摘要：在概述电子政务项目管理咨询的背景的基础上，探讨了电子政务项目管理咨询的功效、内容、特点、存在的问题及对策建议，并结合江苏省企业信用平台项目监理咨询的实例，例证了加强电子政务项目管理咨询的意义。

　　关键词：电子政务，项目管理咨询，监理咨询

    建设电子政务项目、推动电子政务发展是一个世界性趋势，是当今信息化建设最重要的领域之一，是“电子”应用到“政务”的具体表现。作为一项投资大、历时长、涉及面广的系统工程，电子政务项目建设的艰巨性与复杂性以及对政府管理影响的长期性和广泛性，要求对其进行规范化的项目管理。将项目管理咨询的理念引入电子政务建设，对于中国政府电子政务建设的实践运作，对于补充完善电子政务管理的理论体系都具有一定的实践和理论意义，这不仅为电子政务建设及运行机制研究开辟了新思路，也延伸了项目管理学科的应用范围。

　　一、电子政务项目管理咨询的背景及意义

　　（一）背景

　　随着中国电子政务建设的逐步深入，电子政务的整合提高并非想象中的那么顺利，平均投资规模几乎提高了10倍，电子政务建设日趋项目化趋势，而项目成功率却未见明显提高。与此同时，信息产品市场竞争日趋激烈，信息化产品供货人（企业）与业主（政府）间信息不对称的情况越来越明显。在双方的博弈中，业主们处于明显的弱势地位，风险较大，信息化项目实施和运营的效能不高。

　　从政府（或其下属事业单位）作为业主并主导的电子政务项目建设实际看，随着组织内外部环境的变化及需求的多样化，在项目的前期、建设期、运维期都面临着各类复杂的新问题，项目建设的成败不仅取决于技术，同样取决于组织制度、管理体制、组织机构和管理理念。单靠自身的技术和管理力量已难以解决这些问题，需要向外部专家、顾问进行咨询、论证，以弥补内部管理的不足，从而提高电子政务项目的成功率。在此背景下，电子政务项目管理咨询应运而生，第三方咨询介入电子政务项目建设的内生需求越发明显。

　　（二）意义

　　电子政务项目管理咨询作为一种逐渐被政府认可的信息化服务模式，目前主要运用于项目前期研究、规划、监理等环节中，其积极意义主要体现在四个方面：

　　第一，能够弥补政府、设计方、实施方、供货方和评估机构等自身力量的不足，有利于规范电子政务项目管理，提高管理水平；

　　第二，为政府进行电子政务项目决策提供咨询意见，通过咨询建议提供决策支持，为业主提供全过程的咨询服务，提高电子政务项目决策水平，降低项目建设风险，提高资金使用效率，确保项目成功；

　　第三，根据国家有关标准、项目标书、合同，履行监督职能，对项目实施的程序、进度、质量、投资等进行实时监控，有利于形成电子政务项目管理的约束机制，有效实现对电子政务项目的监督管理，确保项目按时、保质、保量完成；第四，能够为政府、设计方、实施方、供货方、总承包方培养多层次的项目管理人才。

　　二、电子政务项目管理咨询的内容及特点

　　（一）电子政务项目管理咨询的内容

　　电子政务项目管理咨询是指咨询机构接受政府部门、机构的委托，为各级政府及其部门和机构的电子政务项目、课题研究提供政策性咨询服务，一般包括规划咨询、项目评估、项目后评价、政策咨询等内容。

　　①规划咨询。重点研究地区或行业的总体发展规划和专项规划，电子政务项目管理咨询方提供发展目标、投资政策、产业结构和规模布局等方面的咨询建议。

　　②项目评估。接受项目审批部门的委托，提供项目可行性研究评估方面的咨询，针对项目的目标、效益和风险提供咨询。

　　③项目后评价。接受政府财政、审计或稽查部门的委托，为项目的竣工验收、目标、效益的评价和项目的可持续能力提供咨询。

　　④政策咨询。接受政府行业主管部门的委托，从宏观层面对地区或行业的发展目标、产业政策、经济结构、可持续发展、公共政策分析、政策设计、政策革新、政策解释和表达等提供咨询。

　　电子政务项目管理咨询贯穿于项目决策和实施的全过程，一般应包括四个阶段的内容：宏观经济咨询、项目前期咨询、项目建设期咨询和运维期咨询，其中电子：政务项目建设期咨询分为项目实施准备阶段咨询和项目实施阶段咨询。各阶段具体内容参见图1。

　　（二）电子政务项目管理咨询的特点：电子政务项目管理咨询除具有一般项目管理咨询的服务性、科学性、客观性、合作性和突击性等特点以外，还具有电子政务的一些特质：①独立性，它是电子政务项目管理咨询的重要特征，也是管理科学中引入第三方的初衷所在，咨询方的独立性是赢得政府部门信任和评价的重要依据，是完成电子政务项目管理咨询任务、确保项目按需推进的重要保证；②有效性，确保改善意见的有效性是电子政务项目管理咨询的基本职责，项目管理咨询的成功往往取决于咨询方提出的高质量和有效的改善意见；③系统性，在进行电子政务项目管理咨询时，咨询顾问必须用系统工程的观点来分析政府业务需求，全面掌握政府部门的业务流程、内部情况，在分析问题特别是制定改善方案时，应充分注意系统性，兼顾平衡多方利益，力求整体效果最优；④创新性，咨询的性质决定了创新性的特点，咨询的过程实际上是一种创新的过程，是采用新方式、提出新观点和切实可行地改进方案的过程；⑤知识性，咨询主体是由具备丰富管理知识与技术经验的电子政务项目管理咨询方所组成，是一个高智商行为；⑥灵活性，电子政务项目的需求千差万别，需要咨询主体灵活地组织咨询力量，以适应不同电子政务项目管理各种咨询任务的要求。

    三、中国电子政务项目管理咨询的发展现状及存在的问题

　　相较于西方的管理咨询业，中国咨询业虽起步较晚，但发展速度较快，大体上可以分为三个发展阶段：第一阶段（20世纪70年代末）为起步阶段，北京、上海、沈阳等城市相继创立了科技咨询服务部；第二阶段（20世纪80年代中期至90年代初）为成长阶段，中国咨询业进入了稳步成长阶段；第三阶段（20世纪90年代中期）为完善阶段，随着中国市场经济体制逐步完善，社会化、专业化的咨询方得到快速发展，形成了专门的新型产业——管理咨询业。

　　中国的电子政务咨询市场刚刚开启，市场还不成熟，发展滞后于其他领域的管理咨询，尚不能满足日益增长的电子政务建设发展的总体需求。当前主要表现在虽然项目的前期专项研究或建设过程中引入监理机制，成系统的全过程的咨询有了一定的发展，但规模较小，基础较差，手段较落后，还存在不少问题。

（一）政府对电子政务项目管理咨询的重视不够

　　一是未能针对电子政务项目第三方咨询制定明确的法律法规，仅在规划层面提出加强项目监理机制的实施；二是对该行业的扶持力度不够，咨询业虽属于现代服务业领域，但没有专门的配套资金扶持；三是未能及时出台相关的激励和保护咨询业发展的优惠政策，包括税收、信贷和投资等。

　　（二）缺乏相应的理论及机制

　　电子政务项目管理咨询有其自身的特点和要求，需：要坚实的理论基础和方法体系。中国电子政务项目管理咨询起步较晚，理论方法和体系尚不完善，还未形成规范的管理机制；缺乏宏观管理，咨询市场开发不力；缺乏必要的委托程序和标准的合同规范文本，咨询程序不规范，等等。

　　（三）缺乏行业管理

　　电子政务项目管理咨询业尚未设立专门的行业管理机构，发展的外部环境不完备，不利于供求双方建立可靠的供需与信息沟通渠道，也不利于建立科学合理的咨询管理体制和管理模式。

　　（四）人才培养机制不完善当前尚未建立专门针对电子政务项目管理咨询业特点和要求的咨询人员认证和考核制度，咨询人员的素质参差不齐，能够准确把握电子政务项目内涵和建设方向的人才不多，目前大多数从事电子政务项目管理咨询的咨询顾问是从信息技术咨询机构转过来的，因而这类咨询人员易犯的错误是重视硬科学（如信息技术）而轻视软科学（如经济学、社会学、管理学等），综合分析问题的能力不强，导致在咨询服务质量、咨询进度等方面难以满足要求，服务质量不高。

　　四、推进电子政务项目管理咨询发展的对策建议

　　（一）提高政府管理者对电子政务项目管理咨询的认识

　　政府管理者在进行电子政务项目决策时，应改掉过去那种决策靠经验、拍脑袋的作风，养成“凡事求外脑”的习惯，要积极主动加深对咨询的认识，并根据自身特点正确选择咨询服务，避免盲目投入。目前政府对电子政务项目管理咨询重视不够在相当程度上是由于对管理咨询的价值和规范程序缺乏了解。因此，政府管理者认识的提高是未来中国电子政务管理咨询健康成长的一个重要前提。

　　（二）建立电子政务项目管理咨询管理机构，加强行业管理

　　通过规范管理解决电子政务项目管理咨询发展中存在的问题，将咨询业的优势组织起来，引导电子政务项目管理咨询的发展。成立电子政务项目管理咨询学会，并向政府有关部门提出电子政务项目咨询的发展规划，制订一些具有公约性的“行规”、“行约”，以及提供咨询服务的统一技术标准、质量标准和收费标准等。

　　（三）完善电子政务项目管理咨询政策与法规环境

　　电子政务项目管理咨询是一项智慧型劳动，属于现代服务业的一部分，政府应在现代服务业企业有关的优惠政策中予以体现，在服务业引导资金中给予补贴，引导其发展。同时，政府要采取各种措施，在制度上明确重大电子政务项目决策前、建设中和建成后都应通过咨询研究和论证，这是推动各级政府建立完善民主科学决策制度的一种表现。

　　（四）重视培养高素质人才咨询的最大资产是其人员的智慧和能力。优秀的咨询顾问可以利用自己的知识技能和经验为客户提供巨大的附加价值，帮助政府或企业迅速解决面临的复杂问题。根据电子政务项目管理咨询起步较晚的实际状况，应有目标、有计划、多途径、多层次地推进培训教育和资质认定，政府、协会、高校和咨询机构互相配合，互相补充，形成一套完整的电子政务项目管理咨询人员的培养体系。

　　五、案例剖析——江苏省企业信用基础数据库和服务平台项目咨询

　　因本文提出的电子政务项目管理咨询内容覆盖面较广，篇幅所限，仅针对江苏省企业信用基础数据库和服务平台项目实施阶段的监理咨询进行介绍。

　　（一）项目背景

　　2007年9月，江苏召开了诚信江苏建设工作会议，全面部署诚信江苏建设。2008年初，发布了《江苏省社会信用体系建设三年行动计划》，要求切实加强诚信江苏建设的基础工作，加快推进“一网三库”建设。建设江苏省企业信用基础数据库和服务平台，是“一网三库”工程的重中之重，是社会信用体系建设的一项基础工程。为了保障该平台的高效建设，对该项目建设的全过程引入监理咨询机制，以保证项目的顺利进行。

　　该项目监理咨询服务的主要目标包括：①按照国家保密标准要求，涉密信息系统工程实施应按照《涉及国家秘密的信息系统工程监理规范》  （BMBl8-2006）的要求进行工程监理，为项目代业主单位省公共信用信息中心提供与项目有关的咨询和建议，公正维护各方面的合法权益；完成项目监理，并能够确保通过省保密局的验收。②在项目实施的前期，通过提供专业的咨询服务，协助业主进行总体策划，明确总体实施策略及实施路径，规划项目实施蓝图，保证项目建设在业务、技术、管理上的协同性、一致性和延续性。③在系统建设项目实施过程中提供专业的监理服务，确保项目的进度、质量。成本满足业主期望的要求，提高项目建设各方的满意度。

　　监理咨询服务范围覆盖“江苏省企业信用基础数据库和服务平台（省级一期）2009年阶段系统集成和应用软件开发项目”的实施全过程。

　　（二）建设历程

　　监理咨询方根据采购人的要求，针对系统建设项目各阶段的实际情况，开展全过程的监理咨询工作，工作范围包括但不限于：需求调研、方案论证、招投标准备。签订合同、项目实施、项目验收、后期维护等项目实施各阶段的总体策划、实施策略咨询和专业监理服务。监理咨询服务期从监理合同签订之日起，于系统建设项目终验合格后3个月终止。

　　（三）项目监理咨询要点

　　该项目的监理咨询工作重点是系统构架的设计实现和标准规范体系建设。

　　1.需求的确认与跟踪检查

　　该项目涉及开发领域众多，对多个关键技术实现的扩展性和可配置性要求较高，在有限的项目开发周期内，必须保证对需求完整进行确认和需求不断分解细化并高质量实现，监理咨询将通过设计针对性的需求分析文档模板要素，建立合理并能共同接受的确认方法及流程，协助推进需求分析和确认工作的质量和效率；对已经确认的需求建立跟踪矩阵，并使用该工具对项目需求进行全程跟踪和评估，从原始业务需求到招标文件、投标文件、合同、需求调研、设计文档、测试文档等进行完整和不间断的跟踪检查。

　　2.项目的过程管理

　　信息化项目往往存在大公司小团队的现象，承建方实施团队在项目管理经验和资源投入方面都远远达不到IS09000和CMMIII的标准要求，导致项目质量和进度的实现存在较大的风险。监理咨询一方面需要对承建方团队及项目管理方法进行严格评估和推进整改，另一方面也需要通过监理规范要求，带动和培训承建方实施团队按照质量和工程标准进行项目实施。

　　3.标准规范和管理制度建设

　　标准规范和管理制度建设及标准规范在系统中的技术实现往往是技术开发型公司和团队在项目建设过程中容易忽视和轻视的内容。监理咨询依据较为成熟的管理理念，为项目提供标准规范建设方法和策略咨询，协助建立技术标准和管理规范的框架结构，督促和推进承建方在项目建设过程中不断完善和丰富相关的标准规范。

　　4.关键技术应用和开发评估

　　由于项目涉及关键技术点较多，包括与数据归集、交换和处理平台，业务流程配置管理平台相关的中间件产品的充分应用，以及基于这些产品二次开发的实现等。对各类技术的应用和开发需要承建方保障相应的技术专家资源到位，同时具体功能的实现需要综合权衡实现粒度、产品限制、开发成本等因素，既要充分满足业务需求、充分发挥产品提供的功能，也要合理评估实现难度和成本。监理咨询可依据类似项目开发的经验和技术专家资源，提供相关技术评估和开发策略咨询。

　　（四）咨询服务流程

　　咨询服务活动主要根据项目建设过程中产生的设计和管理需要，针对性地设计咨询方法及流程。以项目招投标阶段的咨询工作流程为例，该项目招标文件是建设项目及监理咨询项目的基础，因此招标文件的质量和水平是选择合格供应商保证项目成功的最基本要求。在该项目中，主要通过对招标文件的评审保证招标需求的完整性及质量，咨询评审的主要内容详见表1。

    （五）项目监理咨询成效根据该项目建设的总体目标、建设任务和建设要求，项目建设自2009年8月启动，按照四个阶段推进实施，先后实施采购合同14个，完成项目建设并达到预期目标。截至2010年底，实现40家省级部门的企业信用信息进入省级数据库、50%省辖市的企业信用信息系统与省级信用系统联通，推动省、市政府部门基于信用信息共享的联动监管应用，依法向社会提供信用信息服务，为江苏省社会信用体系建设提供了基础保障。

　　参考文献：

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    作者简介：郭红飞，男，1982年生，江苏省信息中心、江苏省信息化协会《江苏省信息化》编辑部主任，南京大学工程管理学院项目管理工程硕士，主要研究方向：电子政务工程项目管理。

    作者单位：江苏省信息中心