摘要：电子政务外包的重点正在向运维外包转移，对于运维外包，目前仍处于研究和探索阶段。本文从电子政务运维外包模式研究人手，对当前我国电子政务运维外包实践过程中存在的服务商选择、政府角色缺位、安全保密风险三大问题进行了分析，在此基础上，提出了推进电子政务运维外包的四大对策。
　　关键词：电子政务：运维；服务外包。
　　中图分类号：F426,F49,C931.2文献标识码：A。
　　随着电子政务的不断推进和发展，电子政务第一阶段任务—硬件建设基本完成，正在逐步进入应用提高阶段，电子政务建设面临粉从单一系统运用向资源集成整合、数据共享转变的趋势。这种情况下，电子政务的发展必须从战略的高度进行整体考虑、全盘规划、科学设计，但由于人力、财力等因素的制约，政府IT部门无法很好地完成这一任务。因此，许多政府部门开始引进具有专业优势和规模优势的服务商，将电子政务项目的规划、设备采购、运行维护等文给专业第三方机构完成，即实行电子政务外包。目前，电子政务硬件建设的外包已比较成熟，基本的硬件建设初步完成，电子政务发展正处在由建设向运维转型的时期。本文试就电子政务运维外包的模式及存在的一些问题进行分析归纳，并对相关对策作些探讨。
　　一、电子政务运维外包的基本模式通常所说的电子政务外包（E-government Outsourcing）是指政府在政务信息化建设过程中，将电子政务项目建设（包括整体规划、设备定型、硬件采购、机房建设、系统集成等}、日常运行维护以及相关服务工作，部分或全部委托给专业的IT外包服务提供商完成的一种管理运行模式。电子政务外包按内容一般分为信息技术外包服务（ITO ）、技术性业务流程外包服务（BPO ）、技术性知识流程外包（KPO）三大类，其中运维外包是信息技术外包服务中的一类，是指将非核心、技术复杂和繁琐。且与业务职能相对独立的运行维护工作进行外包。
　　相关研究表明，电子政务生命周期符合“二八”现象，即规划和建设阶段占了约20%的时间，运维阶段占了约80%的时间，同时约80%的效益是在运维阶段文付的。因此，运维管理阶段是电子政务投资发挥效益的关键阶段，而外包模式的选择则是操作层面最关键的、最值得关注和探讨的问题121,随粉信息化程度的不断提高，IT服务外包在政府与企业信息化建设中所发挥的作用日益加强131。据有关调查显示，平均有65%的政府部门的电子政务系统运维模式采用外包141。其外包模式主要有三种：
　　一是BM模式，即建设《Build》一维护《Maintain ）。由政府部门出资采购硬件设备和软件系统，产品提供商负责运行维护。这是一种最基本的运维模式，也是应用最普遍的模式，是一种松散式的运维《即通常所说的售后服务》。
　　二是BTM模式，即建设《Build》一托管（Trusteeship）一维护（Maintain ）。由政府部门出资采购硬件设备和软件系统，然后将硬件设备整体托管给专业化的运维企业或ASP（应用服务提供商）负责运行和维护。
　　三是BOO模式。即建设（Build）一拥有旧wn）一运营（Operate）。这是目前比较流行的一种模式，由专业的IT外包服务提供商通过公开竞标的方式，中标企业按照政府需求自筹资金，对电子政务项目进行规划、建设和运维，自主采购硬件设备及软件系统，项目建成后，产权归属企业；政府部门提出电子政务特定需求并在项目建设中与企业进行反复沟通协调，项目建成后与企业签订服务协议，每年向企业支付硬件设备和软件系统租赁费，获得硬件设备和软件系统使用权。
　　二、电子政务运维外包中存在的问题电子政务运维外包是社会分工细化的必然产物，也是信息技术发展和政府管理更新的客观要求。实行电子政务运维外包，既是政府充分利用外部技术资源优势、实现人尽其才的必要手段和节约财政支出、提高电子政务项目效益的客观要求，更是实现政府职能转变、提高公众服务品质、推进新型信息服务业发展的强大动力。因此，电子政务运维服务外包日益受到各级政府的重视，并进行了很多有益的探讨和尝试。从目前采用的运维模式来看，不管是哪种模式，都需要引进一个或多个服务商，与政府部门来共同保障电子政务项目的正常运行。但是，这些模式在运作过程中，面临着三大问题。
　　（一）运维外包服务商选择问题电子政务运维外包双方之间存在粉委托代理关系，企业与政府属于“公私合作伙伴”。由于服务商属于市场经济主体，其最终目的是追求利益最大化，而在激烈的市场竞争环境中，IT企业通常生命周期较短，政府部门把电子政务运维外包给企业，电子政务项目的运维就与企业的生命联系在一起，将间接面临与企业共同的市场风险。企业为了在竞争中求生存，往往采取非市场化手段，而信息化主管部门有可能因外包而导致“空壳化”
　　和。边缘化，（51，可能进行不公开、不透明的“关联交易”以追求局部利益，这种‘。伪外包”的存在，也将使政府部门面临“道德风险’问题，即外包服务商可能采取投机行为或欺诈行为，特别是在当前信息技术服务领域竞争激烈、信息技术人才流动频繁的情况下，一些企业不顾自身实力，依靠非正常手段盲目接揽项目、扩大规模，可能因人才、资金等因素影响而使后续服务无法跟进，导致保障能力和服务质量的下降甚至中断，使运维面临直接风险。另一方面，由于目前缺乏有效手段对承包商进行全面详细评估，服务商运维水平也没有规范的评估标准，运维服务变得“说不清、道不明”，政府期望与企业服务能力存在矛盾，甚至政府与企业由“契约”关系变质为。‘依附”关系，使政府处于被动，无法获得优质服务。另外，在参与应用系统建设的企业中，大多数是由系统集成企业转型，在系统开发过程中只注重系统的独创性、模块化，数据库共享和可二次开发水平低，服务产品同质低端化，适合政府特色需求的产品少，而且运维企业还普遍存在对政府业务不熟悉、自主创新能力弱等问题。总之，政府部门在选择运维外包服务商时面临着“两难”
　　选择，为了赶进度、树形象，一些电子政务项目仓促上马，运维服务商选择也只能将就而为。
　　（二）政府部门角色缺位问题电子政务运维外包过程中，政府角色定位主要包括三个方面支持、监督和控制、评估，因此电子政务外包对政府在管理能力、IT能力、评估能力、监管能力方面提出了新的要求161。而目前，一些政府机关存在“外包就是彻底不管“的观念，认为外包出去了就高枕无忧了，甚至很多政府机关连自己拥有多少应用系统和IT设备都不太清楚，更不用说去对运维外包进行统筹规划和科学安排了。而由于缺乏标准化、规范化、主动式的治理型运维外包管理体系，很多政府部门根本没有考虑对运维服务进行监督、控制和评估，运维服务监控与绩效评价机制的缺失，使电子政务项目的问题和隐患不能及时发现并采取措施，遇到问题时只能临时告知服务商或IT设备生产厂商来诊治、维护，导致电子政务运维面临很多不确定的障碍；外包商准入资质和退出机制还没有建立，很多运维项目只是凭运维商的自我宣传来确定，对运维商的服务能力没有权威的机构认定。对运维人员也没有统一的资质要求，缺乏相关的资格证考试机制。加上目前BOO模式普及程度不高，政府部门往往需要多家服务商的运维人员来共同保障电子政务项目的运维，管理和协调难度较大。特别是电子政务项目从一开始就缺乏“顶层设计”意识，项目内部本身常存在矛盾的问题，更加加大了运维工作和协调工作的难度。
　　（三）安全保密风险问题政府既是信息资源的生产者，又是信息资源的最大拥有者，政府信息资源与各级政府、部门及社会各行各业密切相关。政府信息资源的安全是国家安全的基础，因此，电子政务的安全保密不仅影响整个国家的安全，也将对经济社会发展产生重大影响，电子政务运维外包必须把安全保密工作放在重要位置。
　　由于服务商的引入，使接触政府核心信息的人员增加、构成复杂化，从而使电子政务安全保密管理变得复杂，安全风险和失密风险可能加大。首先，政府部门角色的缺位，信息技术管理部门职责的淡化，导致电子政务项目管理混乱，多家服务商之间缺乏统一协调和管理机制，导致在运维操作中缺乏整体思考，信息安全得不到保障。其次，建设和服务的外包，使接触、熟悉电子政务系统的网络结构、数据库结构的人员增加，而服务商技术人员由于流动性大，素质参差不齐，管理欠严格，可能导致政府网络的参数设置、敏感数据外泄，从而增加信息系统被攻击或信息丢失泄漏的风险。再次，服务商技术人员一般是通过市场化手段招聘而来，职业素质不一，制约手段不强，部分职员可能因责任心不强、工作失误导致电子政务系统人为运行故障、数据丢失或系统服务中断，也可能因为人员解聘或其他原因增加被攻击的风险或泄密威胁。
　　三、推进电子政务运维外包的对策（一）营造良好发展环境，推进运维服务外包产业发展。财政、发改、信息、税收、知识产权等相关部门要联合开展对电子政务运维服务外包情况的调研，在此基础上，研究制定运维服务外包产业扶持政策，重点扶持一批运维服务外包企业，创立电子政务运维外包公共品牌。在电子政务建设中，要把运维服务外包作为优先选择策略，将专业化强、非核心、相对独立的业务实行外包。政府有关部门要定期或不定期公开提供重要的政府采购信息，提供公开、公平竞争的机会，并把运维外包项目纳入集中采购目录，由政府采购中心集中采购。各级财政要加强对电子政务运维服务资金的保障，多个方面综合考虑确定电子政务运维外包服务预算，并逐步纳入政府部门的一般性行政支出预算。要明确电子政务运维服务的需求和范围，加强对运维服务商进行政府业务架构和行政管理知识培训，提高其电子政务运维业务的能力和水平。
　　《二）转变电子政务主管部门职能，提高服务、指导、监督、评估水平。要建立政府部门与运维服务商之间的新型合作伙伴关系。各级政府电子政务主管部门要加快职能转变，做到‘。有所为有所不为”，在研究分析的基础上，筛选确定那些可以由企业承担的工作通过外包方式文给企业，将更多的精力转移到服务外包产业发展、优化外包企业运行环境、加强政府与企业的协调沟通和指导监督上来。要逐步由传统的设施保障、系统维护、项目建设向电子政务统筹规划、制定发展战略和相关政策、组织协调政企关系、运行风险与安全保密的监控评估与审查转型，提升电子政务全局性管理能力。政府部门要设立CIO，担任电子政务建设的领导者和组织者，对电子政务建设规划、实施方案、项目审查评估、运维模式选择等进行全面分析和科学决策。
　　（三）制定相关制度和法律法规，规范外包行为和市场秩序。要加快研究制度电子政务运维管理规范、运维费预算标准、电子政务项目外包管理办法和运维费管理办法等相关政策和法律法规，积极推进相关管理规范、行业自律公约的出台。借鉴国际先进的服务管理标准，加快出台宏观的电子政务运维服务外包标准化指南，在国家标准的宏观指导下，由各地和各部门根据各自实际制定地方标准和部门标准。在此基础上，建立四种规范化运作机制。一是建立运维服务企业准入资质和退出机制，对电子政务外包服务的企业实行行政许可，开展资质认证。
　　设立统一的运维人员上岗资质要求，鼓励优先为政府提供服务。
　　二是建立服务绩效评估机制。加强对服务过程的监督和考核工作，建立权威的第三方中立机构，通过中立机构为政府部门在电子政务运维服务外包过程中提供顾问咨询、项目监理、绩效评估等各种服务，把中立机构的考核结果与外包企业资金拨付挂钩和退出机制挂钩。三是建立公开招投标机制。对电子政务建设项目实行公开招投标，保证对外包服务商的选择条件和选择过程公开、公正，保证公平竞争。四是建立事故问责制和重大问题质询机制。要严格划分外包管理责任，经常性地对运维状态进行监控，全面掌握运行状况，并定期组织风险评估。
　　（四）加强安全保密工作，切实防范安全风险。电子政务主管部门在运维服务外包时，要明确界定政府与服务商的安全保密责任，与服务商及其员工签订安全和保密协议，并根据不同情况分别设定安全策略。实行核心设备、敏感数据服务器与一般设备分离的机制，关键密钥由政府信息化主管部门掌握。在服务商对核心设备运维过程中，安排专人配合、跟踪，全程共同处理。
　　四、结语随若电子政务的快速发展和推进，电子政务运维外包成为了各级政府及部门必需面对的问题，得到了广泛关注，很多地方也在开始积极探索。但在电子政务运维外包模式选择上，目前大多数政府和部门还存在迷茫和犹豫，从而使电子政务运维外包推进速度受到制约。
　　本文对当前正在应用和具有推广前景的电子政务运维外包模式进行了一些比较分析，可以供各级政府和部门在电子政务运维外包中进行参考。但电子政务运维外包模式的选择其实还不是主要的，更多的是一些基础性、实质性的问题需要解决，如政府职能定位和职责转变、运维外包服务环境优化、运维服务相关法律政策完善等，这些既是解决当前电子政务运维外包问题需要采取的措施，也是今后需要重点深入研究的问题。口参考文献[1]马志颖。电子政务运维服务外包管理的探索与实践[J].电子政务，2008【121:38[2]Rainey H .Public agencies and private firms:Incentivestructures, goals and individual roles[J」，Administration andSociety, 1983[4』：207-242[3]杨凤春。有关电子政务建设外包模式的几个问题[R].北京：北大电子政务研究院，2003.
　　[4]孙强，孟秀转王岚生。中国电子政务运维与外包的现状、间题及对策建议【RI.北京：北京大学数字中国研究院，2010.
　　[5]张勇进，汪玉凯。电子政务服务外包模式比较研究[J].中国行政管理，2008[41:55[6]胡巧思，杜侨蕾。电子政务外包化，！，的政府角色探讨[J].经济师，2008【21:189-190作者简介：梁武，湖南师范大学商学院，在读公共管理硕士，主要从事政府信息化与电子政务管理方面的研究。