原国务院办公厅秘书局政务专员 陈拂晓研究员

　　有资料显示，明年电子政务建设投入将达上千亿元。巨大的投入，引起各界的广泛关注和思考。如何保证电子政务建设少走弯路？如何降低或防范电子政务建设中的风险？请看专家观点——

 
　　陈拂晓研究员

　　原国务院办公厅秘书一局政务专员(正局级)，2000年以来曾担任科技部国家八六三计划信息安全技术发展战略研究专家组成员、国信办电子政务信息安全体系研究专家组副组长，长期担任全国政府系统办公自动化技术咨询组组长等职。

　　现任科技部“十五”国家重大科技专项“电子政务试点示范工程”第一课题组组长。

　　目前，举国上下都在制定本地区、本部门的电子政务建设总体规划和实施方案。据有关统计，全国各级政府和部门的电子政务规划和方案的投资金额合计已达数千亿元。在这些规划和方案尚未付诸实施之前，有必要指出，在面对电子政务发展的历史机遇的同时，我们也面临着巨大的风险和挑战。如果不能战胜这些挑战，非但不能使我国电子政务建设快速发展，还有可能走弯路，甚至给国家财产造成不可估量的损失。我们面临的主要挑战有以下四个。

　　挑战一：重复建设

　　以建设和整合统一的电子政务网络为例，尽管国家提出“要充分利用现有资源和现有网络平台条件，严禁重复建设”的明确要求，但许多地方仍将注意力放在重新组建一个在物理环境上统一的网络上。有的地方的规划和方案，从挖沟埋光缆，到采用最新型、最高性能的网络设备，使有的地级市的规划和方案，仅网络规划资金就高达数亿元。应当看到，国际互联网并没有统一网络平台，它依靠统一的网络和应用标准、统一的IP地址划分和域名解析，在全球范围实现互联互通和信息共享。相反，如果建立技术标准不同的应用系统，即使是建立在同一个小局域网内，仍然不可能实现信息共享。所以，深入结合本地实际，遵循国家规定和有关技术标准，整合现有网络资源是更加重要的任务。

　　对策：提高认识，改变观念，全面理解建立统一电子政务网络平台的内涵，在整合和标准化上狠下功夫。如应当充分利用电信运营商的现成网络资源，根据应用的实际需要租用网络带宽，可以大大节约投资。国家信息化办公室即将下发全国电子政务IP地址划分方案，遵循统一标准建设才能实现互联互通。还要改变设备越新型、越高档，系统就越先进的错误观念。如有些地方已经有了带宽达到一千兆的高速宽带广域网络系统，却还要规划带宽为数千兆以上的网络系统，这不能不说是极大的认识误区。拥有昂贵的最新型、最高档设备完全不能说明系统的先进性，若在实际使用中发挥不出这些设备应有的高性能，则只能说是莫大的浪费。只有花钱少、应用水平高的系统才是真正先进的系统。由应用产生的数据流才是真实的带宽，它不是买来的，而是一项项应用系统艰苦开发和实际运行，才逐步“培育”出来的。

　　挑战二：盲目建设

　　以PKI/CA(公钥基础设施/数字证书)系统建设为例，当前几乎所有的规划和方案，甚至是县、区级的都在规划建设这样的系统。虽然PKI/CA是基于互联网应用的最新和最先进的安全系统，但它针对最基础的安全目的，是在互联网环境中为用户建立如同手迹、印鉴那样的可信任、不可抵赖功能，主要是身份认证和电子签章。它绝不是信息安全的全部内容，而是原有信息安全技术在互联网环境上应用的重要组成部分。就其最基本的要求而言，是拥有最广的信任范围，即用户的数字证书能够随处可用，如现实生活中的手迹、印章那样。盲目建设PKI/CA，各自所发证书互不认证，恰恰破坏了PKI/CA最基本的应用需求，不但会造成巨额资金浪费，还可能形成网络割据，造成数字鸿沟。

　　对策：必须清醒地认识到，建立我国电子政务PKI/CA体系事关全局，应严格按照国家有关主管部门的统一部署，有序建设。国家信息化办公室已就此做出明确规定：由国家密码主管部门牵头，会同有关部门成立国家PKI协调管理委员会，指导电子政务PKI信任体系——国家电子政务根CA和桥CA建设。所以，各级地方和部门应在国家根CA的体系下，按照国家的统一部署有序开展这项建设。

　　挑战三：忽视应用

　　以重硬件轻应用现象为例，不少投资金额多达数千万、上亿元的规划和方案在应用项目上多是些宏观、概念方面的题目，不但与实际应用开发相去甚远，且投资比例很小。多年来，众多失败的信息化建设项目无不与此有关。应当明白，当昂贵的网络系统、服务器等硬设备投入正常运行之时，并不能证明已经取得了成绩。花钱买来的商品当然能够运行，何绩之有？严格地说，非但没有成绩，如同负债一样，恰恰是背上了包袱，硬件系统越昂贵，包袱就越沉重，我们必须拿出真正的成绩证明，花巨资建立的系统是必要的、有用的、合理的。成绩只能是应用。有一分应用就有一分成绩，没有应用就没有成绩。花钱越少，应用越多、越完善，数据资源越丰富，对工作效率和质量的提升作用越大，则是信息系统合理性、实用性、科学性，同时是先进性的唯一标志。

　　对策：深刻理解电子政务的关键是政务，必须将政务应用的规划放在首位，将建设的成本控制和绩效评估放在首位。电子政务是公共行政管理不断创新的长期过程，最终体现在公务员素质的提高上，不可能一蹴而就。何况有所谓摩尔定律，使信息技术产品每十八个月——仅一年半时间——就会提高一倍性能，下降一半价格，我们实在没有必要为那些当前用不着的最新型、最高性能、同时也是最昂贵的硬设备费心。还应指出，我国产业界已经能够研发和制造从交换机、路由器、安全产品到包括高性能服务器在内的系列化信息技术产品，且性能先进、可靠、稳定，国产设备应是绝大多数政府机构的首选。还是把注意力高度集中到如何创新政务，构建电子政务应用上来，应用目标明确了，应用规划好了，也就知道该用什么样的硬设备，该怎样规划整个系统的长远发展，这才是科学合理的规划之道。

　　挑战四：建设管理

　　以安全保密建设为例，超出安全保密管理要求的建设不但没有必要，而且会造成资金上的浪费。那么如何管理这项建设？唯一的尺度是按照国家有关主管部门的管理要求和建设规范开展这项工作。电子政务的安全保密建设是系统工程，是国家行为，任何环节出问题都会造成重大不良后果，其成效正是基于强有力的管理。同时，安全保密建设的需求和成效既不能自我发挥也不能自我评价，只能由国家有关主管部门加以规定和予以确认。这是显而易见的管理常识。在电子政务建设的所有方面无不对管理提出更高的要求。例如，建设范围受行政管理权限制约，规划和实施的效果受建设者的经验、策略和人员素质的制约，应用和发展则受更多方面条件的制约等，归根到底，管理和管理的主体，人才将是我们面临的最重要的挑战。

　　对策：加强以人为本的电子政务建设管理体系。电子政务是政府业务与信息技术密切结合的产物，如何确保行政领导、一把手的信息化战略得到可靠的规划、建设、使用、维护、升级和长远发展？如何更进一步，与其他地方和部门的电子政务系统有机整合、协同服务、相互支持、共同提高？这是电子政务管理的另一个重要方面——信息技术管理问题。这个问题不解决好，电子政务系统即使建立起来也难于稳定运行，更谈不上长远发展和互联整合。以全国政府系统办公业务资源网的建设为例，在政府技术咨询组多年充分协商、论证、准备的情况下，在1999年，仅用了半年时间就成功完成了包括全国47个副省以上地方政府办公厅和国务院近80个部门办公厅(室)的全国范围的网间互联建设任务，开通了试验性的办公业务资源网网站和地方政府之间、国务院各部门之间、地方和部门之间的全国统一的电子邮件系统。由各地方政府办公厅信息化建设负责人和技术骨干组成的技术咨询组在这项建设中发挥了关键作用。这充分说明，信息技术主管和技术队伍是电子政务建设管理中不可缺少的重要因素。他们的基本职责是贯彻落实行政领导和一把手的信息化战略，将其转化为持续的信息化应用战术；带着本系统的实际，探索互联整合的最佳方案；结合业务对信息化做出发展规划；确保信息安全、保密等。他们的素质直接影响电子政务的建设成效。

　　美国国会早已通过了有关CIO(首席信息主管)的法令，各州政府和各联邦机构都设有专职CIO高级行政职务，且设有联邦CIO委员会这一管理和议事机构，其机构设置和作用应当引起我们的思考。我们应当重视和加强从既懂机关业务又懂信息技术、有实事求是和创新精神的业务和技术骨干中选拔和培养专职CIO人才，使行政领导和一把手拥有具有专业知识和丰富经验的合格的、得力的信息化建设助手。我们应当创造条件，尽快建立CIO制度。这是我国电子政务技术管理的客观需要，也是我们抓住机遇，战胜挑战，取得电子政务建设成功的必要条件。

　　我国政府信息化建设和应用的历史已经超过十五年，始终充满着挑战和不断创新的强烈需求。结论就是：应用造就了信息系统的成功。没有实事求是的科学态度和坚持不懈地围绕应用，在建设和管理中艰苦努力，信息系统就不可能获得成功并得到发展。随着应用系统按照需求的不断提出，一代又一代的升级、扩充，数据资源不断积累、丰富，发挥的作用不断增强，业务领域不断拓展，应用的深度、广度不断增加和应用规模不断扩大，应用的整合和协同服务不断完善，最终发展成为可靠、有效的电子政务系统。这充分体现了事务按照由低级向高级，螺旋式上升，逐步发展的客观规律。