摘要：通过对福建省县级政府电子政务建设现状的调研，从政府门户网站建设，G2C、G2B双向互动，电子政务革新与人才队伍建设，以及面向公众服务为核心的流程优化等方面对福建省电子政务的基本现状进行了分析研究，总结出福建省县级电子政务建设存在的不足，提出了福建省县级政府电子政务流程优化及发展的思路和对策。

关键词：电子政务，政府门户网站，服务型政府，信息公开，政民互动，县级政府，数字福建

党的十七大报告明确指出要“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，强调了电子政务在政府改革进程中的重要作用。当前，中国电子政务建设应当深化“创新服务型”发展理念，优化和梳理电子政务流程，切实提高电子政务的应用成效，为建设服务型、责任型、效能型和创新型政府作出新的贡献。

为了扎实推进“数字福建”的建设与应用，加快政府信息资源开发，强化网上信息服务，提升福建省信息化建设水平，福建省政府于2003年4月在福州市启动了“数字福建”的鼓楼、武夷山电子政务示范工程，启动了社区信息化建设，构建了以数据信息服务中心为核心大平台的“数字示范区”总体框架。自“数字福建”的“十五”和“十一五”专项规划实施以来，全省政务信息网络工程已基本建成，一站、两网、四库以及各个政务应用系统建设初具规模，福州、厦门、泉州三大中心城市相继启动了“数字城市”工程建设，开展了城市电子政务、商务、金融、物流等信息化应用服务工程，进一步推进了信息技术在涉及社会公共服务领域的应用，金卡、金税、金关和金盾等“金字工程”取得新进展，物联网产业发展基础和前景良好，福建省信息化建设取得了显著的成效。

为了更好地发现和解决问题，福州大学至诚学院政府管理系实践课题组通过实地调研与问卷调查相结合的方式，走访了泉州市信息化管理局、福州市软件园鼓楼区数字办等政府机关，并对晋江、石狮、南安等地的企事业单位、普通群众进行问卷调查。在调查研究的基础上，对福建省县级政府电子政务建设现状进行分析，结合全省信息化发展的实际，找出福建省县级政府电子政务发展中存在的问题，并提出福建省县级政府电子政务流程优化及发展的思路和对策。

  一、福建省县级政府电子政务建设的现状

（一）全省政务部门基于电子政务环境下的建设与应用初具规模

1.政府门户网站建设取得阶段性成果

自2000年福建省开展电子政务建设以来，各县（市、区）政府广泛开展政务网建设。截至2007年底，全省84个县（区）级政府全部完成了政府门户网站建设。各县级网站建设阶段性成果显著，在中国软件评测中心主办的第八届（2009年）中国政府网站绩效评估大会上，上杭县政府门户网站进入“中国政府网站领先奖”榜单并荣获“中国政府网站人性化设计奖”；在2010年度中国政府网站绩效评估大会公布的排名中，厦门市思明区位居前十，鼓楼区（17）、翔安区（27）、集美区（37）、台江区（83）等县级政府门户网站也跻身百强行列。

2.推进政府信息化工作的机制得到进一步加强

为进一步完善公共服务，推进各县（市、区）信息化建设，加强各县（市、区）信息化职能部门间的沟通与交流，对全局信息化工作进行推进、指导、协调、实施、管理和监督，目前各县（市、区）相继成立了信息化工作协调小组，调查表明，包括泉州市信息化管理局、鼓楼区数字办等相关职能部门在内的全省各县（市、区）均成立了开展电子政务工作的协调部门，组织机构基本到位。

3.全省政务信息网络平台建设基础扎实

各县（市、区）以全省政务信息网为核心，以全省政务宽带传送网为纽带，积极发展建设以“金”字工程为代表的政务信息网络平台。“金卡”工程在全国率先实现ATM、POS跨行联网通用；“金税”工程建成省市、县（区）广域网络节点253个，局域网271个，推行防伪税控开票子系统的企业达到12600余户，占全省一般纳税人的40%；金关工程在初步建立电子数据交换（EDI）服务中心基础上，建立了全关区联网的综合应用信息平台，开始无纸化报关试点，并开展口岸电子执法系统建设；“金盾”工程全面提升了上至公安部下至基层派出所，以及与边防、交警、消防的纵横向网络带宽，启动建设了全省人口信息服务系统、福建省公安综合信息系统等。同时以福州鼓楼区开展物联网为试点，建设数字鼓楼，阶段性成果明显。

（二）G2C、G2B网上双向互动开展情况

1.面向企业服务的网上互动情况

（1）宣传不足成为制约B2G互动的主要因素

在影响受访企业所在地区、部门电子政务应用的主要问题中，“宣传不足”、“发展超前”、“需求脱节”、“操作不便”、“发展滞后”的比例分别为62.30%、14.80%、9.80%、9.80%、3.30%。“宣传不足”因素占了一半以上的比例，直接反映出了电子政务项目宣传跟不上，成为制约企业和政府之间互动的主要因素（参见图1）。

（2）传统模式依然是实现B2G沟通联系的首要选择

调查结果表明，当企业有问题要咨询政府相关部门时，通常在第一时间采取较为传统的途径，其中“电话咨询”、“到现场办公柜台”、“向办过的人询问”的比例高达93.40%，而“网上咨询”所占的比例仅仅为6.60%（参见图2）。如此明显的比例差距，反映出传统模式依然是实现政企沟通联系的首要选择，网上咨询的社会认同感还有待加强。

（3）网上办事功能在B2G的实际应用仍有不足

调查结果显示，在企业浏览当地政府网站的主要目的中，“浏览站内最新消息”、“网上办事”、“在线咨询”、“在线投诉”、“其他”所占的比例分别为67.20%、21.30%、14.80%、6.60%、4.90%。其中，“网上办事”、“在线咨询”等网上办事所占的比重还不及“浏览站内最新消息”，这反映出了网站办事在政企互动中的实际应用仍有不足（参见图3）。

2.面向公众服务的网上互动情况

（1）政府网上信息的充实度、公开度等有待提高

调查结果显示，各县级政府网站操作流程简单流畅，民众使用方便，满意度很高。然而，网站上的信息内容呈现政策性信息多且信息不够充实的枯涩状；访问门槛高、限制多，信息公开透明度不足（满意度24%）的问题也成为制约公众访问的瓶颈；相比于广大商业网站，政府网站的更新速度太慢（满意度25%）；使公众尤为不满的是政府网站网上互动不足，在线留言、在线咨询等得不到应答或者应答不及时，加上网上沟通渠道有限，使B2C的网上互动程度很低，满意度仅为14%（参见图4）。

（2）公众对政府网上服务功能整体满意度一般

公众对所在县市区门户网的服务方面反应较为平淡，大多数受访公众对政府网站的网上服务满意度评价不高，认为政府总体的网上服务有待提高。公众对本地政府网上服务的总体满意度中“比较满意”、“非常满意”、 “一般”、“不太满意”、“非常不满意”分别占到18%、0%、61%、11%、9%（参见图5）。

（3）电子政务在公众中的实际应用有限

各县级政府网站是开展电子政务的主要平台，是政府与公众交流的主要媒介，而由于宣传、软硬件等问题的限制，广大公众对电子政务的认识与使用还存在很大的不足，使用率很低，甚至有相当比例的民众完全没使用过政府网站，使得政府网站的使用效能很差。调查显示，没有使用政府网站办过事的公众高达71%，使用过政府网站办过一两次事务的占16%，三次以上使用政府网站办事的仅占3%（参见图6）。

（三）电子政务与人才队伍建设情况

1.基于物联网开发应用下的电子政务

福建省物联网产业发展已初具规模，拥有传感器。网络传输、数据处理等基本完善的产业链，出现了一批在某些领域产品研发和应用推广全国领先的企业。据初步统计，2009年全省已有100余家从事物联网研发、生产、应用、服务的机构和企业。为落实创新型政府建设，省政府在鼓楼区、武夷山市开展物联网建设的先行先试工作，“数字鼓楼”、“数字武夷山”示范区建设已取得一定的成效。通过对物联网建设研发，促进电子政务的信息共享和业务协同，推进信息资源的开发利用和网络新技术的应用，使包括政府、企业、社区和居民在内的各个主体以及园区各项活动和行为等都能在网络化的后台管理中合理有序地进行，在便民、惠民等服务领域实现数字化动态管理，创新政府管理模式，提高行政效率。然而，调查显示，“数字鼓楼”示范区的物联网推广应用工作还比较困难，示范区域智能管理和民生智能化水平还有待进一步提升。

2.电子政务人才队伍建设

2009年福建省公务员局、省人力资源开发办公室在《关于组织申报闽港人才合作项目工作的通知》中明确指出，要“进一步推进闽港人才交流与合作，拓展人才培养和智力交流渠道，加强福建省高层次创业创新人才队伍建设，并决定继续开展闽港人才合作项目”。同时，通知中还要求积极与福州大学、厦门大学等本省知名高校开展人才合作，通过对高校科学技术、人才资源的优化整合，将各个高校建设为人才、技术、资本、管理和服务等要素资源汇集融合的盆地，为福建省各县级政府电子政务信息化人才队伍提供强大的人才资源保障。

（四）电子政务业务系统与信息安全保障

1.电子安全系统建设逐步发展

“十一五”期间，福建全省信息安全保障整体布局已基本形成，信息安全基础性工作和基础设施取得了显著成绩，建成了福建省电子商务认证中心、政务数字认证中心和密钥管理中心，发放了13万张企业数字证书和4400余张电子政务数字证书；建成了省政务信息网和国际互联网安全监控中心，实现对政务网和互联网的安全监控；利用密码技术在省政务信息网上建成了覆盖全部省直单位的省政务网涉密子网，并逐步把各县级政府网站也纳入进来，确保联网单位之间秘密信息安全通信；建成全省保密系统的信息网络及其网络安全防范体系，防止国家秘密信息的泄露；建成了数字福建数据灾难备份中心。与此同时，相关的安全机制与工作机制也相继建立，齐抓共管、协调配合的有效机制基本形成，信息安全防护水平显著提高。

2.内部办公自动化系统进一步拓展和完善福建省各县级政府在电子政务的开展过程中，为提高办事效率和管理水平、促进政务公开，投入大量人力物力积极开发电子政务的办公自动化系统。各县在开发过程中以国家质监局1999年试运行的检疫局初，关办公自动化系统为蓝图，充分发挥系统开发人员的智慧与能力，并根据福建省各县（市、区）的实际情况，积极开展需求分析、系统设计和软件开发等相关工作。目前，福建省各县（市、区）电子政务办公自动化系统已经初步完成了系统开发、测试、培训等工作，并成功地将县一级地方政府政务业务纳入系统，为办公自动化系统在全省的长远发展、推广与应用奠定了坚实的基础。

3.各县（市、区）多部门协同开展建设基础信息库自“数字福建”建设以来，福建省对省政府办、省林业厅等29个厅局的不同格式、不同标准的政务信息资源进行了数字化、网络化、标准化改造，建立了各类空间信息基础数据库、资源环境数据库、经济建设数据库、社会和历史数据库等80余个，共1600余个数据表，18000余个数据项。自2005年以来，福建省发改委已经下达文件，由各县（市、区）相关部门和省统计局、省质监局、省代码管理中心等多家政府信息化工作主管部门和相关职能部门一起建设该数据库，整合各县涉及人口、法人机构、地理资源和宏观经济基础数据的基础信息，避免重复投入，提高基础信息应用效能，为政府建立“信息共享、业务联动、交叉稽核、统一监管”的宏观管理和服务体系提供技术手段，并向社会各界提供相关查询服务。

二、福建省县级政府电子政务建设存在的问题与不足

（一）网站建设水平不一，缺乏统一规划

由于各县（市、区）经济发展水平不一，领导重视程度不同，加上政府网站缺乏可持续运营的长效机制，信息更新频率普遍降低。网站建设不规范，页面和功能设计缺乏统一标准规范，政府门户网站的站名、域名不规范，给用户查找政府网站造成不便。页面、栏目、内容设计五花八门，使用方法各异，给民众使用造成极大困难。网站上政务信息公开不充分，保障措施不到位，造成政府网站获取政务信息的渠道极不通畅。

（二）网络平台建设保守，效率创新略有不足

福建省各县级网络平台建设摊子覆盖广、资金投入大、技术要求高、建设工程复杂，加上网络平台建设部门职能有限，网络平台主管部门与工作人员平台建设意识过于保守，创新不足，导致网络平台建设发展过于缓慢，实验周期长，平台实用性差，民众使用率低，满意度不高，如鼓楼物联网建设多年，成果不少，却还一直处在试点实验阶段。

（三）基础信息库起步晚，发展程度还需加强

福建省各县（市、区）基础信息库建设起步晚，而信息库建设对技术要求高，对资金、人力要求大，加上各县级政府对人口、法人单位、空间地理与自然资源、宏观经济基础数据等四大战略性基础信息库建设的重要性认识不足，重视力度不够，在人力、资源、信息等方面的投入较少，导致四大基础信息库一直处于基础摸索阶段，发展缓慢。

（四）网上在线交互程度较差

由于县级政府透明行政理念还不普及，导致各县政府网站政府信息公开内容狭窄且不够深入，大多点到为止，缺乏载入公众所需要了解与特别关注的政策信息；在线办事的能力薄弱，在线服务深度十分有限，在线办事功能的实现程度较差，各县跨部门业务协同与信息共享有待加强，不能实现“一站式”服务；公民参与优势未能达到充分体现，效果不尽如人意，政民交流缺乏互动性和回应性，各县级政府网站在线办事与公众参与模块功能薄弱，更新率、回复率较低。

（五）工作协调机制、绩效评估机制不健全

政府部门之间缺乏良好的协调机制，职能部门各自为政，进行协调工作的阻力大，跨部门业务协同与信息共享有待加强；面向公众服务的电子政务绩效评估不健全，行政部门处理回应不及时且政务处理回复的内容不详实，后台政务处理工作缺乏系统的监督体系，导致后台政务建设工作后劲不足，整体发展进度缓慢。

（六）信息化人才队伍建设仍面临极其严峻的挑战

由于福建省电子政务起步较晚，时间较短，高新技术企业和高校有限，导致电子政务人才不足，公务人员的学历不高、信息技术水平参差不齐、观念新旧交叉，难以适应当前各县电子政务应用深入发展的客观需求，尤其是物联网建设的推广，对相关技术人员提出了更高的要求。部分公务人员对权力的阳光行使以及增强行政办公透明度、规范性和时效性产生抵触情绪，对公文流转、文山会海等现象习以为常，一定程度上增加了电子政务应用发展的阻力。

（七）安全建设在技术、管理、防护等方面完善度不足

首先，数据中心的互连复杂，各层面需要互连，上下级数据中心之间需要互连；其次，信息安全漏洞较多，数据中心越多，被攻击的可能性就越大；再次，信息安全保障困难，在资金有限的情况下，众多分散的数据中心造成每个点都难以保证安全；第四，信息管理投入较大，在机房、人员、设备共享等方面都造成了浪费。此外，还有采购成本和重复建设等相关问题。

（八）全省范围内的办公自动化系统统一部署还有所欠缺

在电子政务初期建设时受条件限制，在系统平台、体系结构、数据标准方面各不相同，导致了信息孤岛现象大量存在，许多办公自动化功能性设计都无法满足当前的应用需要，严重制约了电子政务的进一步发展；重硬件、轻软件，重理论、轻应用，重技术、轻管理等认识上的误区给办公自动化系统建设造成了一定的困难；缺乏交流的氛围和环境，缺乏统一的办公自动化协调机构，缺乏统一的OA软件运行标准也阻碍了系统的正常运行。

 三、提升福建省县级政府电子政务建设水平的对策与建议

（一）加强交流合作，推进政府门户网站平衡发展

各县（市、区）要建立网间交流合作机制，对应的职能部门定期开展新技术、新问题、新发现的网上交流活动，互通有无、互相帮助，并处理好各政府职能部门网站的关系，增进各地各部门网站之间的信息交流与共享；要积极学习优秀政府网站在内容建设与管理制度方面的发展经验，探讨政府网站的功能定位、内容保障、运行维护、绩效评估，形成较为完整的政府网站设计、建设、管理、维护和评估体系，以帮助指导各地的网站建设；同时加强相关网站运行、管理和维护人员的培训与绩效评估。积极为民众服务，提升民众满意度。

（二）加快网络服务平台建设

积极完善各县级相关网上服务平台建设，结合各地的实际情况，发展具有本地特色的网络服务平台。各地数字化办公室要打破各地各部门对信息的垄断和封闭，整合政务信息资源，重视对信息资源的不断开发、更新和维护；整合原有分散的服务平台，积极探索，勇于实践，大胆创新，多县（市、区）合作，共同试点开发，建立一站式一体化全功能化的大型综合服务平台。

一是打造为民服务平台。要设计好平台版面，推出有关频道和栏目，发布与各地民生有关的国家政策法规，公开有管理服务职能的部门的信息，使公众及时了解有关政策信息，推动政务公开工作的开展，优化发展环境。

二是打造企业服务平台。各县级信息部门要积极与招商办和人事部门合作，在平台上设立招商引资模块，为本地的企业免费提供招商引资、技术合作和产品销售的“网上面对面”视频洽谈等服务；设立人才中心栏目，免费为高新技术企业及各类专业技术人员提供会员招聘、求职等服务，打造完善的企业服务平台。

（三）尽早完善四大基础信息库

在信息化发展的今天，各县区市政府要高度重视人口基础信息库、法人单位基础信息库、空间地理与自然资源基础信息库、宏观经济基础数据库四大战略性、基础性数据库建设，并积极配合省基础信息库建设的有关部门。在资金、人力等方面提供便利与帮助；积极与各地的相关学校与企业紧密配合，协调统一各种数据标准和数据模型，制定出相关的标准规范文件，统一协调各地的数据库建设，早日完善各地的基础信息库，为各地电子政务的长远有序发展创造坚实可靠的信息基础。

（四）改善政府网上服务的互动性和回应性

各县级政府要贯彻政府的透明行政理念，加强各政府网站关于政府在线、领导访谈、市民论坛、热点评论、民意征集及网上调查等相关模块建设，并公开县政府、县委等领导信箱，使公众与企业能通过多种渠道与政府进行网上互动；开放可公开信息的范围，不再局限于日常基本信息的公开，增加政府工作透明度，提高政府的公众形象；制定相关优惠政策，鼓励企业与公众参与网上办事，加强网站的公众参与度，以街道、社区等基层单位为试点，引导公众通过街道办事处、社区居委会等政务网络参与政府的“网上服务”工程。

（五）兼顾前台与后台的协调发展

各县级政府要大力完善相关机制，提高现场办理效率，加大对各方资源的整合力度。建立“一站式”网上审批大厅，制定并联审批机制，按公众与企业的办事项目对各部门业务进行整合，优化办事流程，使用户在一个窗口下就能有效完成多个部门的并联审批；同时，各县级政府要健全、完善现场服务大厅前台系统与后台系统协同发展，积极发展类似于福州12345的政府服务热线，形成“一号式”电话咨询服务系统。

（六）推广物联网技术的应用，实现重点项目的数字化管理

为促进电子政务流程的优化，福建省物联网的研发工作应在特定领域推广，实现以智能交通为重点，突出城市管理、交通物流、公共安全、商贸流通、民生服务等惠民领域，重点做好城市网格管理、公共停车管理、社会治安防控、旅游自助导览、移动电子商务、社区居家养老等6类项目在信息平台的数字化动态管理，对本地重点、特色的项目有侧重地进行数字化管理，实现“后台整合，强化互联互通”，优化电子政务流程。

（七）完善协调机制，构建后台管理的绩效考核体系

各县级政府应明确信息化协调部门的地位与职权，成立以县（市，区）长或分管科技领域的副县（市、区）长为核心的专项领导小组，保障协调部门的有效运作，加强内部不同后台管理部门之间的信息沟通，提高电子政务信息共享和业务协同能力及水平；应考虑本地电子政务的发展阶段，从与自身发展实际相符的条件出发制定本地本部门电子政务业务发展目标，对前台提交待办事件的前期备案、中期处理、后期反应等方面的处理情况进行综合全面的考察与评价，公布评估结果，展示先进、督促后进，并纳入部门绩效评估范围；同时，制定相关的激励竞争机制，明确可以具体考核的业务内容及其考核指标，增强发展的内在动力，注重“优质高效的服务产出”，落实政府行政效能。

（八）加强人才培养，创新人才队伍建设模式

各县级政府应结合本地的实际情况，加大力度引进高层次人才，开展继续教育工程措施，促进公务员适应现代化信息建设的步伐，努力培养德才兼备的信息化复合型人才；要注重在机关内部建立有效的激励竞争机制，为优秀人才脱颖而出创造条件；重点实施“111”计划，即建设一个技术人才培养高地，建成一批专业人才培训基地，培养一大批信息技术人才和信息化管理人才；着重实施海西信息人才培养工程、农村劳动力上网工程、信息化人才培养基地、专业人才培训基地、家庭上网工程等项目。

（九）深化电子政务安全建设改革，重视防范与维护

提高物理层的安全防护措施，通过制定物理层面的管理规范和措施以保证计算机网络设施及数据信息免遭自然灾害、人为操作失误或错误、计算机犯罪行为等导致的物理实体被破坏、服务中断、数据遗失等问题；重视技术对策的开发研究，通过基于安全岛来实现电子政务内网与对外服务网、专网间安全的数据交换，对网络域访问进行控制，构建身份识别／认证系统，通信加密，强化病毒与系统漏洞保护手段，确保网页安全；深化管理改革，建立安全管理制度，以书面形式对各项要求作出明文规定，包括人员管理、保密、跟踪审计、系统维护、数据备份、病毒定期清理等一系列制度；开展安全宣传教育，提高政府公务人员的素质，加快制订电子政务信息安全计划和相应法律法规的步伐。

（十）加强对办公自动化子系统的开发和利用构建协同办公系统，覆盖福建省全部政府机构，横向到边，纵向到底，最终实现部门与部门之间、系统与系统之间的协同办公，从而提高办公效率并实现资源共享。采用先进的数据交换平台产品，实现与办公自动化系统无缝集成的公文交换系统，满足大多数现有办公系统之间的接口问题，为尚未建立内部办公系统的机构建立网上应用，传递公文及各类通知信息。为政府各级领导定制开发指挥协同系统，通过本系统，各级领导可以直接对下属各单位的相关人员下达命令，命令可以采用邮件、手机短信等形式直接下达相关负责人，并实时跟踪命令的执行情况。

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作者：福州大学至诚学院 福建省县级政府电子政务建设现状调研组