摘要：阐述了加强权力监督和规范权力，让权力在阳光下运行的重要性和必要性；论述了推行电子政务，使权力在阳光下运行的独特优势和重要作用：促进权力运行制度化、推动权力公开化、推进权力运行过程可视化、优化权力运行流程。

　　关键词：电子政务，权力公开，反腐倡廉

　　阳光是最好的防腐剂，而前提是必须暴露在阳光下。权力容易导致腐败。为了防止权力腐败，必须让权力在阳光下运行。也就是说，必须清楚地知道政府部门有哪些权力？每一项权力是怎么运行的？先要将权力解剖并置于玻璃缸中，才能真正做到让权力在人民的眼皮之下运行。2010年11月，中共中央纪委、中共中央组织部印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，县委权力公开透明运行是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措，对于发展党内民主，推进党务公开，在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制具有重要意义。笔者认为，应以推行电子政务为契机，推动权力在阳光下运行。

    一、必须让权力在阳光下运行

　　让权力在阳光下运行是规范权力运行的需要。人是群居动物，中国古代思想家荀子说“人能群，而动物不能群”，他认为人与动物的区别也正在于此。古希腊思想家亚里士多德说“人天生就是政治动物”。由于人的这一与生俱来的特点，权力现象的出现，也就有了其必然性，人已经有了社会属性，这被马克思称为人的本质属性。为了人类共同的“善”，大部分人将自己的权力让渡出来，交由小部分人行使。从此，由谁具体行使权力？权力的界限在哪？如何防止掌权人滥用权力？这些问题就成了人类永恒的话题。政治学的核心目的就是要解决这些问题。

　　实践证明，人类目前尚未能很好地解决这些问题，而我们也不必过分悲观，因为我们已经总结出了一些权力运行的规律。比如权力具有扩张性，掌握公权力的人总是倾向于滥用权力来获取利益，或是寻求更大的权力最终谋取更多的利益，权力的这种扩张性只有在遇到强有力的对抗之后才会消除。法国大思想家孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”再如，没有约束的权力必然导致腐败。英国历史学家、政治哲学家阿克顿勋爵指出，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。据2011年1月在北京召开的纪检监察机关查办案件工作情况新闻通气会上发布数据，2010年1-12月，全国纪检监察机关共接受信访举报1427186件（次），其中检举控告类1000277件（次）；初步核实违纪线索163480件，立案139621件，结案139482件，处分146517人；通过查办案件，为国家挽回经济损失89.7亿元。这些案件中还有涉及康日新、黄瑶、宋勇、李堂堂、许宗衡、张春江、宇仁录等高级干部的大案要案，绝大部分都与滥用权力有关。美国著名心理学家马斯洛认为，人是一种不断满足需求的动物，除短暂的时间外，几乎不能达到完全满足的状态。一个欲望刚刚满足后，往往会立刻产生另一个欲望，这是贯穿整个人一生的特点。如果马斯洛的这一论断成立，那么掌握权力的人必然会用手中的权力去满足自己永无休止的欲望，以公共权力谋取私人利益。

　　既然权力可能为恶，而且通常为恶，那么如何防止权力为恶呢？先辈们给出了唯一的答案：以权力制约权力！具体而言，其一，要分权，让掌权者或各权力部门之间相互制约。从亚里士多德、波利阿比到洛克、孟德斯鸠的思想，从古罗马执政官、元老院、平民大会之间的分权制衡到美利坚合众国的立法权、行政权、司法权间的分权制衡的实践，都可以说是分权理念的继承和完善。其二，要监督，从本质上说，这是权力所有者对权力行使者的制约，也是确保“权为民所用”的根本措施。然而，要实现对权力的监督，其第一个必要条件就是让权力走出黑匣子，让权力在阳光下运行，让人民能够知晓权力运行的全过程，而全面推行电子政务有助于实现让权力在阳光下运行这一目标。

    二、电子政务使权力在阳光下运行的独特优势

　　（一）推行电子政务促进权力运行制度化

　　完善权力运行制度意义重大。党的十七大报告指出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。邓小平指出，制度问题是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。美国著名政治学家塞缪尔·P·亨廷顿认为，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。……制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”制度建立行为规则，以形成一种稳定的秩序或行为模式。一般而言，完善的制度使得人们能够准确地对自己各种行为的结果进行预测。特别是在采用电子政务推动权力制度化运行之后，更是能显著降低社会运行成本。2005年，河北省在部分单位试点行政权力公开透明运行改革，据人民日报报道。河北省商务厅酒类监督管理局局长刘庄生说，全省酒类零售和批发企业有1173家。实行网上审批（电子政务的重要内容之一）之后，按最保守的计算，全省酒类批发企业也可节省交通、食宿费用80余万元，节省6000余个工作日。

　　全面推行电子政务可以促进权力运行制度建设。推行电子政务不仅仅是用先进信息技术实现现有政务工作信息化的过程，其核心还要求政务部门全面梳理业务流程，进而优化改造办事流程，提高行政效能，打造电子政府，以更好地为民众提供网上的“一站式”服务。“一站式”服务的实质就是通过对服务流程或服务内容的整合，使办事者不必在各个政府部门之间来回奔波和重复提交相同材料，只在一站式大厅提交一次材料就能够完成业务办理。随着构建“服务型政府”理念的提出，各地政府都推出了“一站式”的行政审批服务大厅，成立了综合行政服务中心这样的机构，这无疑大大方便了企业和民众。要建好“一站式”行政服务大厅，必然要求实现基础数据共享，整合各业务部门的业务系统，进而推动业务流程的优化重组。在信息时代，政府不仅应建立实体的公共服务大厅，还应顺应时代的发展趋势建立网上公共服务大厅，为民众提供网上的“一站式”服务，让民众足不出户就能办理业务。这是未来几年的发展目标，要实现这一目标必然要求将公共权力的运行过程固定化、制度化甚至是标准化。例如，某地政府要在网上提供行政审批服务，一般来说，就必须开发“网上审批服务系统”。在开发这一软件系统的时候，必须先建立审批系统业务模型。在设计系统业务模型时，政府相关部门至少必须弄清以下几个问题：①此业务审批权的依据何在？②审批的业务范围大小？③谁来审批？④通过审批的条件是什么？⑤审批的时限要求如何？

　　弄清以上问题并据此设计出业务模型的过程就是将权力运行固定化、制度化的过程。审批权的依据涉及权力的合法性问题（这里是指法律意义上的合法性，而非政治学意义上的合法性）。

　　分析审批权的依据是为了弄清这项权力存在的必要性，弄清是否为合法权力，防止有些部门为了权力寻租而私设“路卡”收“买路钱”。

　　明确审批业务范围是为了防止权力的膨胀，防止有些单位私自将本来不属于审批事项的业务列入审批范围。

　　谁来审批？这是关于审批权力的主体问题，就是要明确权力的具体行使者。明确权力的行使者有利于推动权责一致，有利于在发生权力滥用后进行责任追究。

　　通过审批的条件是审批的标准问题，标准明确有助于防止权力寻租。审批标准不明确，不确定性增加，则权力主体的自由裁量空间就大，审批者的权力也越大，这正是滋生权力滥用的肥沃土壤。审批标准明确有助于业务申办者对自己申办业务结果的预判。例如，当一位公民在网上提交一张申请表后，如果审批标准是公开的，而且是明确的，那么他就可以预测到他所提交的申请表将由哪些部门处理，大约要多少时间，申请能否获得批准等。

　　通过对审批时限的控制既可以提高行政效率，还有助于消除有些官员拖延不办以求私利的现象。2005年河北省在试点推进行政权力公开透明运行改革过程中发现，很多人都不能清楚地回答一个单位或一个岗位的权力，以及市长、厅长、处长、科长所具有的权力；也很难清楚地了解每项权力的运作程序。很多人习惯于回答：“天天就是按惯例、凭感觉在工作，要严格说起来，还真弄不清楚。”清理行政权力，触及了一些部门和个人的利益，让许多人感到不习惯，甚至产生阻力或对抗，因此在清理行政项目时消极怠工或隐瞒手中的权力。为此，邯郸市宣布，除了依法需要保密的，如果哪项权力不上报、没经清理，就视为放弃，不得再予以行使。于是，很多单位将原来没有申报的行政权力重新上报。经过最后一轮的审核，邯郸市公安局拍卖特种行业许可权、市畜牧局兽药制剂许可权被废止；省国土资源厅原来申报的行政权力有168项，经审核清理，减少为151项；省商务厅原来申报的行政权力有57项，最后审定为54项。

　　由此可见，推行电子政务必然要在网上提供服务，要优化重组业务流程。而提供网上服务和优化重组业务流程都要求将以前模糊不清的审批事项、权力关系和业务流程理清，并且用数字化的手段将权力关系和业务流程表现出来，这就是一个推动权力运行固定化、制度化、标准化的过程。

   （二）推行电子政务推动权力公开

　　推行电子政务促使政府各部门梳理并公开权力清单。推行电子政务，建设电子政府，必然要求政府在网上接受民众咨询、介绍各项业务办理流程、接收民众提交的申请表格，等等。当民众与政府工作人员不见面即可办理业务时，民众从网上了解政府机构职能和业务办理流程等信息的需求就变得十分迫切。随着时代的发展，公民意识的提高，网民监督政府保护自己权利的愿望也越来越强烈，迫切要求提高政府工作的透明度。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行，使政府信息公开有了法律保障。条例的第九条第三款“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”政府信息应当主动公开；第十条列出了县级以上各级人民政府及其部门应当主动重点公开的内容，其中包括行政事业性收费的项目、依据、标准，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况、行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，重大建设项目的批准和实施情况等。为了提高政府透明度，政府部门应当公开自己拥有的每一项不涉密的权力。2005年，河北省委、省政府批转了省纪委、省监察厅《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，由此开始了权力清单的梳理工作，对每一个单位、每一个岗位的权力清单进行梳理。据报道，邯郸市直64个部门先自行清理，汇总后向市政府法制办申报了2781项行政权力，其中涉及行政许可权、非行政许可权、行政处罚权、征税权、行政事业性收费权，牵涉部门职能交叉的有60余项。2009年，成都市清理了49个市级部门和单位的行政权力7437项，并且每项权力都设置了“身份证”信息，如权力序号、分类、依据、承办机构等信息。南京市组织各级政府部门对市、区（县）两级行政执法事项进行全面清理，在对行政职权进行全面清理的基础上，编制了《南京市行政职权目录》，对全市所有行政执法事项进行统一编码，使每项行政执法权都有了唯一的“身份”。在进行权力梳理以前，不仅有些部门的工作人员说不清自己部门有哪些权力，就连负责人也不清楚，因此权力清理工作是十分必要的。河北省商务厅规定，所有审批项目的申报材料、审批流程，必须上墙、上网、上广播电视公示，并且能在网上受理审批的就必须在网上审批受理。

     因此，通过推行电子政务对权力名称、行使依据、办理流程、承办部门及人员等相关信息进行梳理，按权力的类别编制职权目录以建立权力数据库，按照“公开是常态，不公开是例外”的原则，将权力清单在政府门户网站上公布，一方面，可避免政府部门之间推诿、扯皮或者不作为现象；另一方面，也可以让民众知晓政府部门有权做什么，没权做什么，推动权力在阳光下运行。

　　（三）推行电子政务推进权力运行过程可视化

　　要想对权力进行有效监督，则不仅要让权力和权力运行的结果暴露在阳光下，更要让权力运行的过程暴露在阳光下。推行电子政务提供网上“一站式”服务，可以编制权力运行流程图，使权力的运行过程有迹可查。将权力运行的每一个环节梳理出来，并用数字化手段展现出来是提供网上服务的前提。如果一项权力的运行流程是模糊不清的，那么就不可能将这项权力用信息化手段表现出来，也就不可能提供网上服务。当前，中国越来越多的政府部门开始意识到了这一点。2010年，江苏省人民政府外事办公室《省外办行政权力网上公开透明运行管理暂行办法》第七条规定，“行政权力必须按照依法赋予的权限、经审定的流程、承诺设定的时限等运行，在网上反映各层级岗位履行职责的情况，留下权力运行的全过程轨迹。”南京市对经清理核定保留的行政权力事项逐项确认行使依据、程序、时限、责任追究等，统一编制权力运行流程图，尽可能简化办事程序，缩短办理时间，降低办事成本，并根据权力运行流程图，将所有行政权力固化上网。

　　电子政务使权力运行过程暴露在阳光下成为现实的可能，进而可以对权力进行实时、动态的监控。政府在网上提供“一站式”服务推动了权力清单的梳理和权力运行流程图的制定，可以根据权力清单和权力运行流程图确定权力运行的某些关键点，通过开发政务信息系统的权力运行监控功能，让民众能够在网上实时地跟踪或查询权力运行状态。这如同地铁系统，通过地铁运行监控信息系统，人们可以清楚地知道现在列车运行在哪一站，下一站到哪，预计到达时间是多少。政务信息系统的权力运行监控功能也可以让公众知晓权力运行于哪一个关键点。当前，中国不少地方政府正在致力于建立“外网受理、内网办理、外网反馈”的行政权力运行系统，通过完善该系统，实现行政权力的全程电子运行和实时监察。南京市将所有行政权力固化上网，接入市网上政务大厅，建成全市统一的电子政务平台。据报道，在南京市的网上政务大厅上，公众可以输入办事序列号和身份证号查询某一事项的办理进度，这一序列号是事先对某一项权力编制的代码，在“在线受理”一栏里，人们可以清晰地查到某项行政事项的代码、办理机构、地址、收费情况等，并可直接在网页上完成表格下载、填写、法律依据查询等流程。行政相对人在办理业务时无需和政府工作人员见面，整个办事的流程和程序也实时公示或办事人可实时查询，这样民众就可以进行实时监督。当权力运行流程图被梳理并固化上网之后，就可以通过电子监察监控系统全面监督权力网上运行情况。

　　（四）推行电子政务促进优化权力运行

    推行电子政务可以促使政府减少不必要的权力运行环节，优化权力运行流程。在统一编制权力运行流程图的过程中，应尽可能简化办事程序，缩短办理时间，降低办事成本，这就是对权力运行流程的优化。南京市纪委有关负责人介绍，权力阳光运行直接促进了政府职能转变，与此不符的审批事项依法全部被清理、取消，通过三轮集中清理，全市行政权力事项大幅压减，市级行政权力事项（含行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等）目前由5878项核减到2299项；对经清理核定保留的行政权力事项逐项确认行使依据、内容、程序、时限、责权等，科学合理地分解到具体执法机构、执法岗位和执法人员，做到流程清晰、权责明晰，从源头上减少人为因素，杜绝推诿扯皮。2006年河北省国土资源厅政策法规处负责人张兰格说，“以前每到批地、批矿时，楼道里像赶集一样。现在，只要在政务大厅申报之后，就可以放心等通知了。只要材料齐备，符合法律法规，任何人都不用找；如果不合规定，找谁也不敢给你办。因为所有环节都是公开的，每道环节的审批意见及依据是什么都明明白白地公开在网上。”

    三、小结

    综上所述，以推行电子政务为契机，让权力在阳光下运行就有了清晰的路线图。第一步，梳理各部门的权力清单并加以公开，明确每一项权力的法律依据、范围、行使部门负责人等信息，做好摸底工作，建立权力数据库；第二步，根据权力清单和业务流程，制定权力运行流程图，使权力运行流程固化、制度化、标准化。在制定权力运行流程图时，去除不必要的权力运行环节，优化权力运行流程，提高权力运行效能，促进政府职能转变；第三步，将权力运行流程图固化上网，通过使权力运行流程数字化，并接入统一的电子政务平台，让权力在网上运行；第四步，在网上“实况直播”权力的运行过程，不仅让办事人可以查询权力运行的整个过程，纪检监察部门也可以开发电子监察系统，系统自动收集权力运行的异常情况信息，及时自动报警，真正做到让权力在阳光下运行。

　　参考文献：

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    作者简介：韩巨龙，1981年8月生，男，汉族，云南大理人，中央党校政法部政治学博士生，研究方向：权力监督与制约、民主理论与实践。

    作者：中央党校政法部