正确处理各种关系 加快发展电子政务

　　中国信息协会副会长 乌家培

　　电子政务政务是根本，应用是方向，实效是关键，战略是前提，协同是要害，安全是保障。当前，人们对电子政务的预期很高，希望它能提高政府办公效率、政府监管效率、政 
府对社会的服务效率，以及政府和国家的竞争力；希望它能促进勤政、廉政建设、政府职能转变，使政府从管理型政府转向服务型政府；还希望它能带动整个信息产业(包括硬件、软件和服务业)的发展，促使数字鸿沟逐步缩小，真正成为国民经济和社会信息化的突破口。但是，人们应当看到，电子政务的风险也很大，因为开始起步时难免有误导和盲目性，其效益较难测评和考核，现行体制下存在预算与监督的软约束，既定权力结构和利益格局的调整会产生阻力，以及领导人员任期短与电子政务建设周期长之间存在不一致，从而领导更替影响电子政务持续发展等等。因此，如何把上述风险降到最低限度，而把人们预期的实现也就是电子政务的回报提到最高限度，是我们必须大胆面对和认真解决的问题。

　　电子政务本质上是一场革命，而且是深刻的革命，它决非像完成几个工程项目那么简单，也不是单纯的技术工作，它要开辟新的政府业务但又不限于此。我认为，发展电子政务涉及到作为最重要公共管理即政府管理的体制和机制的改革创新，或者说，它与政府管理现代化方方面面的问题都有关系，不仅与技术、经济问题有关系，还与社会、政治、文化等其他问题有关系。

　　因此，我们必须正确处理推进电子政务发展过程中已遇到或将要遇到的各种关系。只有这样才能使我国电子政务的发展风险低、回报高，达到经济、有效、可持续发展的目的。刘鹤同志谈到研究有中国特色信息化道路的问题时，说要正确处理全面推进和重点突破的关系、共性与个性的关系等，我认为发展电子政务也要处理好这些关系，但远不止于此，可能还有下面一些关系，要我们去正确处理。这些关系是：

　　1.现代信息技术与政府管理制度的关系。

　　电子政务是现代信息技术在政府工作中的应用，但这种应用必须同政府管理制度的改革创新相配合，并为其服务。不能只重技术，不重制度。是技术重于制度，还是制度重于技术，则因时而异，需视情况发展而定，但切忌用技术手段去固化政府行政管理程序。采用的信息技术也不是越先进越好，以适用的经济的技术为宜，正如香港的朋友所说的那样，对所用的技术划了进行费用效益分析。特别是信息技术的应用务必做到三个结合：同政府职能转变相结合，同政府业务流程重组相结合，同政府机构变革相结合。运用信息技术促进政府管理改革创新，是发展电子政务的题中之义。

　　2.要素投入与产业效果的关系。发展电子政务，从建设、实施到管理，都需要投入大量资源，包括人财物和技术、信息等资源。对这种投入不仅要有预算和监督、控制，不搞软约束而要使约束硬化，而且更重要的是需有相应的产出，尽管产出往往较难量化和货币化，因为它会产生广泛的、深层的外部效应，但仍需努力建立和执行电子政务投入产出比的科学的评测指标及其体系，如政府信息互联互通和社会共享的程度、面向服务的应用系统的数量和利用率等等。这对电子政务的发展会起到好的导向作用，并能提高电子政务的实效。

　　3.自上而下与自下而上的关系。推进电子政务是政府行为，但需有企业和公众的积极参与。政府推动，决定了电子政务的进展是由上而下的，但需求导向，又促使电子政务的进展还必须由下而上。据了解，美国的电子政务主要是由下而上开展起来的，而韩国的电子政务则主要是自上而下推动起来的。近20年来我国信息系统建设的经验也表明，自上而下(top down)必须同自下而上(bottom up)相结合，否则系统建设败多成少。过去我们常和加拿大信息专家讨论这个问题。电子政务实际上是一种开放式的信息系统，所以它也要考虑自上而下与自下而上两种发展方式的结合问题，以及在什么条件、什么情况下以何种发展为主的问题，南海市本身电子政务的发展是自上而下推开的，它这种先行范例，对全国来说又有自下而上地开展起来。如要只靠上面定方向下指标，甚至发命令，而不创造环境，鼓励和发挥下面以至最接近民众的基层的主动性和积极性，电子政务即使搞起来了也是不能持久的。

　　4.网站网页建设与信息内容开发的关系。把以用户为中心的政府门户网站建设好，是实施电子政务的一项重要内容。上海市建设的“中国上海”门户网站已可链接143个政府部门和下级政府以及其他省、市和中央部门的政府网站，并能提供查询办事指南、下载表格、进行投诉和咨询、受理政务等服务，是个很好的范例。这说明他们的网站有信息内容开发，数据库建设作后盾。否则的话，网站就有会变成“空站”、“死站”的可能性。网页老不更新，也会无人问津。其实，各级政府及其职能部门开发的信息资源或积累的政务信息并不会少，但由于网络互联互通差、信息社会化程度低，往往使他们的信息系统成了“信息孤岛”，甚至因开发工作跟不上而变成“信息荒岛”。这种情况是同电子政务发展要求相背离的。

　　5.项目或工程的自建与外包的关系。电子政务的项目或工程，是自建好还是外包好，取决于许多因素，如政府信息技术部门的实力、项目或工程的保密性和安全要求、外包机制的发达程度、两种方式的费用效益比较、惩治腐败和消灭？？行为的迫切程度、支持和带动本国信息技术产业发展的必要性等等。一般说，自建与外包两种方式互补结合。至于何者为主，各占多大比重，则因事因地因部门而异。这个关系的处理还体现了政府行为与市场机制相互结合的必要性。但不管采取何种方式，信息技术人员与政府业务人员的相互学习和紧密合作，甚至是痛苦的磨合过程，却是项目或工程取得成功的秘密之所在。

　　6.加强政府监管与改进政府服务的关系。政府各部门尤其是那些业务程序逻辑性、规范性强的部门，如税务、海关等部门，他们搞电子政务往往偏重于提高政府监管的力度和水平。而企事业单位和社会各界经常希望电子政务能进一步改善政府的公共服务，做到“一站式”在能互动的便民服务。从政府转变职能的要求看，是要彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能特别经费调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。所以，加强政府监管和改进政府服务必须相互结合。这不是政府管理部门和政府服务部门的关系问题，也不是政府工作近期与长远目标的关系问题，而是一件事情的两个方面，需要兼顾。当然，从根本上说，抓住电子政务应突出以服务用户尤其是人民大众为中心，因为我国政府的神圣职责就是为人民服务。实际上，监管或管理也是为了服务，且其中就有服务，而服务也可促进管理，甚至调动人民的力量来深化监管。

　　7.统一标准、规范与多样化、个性化的应用、服务的关系。在电子政务建设中，网络和信息的标准规范要统一，但系统的应用和提供服务要多样化、个性化。这个问题讲容易做很难，但应努力去做。

　　8.保护知识产权与扩大知识成果影响范围的关系。随着电子政务的发展，知识产权的保护问题重要，不仅技术、专利、软件等有知识产权，而且表现为编码型知识的信息如研究报告等也有知识产权，应加保护但同时需创造条件扩大知识在更大范围内的服务。

　　9.信息的保密、安全与信息的交流、共享的关系。在电子政务中无疑要高度重视信息的保密和安全问题，但亟需加强保密管理和安全管理。为此，还需不断进行信息的保密、安全教育，提高全社会对信息的保密、安全意识。这里有技术问题，但从根本上说还是一个制度问题。保密和安全应有切合实际的制度。保密是有期限的，过了一定时间就应适时解密。保密是有一定范围的，不能任意扩大保密范围。在遵守保密制度和确保网络安全、信息安全的前提下，应扩大政务信息的交流和共享，提高其社会化程度。这对促进政府改革、经济发展、社会进步都是必要的。

　　10.人员培训与业绩考核的关系。发展电子政务首先要依靠公务员，他们的素质和水平至关重要。对他们来说，电子政务是新事物，掌握它需进行学习和培训，尤其要在政务实践中自觉地促使传统政务逐步转向电子政务。不仅一般公务员要培训，对各级政府的领导同志尤其是“一把手”，也需用必要的时间的、适当的方式进行培训。这样他们懂得了电子政务及其革命意义，落实电子政务的“一把手原则”才有可靠的保证。人员培训需与政府业绩考核相结合，把建设与实施电子政务的成果，纳入政府业绩考核范围，这样各级政府领导者和广大公务员就会有学习和实践电子政务的更大动力。

　　11.法治与德治的关系。推动电子政务发展，要立法先行，这是发达国家发展电子政务的共同经验。例如，美国有《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》、《文书工作削减法》等等。我国国家信息化领导小组在电子政务起步之际就讨论通过了《关于我国电子政务建设的指导意见》，这虽然还不是立法，但该文件具有法规性质，很及时。北京市十分重视电子政务法规政策软环境的建设，即将发布《北京市数字证书管理办法》、《北京市信息安全服务资质管理办法》等规章。但是，法律规章制度的起草、制定和公布往往是滞后的，在我国还是严重滞后的，况且立法和司法经常需要同思想道德教育、科学知识普及工作，社会后果影响、政务活动习惯改变、公务员和社会公众自律行为等等因素相配合。这就是要培植电子政务文化，提高电子政务参与者的道德水平，用道德力量来约束和抑制违规行为，以弥补电子政务法治之不足。

　　12.国内电子政务与国际电子政务的关系。同电子商务一样，电子政务的实施范围总是要超越国界的。在搞好全国政府系统内网(专网)平台和全国政府外网服务平台的同时，还需考虑同其他国家和国际组织的电子政务往来问题。这既要从我国实际出发，又需同国际电子政务发展的步调合拍。

　　以上要正确处理的十二关系，说明电子政务的发展过程是复杂的，需要统筹兼顾，协同整合，全面考量，防止片面性。