记者 方可成 实习生 曾慧萍 翟曼 

岛礁正在被侵占，资源正在被掠夺，国家尊严也受到侵犯，这种现状与海上执法力量仍显薄弱有关。
 
“以谁为主”组建中国海岸警卫队的争论，已经成为中国海洋执法体制改革的重要阻力。
 
能否在政府机构中组建一个正部级的“海洋部”，能否从法律基础、执法范围、执法职责等方面分清职责，这些问题已“箭在弦上”。
 
关心钓鱼岛问题的人们，对日本“海上保安厅”这个名字不会感到陌生。近年来，一系列拦截对峙、扣船、撞船等摩擦中，海上保安厅始终扮演着日方的核心角色。
 
通常，海上保安厅也被称作“海岸警卫队”，无论其英文名（Japan Coast Guard），还是角色定位，这支队伍都与美欧多国的海岸警卫队类似。
 
尽管中国海上纠纷时有上演，但至今没有此类队伍。在东海和南海的冲突事件中，在一线的常常是渔政船。
 
本月初“两会”上，全国政协委员、中国军事科学学会常务理事兼副秘书长罗援少将提交了一个主题提案：呼吁建立起中国自己的海岸警卫队。
 
他认为，建立海岸警卫队，有利于整合海上战略资源，并给外交和军事留下回旋余地。鉴于中国海洋执法的现状，这一设想何时能落地成为现实，还有待观察。
 
多龙闹海，群龙无首
 
“岛礁正在被侵占，资源正在被掠夺，国家尊严也在受到侵犯。”罗援认为，这种现状与海上执法力量仍显薄弱有关。
 
日本海上保安厅装备实力，堪称为该国的“第二海军”，美国的海岸警卫队更是可以与一些中等国家的海军匹敌。
 
另一个尴尬的事实是：新中国成立以来，还没有发生一起中国抓捕他国渔船之后进入司法程序的案例。相反，2010年10月日本抓捕进入钓鱼岛争议海域的中国渔船时，却威胁启动司法程序。
 
“多龙闹海”是对中国海上执法力量的最好形容——当然，还得加上四个字：“群龙无首”。
 
目前，中国“涉海”的部门超过10个，主要的海上执法力量则是分别叫“海监”、“海警”、“渔政”、“海事”、“海关缉私”的“五条龙”，它们分别归属国土资源部国家海洋局、公安部边防管理局、农业部渔业局、交通部海事局和海关总署。这些部门在地方上又设置了垂直领导的分支机构，导致“条条”与“块块”并存的局面。
 
如此权责交叉的格局，除了已经建立的国家海上搜救部际联席会议，各部门之间的高层涉海事务协调机制还非常匮乏。
 
“尽管我们在西沙、北部湾等海域跟公安边防部门有所合作，但总体而言，各个部门更多还是履行各自的职能，整体协同有待加强。”农业部南海区渔政局办公室主任黄作平说。
 
多头管理的弊端还体现在一些小细节上。
 
一位不愿具名的海警系统内部人士透露：2010年上海世博会开始前，安保工作要求在沿海各主要卡口和重点地段统一安装视频监控系统，然而在现实操作中，几家单位却各自为政，安装自己的摄像头，以致出现沿海各处摄像头“满天飞”的局面。
 
这位人士还指出：钓鱼岛撞船事件发生后，渔政船和海监船都曾被派至附近海域执法，但他们都是没有武装执法能力的队伍，无法与日本海上保安厅相抗衡。
 
此种体制与国外流行的统一执法队伍存在巨大差距。
 
以美国为例，其海岸警卫队由国土安全部管理，集交通、渔业、执法、环境保护、海上反恐、海洋维权等功能为一体。“统分结合、伸缩自如的机构设置，伸出去的时候能够形成拳头，收回来的时候便于积蓄力量。”国防大学教授、海军少将张召忠说。
 
中美、中日、中韩等国之间进行海上执法部门定期会晤时，中方的一支队伍中要包括海事、渔政、边防、海关等多个部门的成员；而中方的麻烦之处则在于，接待来访队伍时需要把他们一一带到不同单位，接触不同的“大盖帽”。
 

一艘中国海警船与日本海上保安厅的船擦肩而过。 （东方IC/图）
 
谁整合谁？
 
设立中国“海岸警卫队”或其他形式的海上统一执法力量，算不上什么新鲜的建议。
 
早在1985年，海疆史地学者李德潮就曾撰文提出：中国必须建立一支准军事化力量的海上执法队伍，以更好地维护国家主权。
 
在十余年前的第九届全国人大会议中，海南代表团也曾提出类似设想，并建议分两步走：第一步，实行海上联合执法；第二步，建设一体化执法队伍，由国家海洋综合管理部门统一管理。
 
2008年“大部制”改革启动时，相关学者曾对整合海上执法力量寄予厚望，但后来又失望地发现：大部制改革并不涉及海上执法体制。
 
具体而言，要将“五条龙”整合为“一条龙”，最大的现实问题在于：谁整合谁？公安海警高等专科学校教授何忠龙就指出：“以谁为主”组建的争论问题，已经成为中国海洋执法体制改革的重要阻力。
 
各相关部门自然都希望自己成为整合的主体，比如，海警希望最终建立的统一执法部队，能够整合到强势的公安部麾下，而海监则更希望这支队伍统一由国家海洋局管理。一位海洋局内部人士就提出：“海洋的执法机构交给一个不管海洋的部门，显然不合适。”
 
在来自中央层面的统一部署出台之前，各支力量都在进行着幕后的角力，并不断加大投入，锻造自身力量。比如，2011年5月，5500吨级的“海巡01”轮在武汉开建。这艘中国迄今吨位最大、装备最先进的海事监管、巡航救助船将于2012年交付使用，它属于上海海事局所有。
 
2007年，公安边防海警部队启用了新的英文名称：“China Coast Guard”。倘若直译，这支队伍就叫“中国海岸警卫队”。只不过，它实际上与美日等国真正的海岸警卫队相去甚远。
 
鉴于问题的敏感性，涉及海上执法的五个部门均婉拒了南方周末记者的采访。“这个问题是有统一口径的，我们暂时没有新消息可以发布。”国家海洋局新闻办主任李谋胜说。
 
农业部南海区渔政局办公室主任黄作平则认为，以渔政为主进行整合的可能性不大，“因为我们主要是维护渔业方面的工作，保卫领海并不是我们最擅长的。”
 
尽管中央层面的海上执法体制改革前景未明，但在地方层面已经有一些整合的尝试出现。
 
2004年，厦门成立了海上综合执法协调小组，整合了该市的海洋管理监察大队、渔政管理处、海上安全监督局厦门监督站、水上公安分局、渔港监督局、城监支队环保大队、水路运输管理处和航道分局。
 
不是一支警卫队那么简单
 
“海岸警卫队”的设想迟迟未能变为现实，另一个原因是，学界和军方对此也有一些不同的意见存在。
 
与罗援同为全国政协委员的海军信息化专家委员会主任尹卓少将就认为，“海军主要在近海活动，建立海岸警卫队就会有很多的重复建设。岛屿归属、海洋划界问题，靠海岸警卫队是解决不了的。”
 
尹卓认为，中国的海洋维权当务之急是以立法的形式，确立国家海洋战略。
 
中国边疆史地研究中心副主任、南海问题专家李国强也认为，眼下法律体系的健全是最重要的工作。“海岸警卫队跟目前的海警、海监、渔政等执法力量之间是怎样的关系？在法律基础、执法范围、执法职责等方面有何具体设想？处理渔业等非军事问题时，海岸警卫队是否合适？“要解决这些问题，还是要从体制机制上入手，不断完善法律体系，分清职责。”
 
也有人提出这样的反对意见：渔政、海监等部门属于柔性的民事执法力量，一旦在海上与国外船只发生摩擦，在外交和军事上都有缓冲余地；而海上警卫队则属于“准军事力量”，容易导致摩擦升级为军事对峙，甚至冲突，还会给所谓的“中国威胁论”制造借口。
 
“美国有海岸警卫队，日本有海上保安厅，韩国有海洋警察署，俄罗斯有边防警卫队，我们为什么不能有海岸警备队？”罗援说，“海岸警备队是一支准军事部队，可以起到危机控制和危机处理的作用，给我们的军事斗争和外交斡旋留有更大的回旋余地和有为空间。一旦出现危机，海岸警备队可以在相关海域进行执法；一旦局势失控升级，海军将成为的坚强后盾。”
 
尽管对于是否要成立“海岸警卫队”仍然存在争议，但各方都同意，中国的海上执法力量有许多问题亟待解决。与此同时，一些具体的改革方案也不断被设计出来。全国政协常委、原福建省委书记陈明义建议中央成立国家海洋委员会，同时在政府机构中组建一个正部级的“海洋部”。
 
组建新的海上执法机构已刻不容缓，但在近期，仍将很难看到“海岸警卫队”出现在中国海洋权益维护第一线。