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内容摘要：发展电子政务是实现政府职能转变，提高政府办事效率的关键举措。本文在对武汉市发展电子政务问题剖析的基础上，提出武汉市发展电子政务的关键问题是资金不足，从而指出武汉在发展电子政务中应该走市场化的道路，并在借鉴世界各国发展电子政务的经验上，提出武汉市发展电子政务的盈利模式和市场化接轨中应当注重的问题
关键字：电子政务；国际经验；市场化
The analysis of marketization of E-government construction of Wuhan
(Hubei Social Science Academy, Wuhan City, 430064)
Abstract: Developing E-government is key action to transform the government functions and Improve government's speed, so basis on the analysis of the problem in developing E-government in Wuhan, the writer points out the key problem is lack of funds, thus pointing out that Wuhan should take the market-based road in developing E-government。By benefiting from the experience of international, the writer also point out what should pay attentions to in the profit mode and marketization integrating of developing E-government in Wuhan.
Key words: E-government; International experience; marketization
武汉市政府近年将发展电子政务作为加强政府建设的重点工作之一。所谓电子政务主要是指借助互联网实现政府的一些职能工作，包括提供信息共享和便民服务。具体的说就是：一方面利用网络提高政府机关办公效率和共享信息，另一方面推动我国各级政府、各部门建立网上站点，实现政务公开，密切政府与群众的联系。
电子政务的作用主要体现在以下四个方面：1．简化行政运作环节和程序，节约政府办公成本；2．实施电子政务可以充分利用党和政府掌握着的社会信息资源；3．提高政府决策水平；4．支持与强化行政决策过程。
从功能上看，电子政务是政府的信息化建设，通过网络将政府内的各部门以及政府和群众联系起来，通过公开透明的网上办公方式降低政府运行成本，便利政府决策和群众监督。但是这一切都建立在政府各部门的网络互连互通上。如同高速公路网络，一段不通，整个路网的功能就要大打折扣，甚至瘫痪。从网络效应的角度分析，武汉市在电子政务的建设上主要的问题就体现在四个“不通”上：制度不通、网络不通、人脉不通和宣传不通。
一、武汉电子政务建设中的四个“不通”
总体上说，武汉目前的信息港建设虽然在形上已经初具规模，但使用的系统还不到投入运行系统的5％，无论是在“质”（即提供电子政务服务的成熟度）还是在“量”（即提供电子政务服务的完备性）上都有明显缺陷。主要问题体现在下面四个方面：
1、制度“不通”——缺乏统一的运行管理制度
缺乏明确统一的管理主体是影响电子政务体系发挥作用的主要原因。目前武汉市政府各部门和区县还是多种运行和管理模式并存，各级别的政府网站各自为政，缺乏统一管理。绝大多数市级委、办、局部门网站主要依托于单位内部的信息中心或信息技术处，由信息中心主任或者办公室副主任兼任网站主管，网站维护由信息中心、业务处室、办公室或者本单位之外的人员负责，各网站的管理方式不尽相同：有办公室组织协调，信息中心或信息技术处负责技术支持，各专业处室协同配合的；有办公室组织协调，信息中心技术支持，由专门机构负责管理网站的；有由办公室组织信息源，由一家技术公司全权负责网站维护、信息更新的；也有办公室组织协调，同时派1－2人负责信息工作的。这样导致了两个主要的问题：一是网站管理人员和所依托的政府部门联系不紧密，常常出现网站上信息公布迟缓，甚至使网站成为一两年都没有更新的“死站”；二是部门间通过网络协调配合困难，没有统一的网络连接成为部门间沟通的鸿沟，网络的辐射功能和综合处理功能无法发挥。
2、网络“不通”——体制壁垒导致网际联络缺失
由于体制原因，长期以来我国部门间条块分割严重，一些部门专业性强，权力相对集中，条线管理也非常明显，这对于区县电子政务建设而言，要进行条块整合时就显得心有余而力不足。本来电子政务的网络就如同公路网建设一样，需要互连互通，如果出现某一个路段的分隔，就会降低整个网络的使用效率。而行政上的条块分割使网络间出现大量的断层，各部门之间的界限和壁垒导致业务流程无法整合。如目前的武汉电子政务建设虽然在硬件上能够实现互连互通，但是管理上的行政隶属关系和条块间的界限导致了政府网站难以提供涉及两个或两个以上部门协同办公或并联审批的业务。用户在办理涉及多个部门的事项时，还是需要一个一个部门访问，而不能通过一个窗口直接受理和反馈。所以在电子政务的建设中，政府内部还不能自身流转和办理的行政管理控制系统约束了电子政务硬件功能的发挥。体制的壁垒导致电子政务网络不能提供协同办公或并联审批业务，从而使硬件建设的巨额投入无法发挥实际的作用。
3、人脉“不通”——投入不足导致人员严重不足
目前有不少单位的政府网站由于当初建立时的历史原因或是缺乏相应的技术人员，所以需要依托相关领域的商业网站负责管理和操作。现阶段这种操作模式在很大程度上制约了政府网站网上办事的效率，容易造成内外业务不分，同时因为运转周期较长而影响着政府网站作用的发挥。譬如通过委托，将政府部门网站交给电信部门或专业的ICP进行建设和维护，而后果往往是，信息来了我帮你更新，信息没来，几天前的信息挂在网上没人管。这样的政府网站就缺乏生命力，有时甚至出现“空站”或“死站”现象，同时也使在线直接办理多出了一条横亘在政府部门和委托公司之间的障碍。
4、宣传“不通”——轻宣传导致群众认知程度低
武汉市在投入电子政务建设才刚刚起步，各部门的网站建设资金由各部门分别投入。而大量部门的网站建设没有纳入财政预算，加上缺乏思想准备和好的经验借鉴，所以只能“八仙过海，各显神通”。一些财力、物力、人力较好的部门从整个部门信息化建设经费中抽出资金，或者采取“以外养内”的方法，对外成立高新技术公司开展中介有偿服务，盈利部分用来支持内部政府网站的运转。无庸置疑，这些缺乏规范的临时举措都不是长远之计。所以在网站的建设中，上完硬件以后的投入就非常有限了。一些部门表现的更为明显，常常是拿出基本的信息维护费用后，就连“网上办事”的项目都无力开展，更不用说对外宣传了。同时，单一由部门对自己所属的电子办公系统宣传缺乏一个整体的规模效应，而电子政务在建设上的部门分散，又使得整体宣传缺乏组织者。这造成了电子政务投入大，但能否使用、如何使用等问题却缺鲜为人知，也制约了武汉市电子政务投入作用的发挥。
二、资金不足是“不通”的主要原因
表面上看，四种“不通”的原因好像各有差别，有的是历史原因，如制度上的条块分割造成了网络上的部门隔离；有的是经验不足，如缺乏统一的运行管理制度；有的是投入不够，如支持电子政务的网络技术人员缺乏；有的是思想观念问题，如重建设，轻宣传。但是从根源上看，还是一个投入的问题，资金的瓶颈是造成武汉电子政务作用难以发挥的主要原因。
1、资金瓶颈导致了制度“不通”和网络“不通”
从国际电子政务建设的经验来看，各国投入电子政务的主要渠道是财政。如新加坡、英国、意大利等国的电子政务建设都是由财政部主导，以财政部门重要官员牵头进行电子政务的建设工作，从而能够形成统一的指挥的调度。
反观武汉，由于政府财力有限，上电子政务的决心大，投入也不少，但是如果全盘由武汉市财政负责，却是心有余而力不足，这使得市委不得不将整体的建设分包到各个部门。武汉市政府采用的则是以整体的中心主站建设为主，各部门站点由部门通过自筹资金建设，在建设好后与武汉市政府的主站对接。从而形成一个整体。
但是分散的建设虽然能在技术上统一标准，却缺乏一个统一的时间表。实际上，由于部门间财力的差别，也不可能要求各部门在同一时间完成自身站点的建设工作。同时财力的不通也导致了各部门网站质量的大相径庭，使电子政务建设的整体效果大打折扣。部门的差异导致了网际间的联系无法统一，工商、税务、财政等部门由于建设情况不同而难以互通，联络“不通”也就很正常了。同时由于建设上的分割和差异，投入不足造成的制度“不通”也就在情理之中了。
2、资金瓶颈导致了人脉“不通”
分散到各部门的建设本身就意味着各部门要承担相应的投入，而部门又没有建设电子政务的专项投入，只能是自筹经费。自筹经费的变相说法就成为“有钱就上，没钱就停”，什么时候有钱了再继续。有的也采用外包的形式，依靠外部的人力来解决本部门投入不足的问题。虽然这能节约电子政务系统的运行与维护成本，但是外部的管理者对本部门情况并不熟悉，只能是你要求他更新，他就更新，你没要求他自然不会，也无法主动更新。而且在部门外部的代管机构和部门信息传递间也存在时滞，以及信息传递的失真问题。使大量的电子政务站点维护不利。武汉市的市民BBS上常见评论就是：政府网站面目可憎，内容陈旧，功能单一，没人愿意看”，这也就说明了政府网站缺乏专业人员的维护。但是维护需要投入，投入不足，人脉“不通”，最终就反应在政府网页的质量差上。
3、资金瓶颈导致了宣传“不通”
国际上电子政务的一个主要的投入就是宣传。电子政务突出的功能就是发挥网络科技的作用，使政府的各个部门和群众紧密联系。通过群众的反馈获得经济、社会的第一手信息，提高决策水平和办事效率，没有群众的广泛参与，电子政务的建设只能是一句空话。
美国、英国、意大利、新加坡在建设电子政务的初期就非常重视电子政务的宣传工作，曾从各种渠道，投入大量资金进行广泛的宣传。以美国为例，在电子政务开始建设的初期，美国政府就在报纸、电台、电视节目、网站上进行了全方位的宣传，投入达到整个电子政务投入的10％。如果在中国目前的投入水平上看，目前估计中国将在电子政务上的投入在10000亿人民币左右，那么应该在宣传上的投入就是1000亿！武汉在未来电子政务建设的规划中拟投入100亿，则宣传投入高达10亿人民币！在目前电子政务硬件和软件投入都尚未解决的情况下，宣传的投入只能搁置。这样导致的直接后果就是知道电子政务建设的人少，知道电子政务作用的人更少，而知道电子政务怎么用的人就少上加少。没有群众的参与，电子政务的建设也就失去了原本的意义。
三、解决资金的瓶颈——武汉电子政务建设的市场化
解决武汉市在电子政务建设中投入不足问题的主要做法还是要依靠市场。纵观国际电子政务的建设过程，资金来源主要有两个渠道：一是完全由政府财政负担，这样建设的电子政务系统单一体现为群众服务的功能，没任何盈利性功能，如英国、意大利、新加坡、日本；二是广开资金渠道，吸引社会资金参与，在主要进行电子政务的同时，兼有电子商务的功能，最成功的代表就是美国。二种方式各有优点，但如果从经济学的角度看，一套系统能够解决自身的资源供给，也就是盈利模式的问题，它就是有生命力的。所以从运行效率而言，美国的电子政务系统更高效，更具有生命力。
美国电子政务建设的市场化方式为武汉市发展电子政务系统提供了一个很好的借鉴。武汉市在发展电子政务中的主要问题是资金不足，而市场化的方式不仅提供了一个良好的盈利模式，更重要的是它还同时引入了相应的人才、技术和市场意识。也就是说，政府办事也要讲经济效益，市场化的方式可以充分发挥比较优势，利用广泛的社会资源、管理方式进行电子政务的建设，在解决资金不足的同时还可以克服政府管理中的X非效率。可谓一举多得。
1、武汉市电子政务市场化的可行性
电子政务市场化解决电子政务投入不足的重要方式。市政府作为电子政务工程项目投资的唯一主体的角色应该逐渐地消退。而企业具有投资的能力，又具有创新的活力，加入将使电子政务的发展更具创造力和活力。新西兰政府即强调与私营企业的紧密的伙伴关系是电子政务建设成功的基本要素。墨西哥政府将电子政务建设中政府的联网问题通过建立与私营电讯企业的战略伙伴关系来进行。南非的电子税务系统则由南非政府的税务总局与私营企业合资建设。企业对于电子政务建设的这种参与方式，使电子政务的收益和风险由企业与政府共同承担，大大地推动了电子政务建设在许多国家和地区的发展。
电子政务市场化也是使已经建成的电子政务系统工程广泛地为企业和居民所使用的要求。换而言之，政府有责任"推销"已经建成的电子政务应用系统，扩展电子政务应用系统的"市场"，使企业和居民了解它、使用它，从而充分发挥已经建成的电子政务应用系统的效益。市场化正是一个很好的解决方法，通过市场的手段，在不同的社会层面上进行宣传，能起到政府所不能替代的作用。所以，从整体的趋势看，武汉市应当将电子政务市场化作为解决目前投入不足问题的主要措施。
2、电子政务的盈利模式
解决电子政务的市场化就需要先解决盈利模式问题，如果不能获得一定的利润是无法吸引社会资本参与的。而电子政务网站确实也存在着合理的盈利模式。首先，政府网站虽然不以盈利为目的，但在政府服务中，也存在收取手续费等问题。如果能够通过电子政务节约办公成本，将会为政府部门带来巨大的经济效益；例如通过网上办理牌照，收取办牌的基本手续费等；其次，通过电子政务系统的电子商务运营，可以获得良好的收入。电子政务运行系统的社会访问量大，接触面广，相比专业的电子商务网站有突出的优势。而且在知名度方面也是普通电子商务网站不能比拟的。通过电子政务系统经营电子商务能取得很好的业绩。美国政府网站在盈利方面就获得了巨大的成功。通过网上销售，美国政府所属的网站在2000年一共收入了36亿美元，超过了亚马逊等其他电子零售商。这些政府网站销售的商品从军用设备到民用日常用品无所不包，到目前至少有164家政府网站正在从事直接向公众出售商品或服务的业务；最后，电子政务系统所收集的各种信息也可以通过付费的方式向供社会公众查询，如个人或企业的信用状况，出售行业或地区的研究分析报告等。不仅可以促使社会信息更加公开、透明，同时也能为电子政务建设积累大量的资金。
可见，电子政务并有很多好的盈利方式，如果加以利用，这些都足以成为电子政务市场化的条件。从而在根本上解决武汉市电子政务资金投入不足的问题。
3、电子政务如何结合市场化
解决了盈利模式问题，还存在着如何同市场接轨的问题。电子政务建设的市场化在根本上就是要和私人资本融合。但是这一融合是有界限的，界限就在于，电子政务是为了促进群众参与，提高政府办事效率，增加政府办事透明度，提高政府决策效率等，所以，政务是主，而商务为辅。
如何定义这个主辅关系呢？主要是在合作的协议上明确电子政务系统的管理者是政府，私人必须在政府的监督下从事电子商务运营，不能随意扩大经营范围和收费标准，而且电子商务的内容不能超过电子政务站点的一定比例等规定。这样从市场的角度限制运营商的职权，从而将电子政务和市场化建设结合起来。
结论
武汉市目前电子政务建设中的种种问题的根源都是资金不足，解决的主要方式就是通过市场化来吸引更多的社会私人资本进入电子政务建设中，这不仅将为武汉市电子政务建设提供充足的资金，也将使电子政务系统运行更有效率，更贴近广大的人民群众，最终将使武汉市的电子政务建设更加完善。 |