为了进一步深化我市行政体制工作，加快“两型社会”建设，全面落实市委市政府“企业服务年”的工作要求，认真贯彻落实市人民政府关于建设市级政务服务中心的工作任务，市信息产业局按照学习科学发展观的总体要求，组织“市级政务服务平台建设研究”课题专班，对市级政务服务平台的有关工作进行认真的研究和探索，全面配合市纪委、市监察局开展市级政务服务中心的筹备工作。
一、建设市级政务服务平台的必要性
（一）有效解决企业办事难的问题
企业办事难在市级层面主要体现在两个方面：一是企业申报不方便。企业反映在区中心可以一门受理、办结，而市里没有一个集中统一的办公地点，到市里办事还得一个部门一个部门地跑。尤其是涉及前置审批较多的项目时，企业办事需在各部门之间反复来回奔走，费时、费力、费神，既增加企业成本，又影响企业发展。尽管2008年底，市级网上审批业务的第一个应用——工商并联审批系统启动试运行，但这仅仅是上百件审批事项中的一项，大多数审批事项依然需要企业一家一家地跑。因此，市级政务服务平台将作为市级政务服务中心的核心信息化系统，为企业提供“一门式”办理业务模式。二是审批效率不高。目前，市级行政审批的工作效率有待提高，尽管2006年实施电子监察后，各审批部门内部审批时效已得到极大提高，但部门之间协调时间过长的问题仍然没有得到有效解决，缺乏统一的市级政务服务平台，将使部门的高效不等于整体的高效。据有关单位对企业进行抽样调查显示，90%被调查企业希望通过市级政务服务中心的服务平台申报行政事项。
（二）有效突破网上审批应用瓶颈
网上审批发展很快，是一种发展趋势。近年来，我市组织开发了“虚拟网上行政审批大厅”软件系统，对推进市级网上行政审批工作进行了积极的探索。但由于诸多现实困难，“网络集中”在短期内还难以替代“实体集中”，因此，急需市级政务服务平台的建设。一是解决虚拟网上行政审批的技术障碍。由于我市在网络系统建设初期没有统一规划，网络建设各自为政，致使各区各部门开发使用的网络各成体系，不能互联互通。市直部门有审批系统的部门共27个，其中国家和省统一开发的审批专网11个，部门自行开发的16个，参与开发的网络公司达19个。要整合部门审批网络，实现信息互联互通、资源共享，特别是实现完全的数据交换，难度很大。目前，全市网上行政审批工作仍处于单一项目的试运行和测试阶段。从外省市的实践经验和我市的实际发展现状来看，全程网上审批短期内还难以达到全面、实质性应用水平，取代实体的办公平台还需要一个较长的过程。二是解决网络运用水平和行为习惯障碍。不会用网络、不愿用网络的状况，在审批部门和申请人两方面都不同程度地存在。多年形成的审批行为习惯，养成了双方短期内还难以适应网上审批，而更愿意采取“眼见为实”办理方式。
（三）有效规范全市审批窗口的建设
在市级政务服务中心部署市级政务服务平台，将有效规范市级审批窗口的规范化建设。一是窗口建设方面，缺乏统一规范。38个市直部门中，窗口建设基本上是自行规划，自行发展。是否应建窗口，应建多大的窗口，建成什么样的窗口，没有统一的规范，没有统一的模式。二是窗口管理方面，缺乏统一标准。各部门窗口管理的主体有的是办公室，有的是业务审批处室，有的是监察部门。窗口工作人员身份复杂，有的是公务员、有的是事业单位人员，还有的是临时聘用人员。对窗口及窗口工作人员应如何管理，管理的标准和依据是什么等等，都缺乏明确规定，既制约工作的深入开展和服务水平的提高，同时导致重复建设、资源浪费，管理困难，协调困难。
（四）有效深化在审批领域的电子监察
目前，对审批窗口及其工作人员的监督，一是靠部门自我监督，二是靠实施电子监察。由于众多的市直部门审批窗口和跨部门的审批大厅分散在各部门办公，既无统一规范，也无统一标准，部门内部监督难以有效落实。电子监察的实施，虽然对提高审批效率、规范审批行为起到了积极作用，但电子监察有其自身的技术局限，审批办件信息录入过程中的及时性、真实性问题不是电子监察系统自身能够解决的，客观上影响了电子监察作用的有效发挥。
（五）全面理顺全市政务服务中心管理体制
2004年底，在筹建区中心时，各区均单独设立了政务服务中心管委会办公室，编制5至7人，作为区政府派出机构对入驻中心审批服务窗口实行集中统一管理。但在市级层面，没有成立市级政务服务中心管理机构，市监察局实际承担了市政务服务中心的日常管理工作。这种管理体制，与监察机关的职责不相一致，也不利于政务服务中心的长远发展。
二、建设市级政务服务平台的基础和条件
   （一）市直各部门已连接上统一的政务网
武汉市电子政务建设取得了阶段性成果，具有行政审批职能的政务部门已全部连接上统一的电子政务网络。目前，全市已形成包括电子政务外网、电子政务专网、无线政务网“三张网”的电子政务网络体系。其中，电子政务外网贯通了全市91个局级单位、13个区、2个国家级开发区、13个区级行政服务中心。全市707个区属委办局，224个乡镇和七城区895个社区都连接上了市级政务外网平台，形成统一的“市—区—街—社区”四级网络应用体系。电子政务专网已连接全市122家单位，目前己承载城市网格化管理与服务系统、视频会议系统的运行。无线政务网将政务外网的相关应用服务扩展为移动形式，为有特殊需求的用户提供无线上网服务。
（二）已建立市级网上行政审批大厅
武汉市网上行政审批大厅是市直部门网上审批信息系统逐步整合的重要工具，该“大厅”通过中国武汉门户网站为用户提供申报中心、查询中心、咨询中心、投诉中心和审批动态等内容，并可接收来自区级政务服务中心需要市直各部门审批的办件。该“大厅”针对市直各区、各委办局网上审批项目，建设数据交换通道，在网络上搭建市区行政审批的虚拟联动工作模式。目前已经将各区的信息进行了集成。武汉市网上行政审批大厅共采集并一站式集中发布各级行政审批办事项目2286项，提供各类表格下载352件，可供过程及查询的区级行政审批办件157084件，其中各区通过市网上政务服务大厅接受网上审批预受理35件。
（三）我市已有4个跨部门的审批服务大厅
1、市外商投资联合办公中心。1998年建成，外商在我市投资审批实行“一站式办公，一条龙服务”。大厅面积700平方米，审批事项35项，入驻部门35个，当年投资300万元，由市商务局管理。
2、市土地交易中心。2001年建成，大厅面积2200平方米，累计投入3000万，相关工作人员41人，2008年土地交易成交额约60亿，目前新大楼正在建设中，由市国土房产局管理。
3、市建设工程交易中心。2002年建成，大厅面积 4700平方米，累计投入资金约6000万元，入驻部门7个，窗口工作人员28名，办理《建筑工程施工许可证》、《市政工程施工许可证》等2项审批及相关审批手续，提供全市建筑工程招投标场所，由市建委管理。
4、市建设工程规划审批联合服务中心。2003年成立，大厅面积 250平方米，投入约100万。入驻部门16个，进驻窗口工作人员30人，办理规划用地环节的行政审批14 项，由市规划局管理。
（四）13个区和2个开发区已建立政务服务中心和审批系统
目前，13个区和2个开发区都已建立政务服务中心。各中心平均入驻部门30个，纳入审批及公共服务事项平均135项，窗口工作人员平均80人，大厅面积平均2200平方米。区中心已成为全市行政审批和公共服务的重要平台。部分远城区还将建设工程招投标中心、土地交易中心和政府采购中心等，将公共资源交易平台纳入区政务服务中心集中办公，统一管理。同时，部分区中心实现政务服务功能向街道和乡镇延伸，向社区延伸。自2004年7月到2008年12月，全市各区政务服务中心通过审批信息系统共办理行政审批和服务事项89.99万件，已办结数为89.05万件，承诺件为65.25万件，即办件为24.74万件（数据来自各区行政审批信息系统累加统计）。
（五）全市38 个市直部门建有行政审批服务窗口
全市共有38 个市直部门建有行政审批服务窗口，其中规模较大的有市公安、交委、建委、国土房产等9个部门。有的部门还设有二级办事窗口，如公安局除局机关办事窗口外，另有车辆管理、出入境等3个具有一定规模的办事窗口，江南车管所办事窗口面积达2.2万平方米。2008年元月至11月份，市电子监察共监察到市区两级办理的行政审批与公共服务事项129.6万件，市直窗口部门共办理14.3万件，占全市总办件量的11%。
三、市级政务服务平台的建设思路
（一）市级政务服务平台的功能定位
我国的行政审批制度改革工作，在党中央、国务院高度重视下，通过近年来的实践，取得了不少成效，建设政务服务中心就是其中一个十分重要的成果和发展趋势。政务服务中心把管理与服务、监督与协调、规范与引导有效结合起来，作为时代发展的产物，有着鲜明的特点：坚持以为民、利民、便民为根本出发点和落脚点，重视政府自身建设与畅通人民群众渠道的有机结合，利用现代管理方法和计算机手段，强调一切为了群众、一切方便群众的理念，做到依法行政、公开办事、阳光操作、规范管理、承诺服务，保证行政权力集中、公开、透明运行，增强了政府治理的合法性基础。政务服务中心应朝着代表政府服务社会公众的综合性服务平台——“市政厅”的方向发展，成为政府面向社会，统一处理公民、法人和其他组织各类政务事项的专门机构，所有政府为社会提供的政务服务事项都可纳入政务服务中心进行，从而实现政府从无限向有限、从权利到责任、从管理向服务的根本转变。
我市市级政务服务中心应定位于：以服务企业为主并提供公共资源交易服务。建成包括行政审批、公共资源交易（包括建设工程招投标、土地招拍挂、政府采购等）、政务公开与服务、行政监察等多功能的综合性政务服务平台。整合现有4个跨部门审批窗口和市直部门窗口，涉及便民的事项、面向百姓个体的事项。
（二）市级政务服务平台的运行模式
政务服务中心应实行“一门受理、代办服务、限时办结、联合审批、统一收费”的运行模式，审批、办证、收费全过程在市政务服务中心进行，由行政审批软件控制，电子监察系统软件实施全程监督。
1．一门受理：所有进入市政务服务中心办理的审批、办证、收费项目都在市政务服务中心窗口受理，不得在原单位受理。
2．代办服务：按照相关规定，为符合条件的投资者代办投资项目的核准、登记、备案等行政许可事项（必需由投资者自己商定的事项除外），代办所有行政（基金）事业性收费手续。
3．限时办结：各窗口单位对办理事项要承诺办事时限，在规定时间内办结。
4．联合审批：涉及多个单位的许可事项，实行联合审批。同一系统的，由系统牵头单位牵头；跨系统、跨行业的，由市政府相关文件明确的指定部门牵头，未予明确的由市政务服务中心牵头。
5．统一收费：所有纳入市政务服务中心管理的收费项目实行“四统一”，即统一帐户、统一标准、统一缴款方式、统一票据管理。
（三）市级政务服务平台的设计思路
市级政务服务平台旨在建立面向各区、各委办局网上申报审批项目的通道，形成市区联动工作模式，主要涉到15个区的区级行政审批职能部门、有审批职能的41家市级职能部门。总体框架结构如图一所示，区属委办局审批人员通过市级政务服务平台进行网上申报，市属部门通过市级政务服务平台进行办理，有专业系统的部门可通过审批业务接口收件，当办件办结后通知区属审批工作人员办件结果。

图一：总体框架结构图
审批业务系统通过前置机将数据实时传递到审批业务数据交换平台之中。如果存在部门专网的审批业务系统，可设计定期将数据导出部门专网，并通过前置机传递到审批业务数据交换平台之中，如图二所示。

图二：市级政务服务平台数据交换结构图
（四）市级政务服务平台的建设步骤
市级政务服务中心是政府加强自身建设、创新管理方式、方便群众办事，进一步落实依法行政、科学行政、民主行政，建设服务型政府的平台之一，也是入驻政务服务中心部门践行“科学发展观”重要思想和权为民所用、情为民所系、利为民所谋的平台和载体之一。
1、开展市级政务服务平台的规划建设
“强化服务、提高办事效率”是政务服务中心的生命所在，关乎着党和政府以及入驻部门的形象，必须把与群众办事密切相关的行政审批、行政许可、行政服务项目按照“一站式”服务的原则纳入政务服务中心管理，要认真组织专班开展市级政务服务平台系统的筹工作，要认真调研国内同类城市政务服务平台的先进经验，聘请高水平的单位对系统进行规划和设计，通过招投标对项目进行建设，严格按照电子政务项目建设的规定，高质量地完成系统的建设工作，打造政务服务中心窗口为民办事便捷的“绿色通道”，以良好的服务进一步树立党和政府在新形势下更加密切群众的新形象，使政务服务中心在优化服务中得到进一步的发展。
2、清理进驻政务服务平台的单位和项目
除了有行政审批权限的部门要进驻政务服务中心设立办事窗口外，涉及人民群众切身利益的公共服务事项、政府采购、国有产权和国有资源（资产）的部门也要纳入政务服务中心集中办理。尽量利用这个平台，附加更多功能，让载体更好地充分发挥作用，达到“多中心合一”。同时各单位要认真清理以下各项与本部门的审批、服务职能相关的项目，要求凡能进入行政服务中心的行政审批、服务项目都应进入中心受理，集中审批、集中办理。
（1）直接为群众、为经济发展服务的审批事项以及与之相关的办证、收费项目。
（2）政府采购、工程招投标、土地交易、国有资产交易等活动。政府采购管理办公室、建筑工程招投标办公室等相关管理机构都应进入市政务服务中心。
（3）与人民群众生产生活关系密切的水、电、气的开通和房屋产权办证、税务登记发证、企业年检等项目。
3、明确政务服务平台的管理机构
从全国已建市级政务服务中心的副省级城市管理情况看，建议单独成立一个正局级政务服务中心管理机构，作为市政府的派出机构或直属机构，负责市、区两级政务服务中心建设和日常管理工作。
设立武汉市政府政务管理办公室，作为市政府派出机构，市政府授权其负责对纳入政务服务中心集中办理的市级行政许可和相关配套服务事务进行组织协调、管理监督并提供综合服务；负责市政务服务中心的日常管理和运行；对部门服务大厅(或办事中心)和各区政府政务服务中心的集中政务服务工作进行指导、协调、检查和评比；参与推进我市深化行政审批制度改革等工作。
4、选派政务服务平台窗口的工作人员
各单位派驻市政务服务中心的窗口工作人员必须是本单位在编在岗人员，具有大专以上文凭，熟悉本单位业务，具有独立处理问题的能力，爱岗敬业，服务意识强，严守工作纪律。窗口工作人员由各单位选派，定岗1—2年，实行双重管理，工资关系不转，原单位职级待遇不变，业务上接受原单位指导，日常工作接受市政务服务中心的领导和管理。有行业着装的应着行业装，没有行业着装且行业又无特殊规定的按市政务服务中心要求统一着装、佩证。窗口工作人员年度考核由市政务服务中心按照国家公务员年度考核办法统一组织考核，市人事局按照窗口工作人员实有人数单列考核指标，适当增加优岗比例，考核结果记入个人档案。窗口工作人员不能胜任窗口工作，或有违规违纪行为，市政务服务中心提出退换要求的，派驻单位要及时更换人员并视情况予以处理。
四、建设市级政务服务平台的保障措施
市级政务服务中心建设是市委市政府为民服务的重大工程，要在市人民政府的统一领导下，成立领导小组和工作专班，会同有关部门，根据实施方案分项制定有关指标和标准，形成政务服务中心建设标准化体系，完善政务服务中心办事制度，制定各项服务事项规范和办事规程，落实政务服务中心标准化建设的各项部署。
（一）明确主体，完善市级政务服务平台建设体系
为全面推进政务服务中心的建设，各有关单位要按照市委、市政府的总体要求，将市政务服务中心建设工作纳入重要议事日程，落实和完善相关政策措施，认真履行各自职责，加强协作配合，共同推进各项筹建工作的有序开展。各有关单位应形成大致分工：
1、领导小组办公室：负责中心筹建工作的管理服务工作；负责筹建工作有关资料的整理收集汇总；督促各有关单位按照职责分工完成相关制度和方案的报送，并提交筹建领导小组审议后上报市政府审批等相关工作；完成筹建领导小组交办的其它工作任务。完成《武汉市政务服务中心大厅功能布局设计方案》的制定和报批工作；牵头完成中心大厅配套办公场所建设等工作；组织完成信息网络平台建设等工作。
2、市监察局：配合完成中心大厅网络平台的建设；完成《武汉市政务服务中心进驻单位民主评议工作考核暂行办法》、《行政审批过错责任追究（试行）办法》、《行政审批投诉举报办法（试行）》的制定和报批等工作。
3、市信息产业局：配合完成《武汉市政务服务中心信息系统设计方案》的制定和报批等工作；配合完成中心大厅信息网络平台建设等工作。
4、市政府编办：负责对进驻中心部门的有关行政许可、非行政许可类行政审批、咨询服务类项目进行全面审查和统计汇总；完成清理项目的审查和报市政府审定等工作；
5、市政府法制办：牵头完成《武汉市人民政府关于进驻政务服务中心审批服务事项审查规定》和《武汉市政务服务中心工作管理规定》的制定和报批等工作。
6、市财政局：负责市政务服务中心建设所需经费的筹集，配合领导小组办公室开展项目的招投标工作。
7、市人事局：负责中心工作人员的人事手续办理，对各单位派驻人员的工作制度和考核管理办法的制定等工作；完成《武汉市政务服务中心“窗口”工作人员考评办法》、《武汉市政务服务中心“窗口”工作人员选派轮换制度》的制定和报批等工作。
8、市政府督查室：完成制定中心和“窗口”单位双向考核管理办法；负责督促检查各相关单位在中心筹建过程中按有关要求履行各自职责，并把此项工作作为其年终目标考核和兑现的重要依据。
（二）建立制度，逐步实现政务业务的标准化
1、建立行政审批项目标准。统一规范全市行政审批项目；按照统一确定的原则、分类、标准和名称组织开展全市行政审批清理；公布省级部门行政审批目录，全市行政审批通用目录；公布的行政审批事项纳入各级政务服务中心集中办理，实现全市政务服务中心行政审批项目名称或标准统一。编制全市行政审批项目标准流程，各级分项目确定标准办理环节、步骤，科学设定整体办理时限和各环节标准办理时限。市、区部门受理并转报上一级部门审批的项目，由终审部门编制统一流程。
2、实现办事制度标准化。实施首问负责制度，设置首问岗位，规范首问岗位职责，建立首问岗位设立标准及其职责标准；统一推行首问事项登记制、服务双岗制、去向留言制、首问岗位定期报告制、首问岗位流程跟踪制、一次性告知制；确定首问岗位接受办事咨询、登记办事事项、指导填报材料、实施当场办理、分送其他岗位、案外告知引领、送达办事结果的标准化职责体系。推行限时办结制度。按照行政审批流程统一确定标准办理时限，通过运行行政审批软件系统自动推行限时办结，并对超时办结直接生成问责；统一实行法定办理时限公示制、承诺办理时限公示制和延期办结告知制。
3、执行责任追究制度。统一各级政务服务中心的窗口和窗口工作人员管理办法，完善政务服务中心窗口及其工作人员执行首问负责制和限时办结制的考评奖惩制度，制定量化的考评指标及奖惩标准，统一公示并严格执行。完善审批制度，统一确定审批适用的范围；按不同类型建立审批通用标准化流程，确定审批实施部门标准化职责体系及其协调运行机制；健全投诉举报制度，统一设立投诉窗口，公布投诉电话，统一确定投诉范围；制定投诉办理标准化程序。
（三）加强管理，确保电子政务系统的安全
电子政务作为信息网络的一个特殊应用领域，运行着大量需要保护的数据和信息，相对于企业信息化和电子商务，有自身特殊性：一是信息内容的高保密性、高敏感度；二是电子政务发挥行政监督力度；三是利用网络环境为社会提供公共服务。如果系统的安全性被破坏，造成敏感信息暴露或丢失，或网络被攻击等安全事件，产生的后果必然波及地区乃至整个国家。因此，缺乏安全保障的电子政务信息系统，不可能实现真正意义上的电子政务。
政务内网、政务外网、公共服务网的网络环境，都是采用TCP/IP协议而建立的，该协议以开放和自由为基础，从协议规划、服务模式、网络管理等方面均缺乏安全性设计，所以电子政务信息系统就存在着先天的安全隐患。对电子政务的安全威胁，包括网上黑客入侵和犯罪、网上病毒泛滥和蔓延、信息间谍的潜入和窃密、网络恐怖集团的攻击和破坏、内部人员的违规和违法操作、网络系统的脆弱和瘫痪、信息产品的失控等，应引起足够警惕，采取措施应对。
做好电子政务的安全工作就是要保护政务信息资源价值不受侵犯，保证信息资产的拥有者面临最小的风险和获取最大的安全利益，使政务的信息基础设施、信息应用服务和信息内容为抵御上述威胁而具有保密性、完整性、真实性、可用性和可控性的能力。因此，可采取以下措施以加强政务系统的安全：
1、切实提高安全意识。充分认识到目前计算机网络安全在整个信息化建设中的重要地位，把网络安全工作摆到信息化建设的重要位置，在加强专职人员教育的同时，不断强化全员安全责任意识的培养，为确保信息系统的安全奠定基础。
2、加强网络设备的管理。对市政务服务中心的所有网络设备定期进行检查和维护，政务服务中心指派专人值班，保证网络运行安全。对存在隐患的设备及时进行修理或者更换，以保证各种业务的正常进行，测试网络设备的服务端口，以便更好地监控网络运行情况。
3、提高全员的计算机操作的能力，尽量减少人员的操作错误。信息中心每次技术支持工作结束后，都安排专人向业务人员介绍计算机网络安全的一些基本维护常识，使一些比较容易解决的安全问题在第一时间内得到解决，以便保障各种业务的顺利进行。
4、建立安全值班制度。每天定时检查机房、服务器及网络设备，详细记录发现的各种问题，并及时进行解决。保持专职人员之间的联系，保证可以在第一时间内出现在问题现场。同时，加强与网络运营商的联系，确保在线路出现故障时，积极响应，及时进行抢修与解决。
（四）坚持创新，建设一流的政务服务中心
做好行政审批的各项工作，要坚持创新，突出重点，要鼓励和发扬创新精神，坚持创新与求实的统一，通过观念上的创新推动工作举措的创新，通过认识上的突破推动工作局面的突破，努力在统一思想中形成合力，在齐心协力中推进发展、科学发展。
1、坚持机制创新，提高行政许可服务集中度，打造一流的服务平台。牢固树立“环境是第一品牌、第一资源、第一竞争力”的思想观念，完善“以民为本，以客为尊”的行政服务模式，积极创新运作机制，探索集中办理、统一办理、联合办理的有效途径，拓宽服务领域，使行政服务中心不仅成为行政许可、证照办理的重要场所，而且成为服务经济社会发展、提供综合公共服务的高效平台和便民中心。
2、坚持制度创新，完善行政许可运作机制，创造一流的工作效率。依据《行政许可法》的有关规定和要求，规范许可事项，简化许可程序，减少许可环节，缩短办理时限，制定科学合理、便捷高效的工作流程，各窗口单位要对进驻行政服务中心的办事窗口充分授权，增强窗口的实体性行政职能，使窗口既受又理，解决部分窗口存在的“只挂号不看病”的问题。凡申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式、能当场作出决定的，由窗口当场直接办理，提高行政许可申请的现场办结率。
3、坚持服务创新，改进行政许可服务模式，营造一流的服务环境。树立“企业的需求就是我们的工作责任、企业的满意就是我们的工作标准、企业的成功就是我们的工作价值”的服务理念，构建“服务至上”的中心服务文化；完善服务措施，优化政务环境；建立服务标准，规范服务行为，为广大企业、群众提供优质便捷的行政服务。
4、坚持管理创新，全面提高工作人员素质，锻造一流的干部队伍。强化“人人关系武汉形象、事事影响投资环境”的服务意识，加强队伍建设，实施绩效考核，强化监督管理，不断提高窗口工作人员综合素质，努力形成服务规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的集中许可办证管理体制。

                 课题带队领导：李名彰

                课题承担单位：信息化推进处