制和行政效率等情况对流程进行建模，使之标准化。业务标准和技术标准的制定有两种方式：自上而下与自下而上，我国电子政务尚处于渐进发展阶段，许多业务流程还处于调整变化中，业务标准并不适合自上而下的制定方式，以地方典型实践自下而上的形成标准是比较切实可行的途径。山东省在探索地方业务标准方面走在了全国的前列，目前已经制定了18项以数据元标准为主的地方标准，有利促进了信息共享和业务协同。基于此，西北地区，应以“政府引导、市场推动”为原则，以省或市为中心，通过工作流等技术的应用实现政务流程再造与标准化，强化已有标准在电子政务中的应用，并结合实际，进一步制定电子政务中急需的共性的、关键性标准，同时开展电子政务标准化的宣贯工作和培训工作。

　　（三）从制度层面入手，转变办公人员信息化意识

　　电子政务的本质体现在个人行为、制度制约和实践以及信息网络三者之间复杂的相互依赖关系之中……技术执行是认知、文化、结构和政治嵌入的结果，[6]P104电子政务的应用效果，并不能由技术的先进性决定，而是由制度、使用者的认知和行为共同决定，即制度决定认知、认知决定行为、行为强化制度。

　　制度作为良好社会秩序的形成机制，有利于克服由于路径依赖而形成的对电子政务的抵制心理，树立信息化意识。（1）通过建立政府CIO制度树立良好的资源共享、业务协同意识。政府CIO（Government Chief Information officer）即政府首席信息官，是政府组织中负责信息化战略规划、协调和实施，电子政务开发、建设与应用，信息资源开发、管理、利用和创新的官员。政府CIO制度是发达国家发展信息化和电子政务的主要方式，通过政府CIO的规划、协调、实施、监督，实现政府政府组织结构的弹性化、组织行为的合作化、组织权力的分散化、组织成本的廉价化、组织与外部联系的互动化、组织文化的人性化，[8]从而在政府内部树立虚拟政府的理念，提高办公人员开展电子政务的意识。（2）通过电子政务绩效考评制度提高政府内部信息化意识。西北地区政府办公人员的信息化意识较为欠缺，有必要结合国家电子政务发展战略要求，考虑根据部门性质、业务特点以及基础条件的差异，制定差异性绩效考评制度与方法，从而保证考评的公正性与准确性；实行闭环式绩效考评，不能只对电子政务项目或实施结果做事后评估，而应该评估与监管结合对电子政务的全流程进行综合评价，通过制度的刚性使信息化意识逐渐渗入到电子政务应用中。

　　（四）寻找应用突破口，扩大电子政务的社会效益和公民满意度

　　电子政务重在服务，需要以公民需求为出发点进行规划与建设，但长期以来我国电子政务建设都以政府自身需求为出发点，缺乏对电子政务客户——公民与企业需求的关注，导致公民知晓程度和满意度都比较低。西北地区发展电子政务，不仅需要克服资金、技术、制度的难题，更需要获得巨大的社会推动力，因此，必须从社会服务方面寻找突破口，提高公民满意度。以兰州为例，近年来兰州市以城市管理和养老服务为突破口，扩大了电子政务的社会效益和公民认可。兰州城关区探索了一条数字化养老的新模式——“虚拟养老院”，由政府出资搭建网络平台和呼叫中心，老人可以通过电话系统选择所需服务，做到足不出户居家养老，得到了社会的极大认可。在城市管理方面，2010年兰州七里河区西湖街道成功实施“三维数字社区”集成管理应用系统，该系统整合了城市基层管理的100多项职责，具有综合受理、分类管理、分类统计汇总等功能，并嵌入辖区实景视频监控管理，提高了社区管理效率，目前已在全市52个街道开始推广应用。此外基于城关区和安宁区“数字化城管”的社会效益，兰州市决定采取“电信投资、政府租用，集中建设、共享使用，两级监督、两级指挥”的建设模式与电信合作联手打造全市统一的数字化城管平台，真正实现共享使用、统一管理，从而克服以往城市管理成本高、市容环境监管不力、执法力量严重不足的弊端。“三维数字社区”、“数字化城管”的应用，使老百姓真正体会到电子政务的社会价值，能够为电子政务的发展赢得更多的社会支持。■

参考文献：

　　[1]董相志，谈我国办公自动化形态的变迁[J]，信息化建设，2003（7）：32-34。

　　[2][4][6]简·芳汀.构建虚拟政府——信息技术与制度创新[M]，北京：中国人民大学出社,2004。

　　[3]王长胜，中国电子政务发展报告2010[M]，北京：社会科学文献出版社，2010：133。

　　[5]陈明亮，中国电子政务建设模式和政府流程再造探讨[J]，浙江大学学报（人文社会科学版），2003（8）：138-143。

　　[7]马青艳、陈爽，民族地区电子政务的困境与制度设计[J]，云南行政学院学报，2007（6）:124-127。

　　[8]包国宪、周云飞，西部城市电子政务建设现状与发展战略研究[J]，科技管理研究2009（3）：124-127。

  （作者系武汉大学政治与公共管理学院博士研究生、新疆财经大学讲师）