面向电子政务的地方政府部门门户网站建设和对策

                        ------以邯郸物价网为例

摘要：政府网站是电子政务的外部平台，也是电子政务为公众提供服务的核心载体。政府网站的发展水平直接决定了一个地区电子政务的实现程度。本研究通过深入的理论分析及对调查对象的评估研究，发现我国地方政府部门门户网站建设现存的问题，找出影响当地网站建设的激励因素与制约条件，参照国内外优秀的政府门户网站的成功经验，强调“强门户、弱职能”的建设模式，提出促进地方政府网站建设发展的具体对策。最后以邯郸物价网站为例进行分析。

一、研究综述

1.1 我国政府网站研究现状

随着互联网技术的迅速发展，政府网站作为面向公众提供双向信息交流的电子政务重要实现平台，己经成为各国电子政务建设的核心部分，也引起国内外不少专家学者的重视和关注。我国电子政务建设和发展起步较晚，政府网站的建设属于新兴课题，学界的研究成果主要集中在近些年。通过对相关文献的梳理，可以发现有关政府网站的研究主要围绕以下几个方面:

一是对功能的研究。学术界就政府网站的主要功能达成了普遍共识，即政务公开、公众参与、在线办事三大主要功能。二是对作用的研究。三是对网站评价的研究。这类研究主要从政府网站评价方法与政府网站评价指标体系两个方面进行。四是对建设现状和对策的研究。五是对发展趋势的研究。

1.2 电子政务与政府网站

电子政务，即在政府的日常运转中，将信息化技术应用到整个行政管理过程中，用信息化改进社会管理、公共事务管理和政府自身管理活动。表现为：全面推行政府信息公开，增进政府工作透明度；节约行政成本，增加政府收入；规范行政程序，提高行政效率；减少腐败、增强行政能力等等。发展电子政务对于加快政府职能的根本性转变、形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”具有重要的推动作用。电子政务给现代政府提供了

个履行职能、实施管理、提供服务的有效运行平台。

政府网站，逐渐成为电子政务建设的重要组成部分。政府网站建设、运行的水平高低，已经直接影响到政府对社会管理和服务水平的高低。政府网站的规划和管理，成

一个备受关注的问题。于2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》中明确提出：“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。通过政府公报、政府网站、新闻发布会及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”

二、地方政府网站建设现状及存在问题

2.1地方政府网站建设宏观分析

自中央政府2002年年初大力号召实施电子政务战略以来，各级地方政府纷纷加快行动步伐，加大对电子政务的投资、组织、规划和管理力度，而且把发展电子政务列入到当地的社会发展规划中。各地政府通常都由市长一级领导挂帅成立相关领导组织，并把当地的城市信息化和电子政务一起发展。整个电子政务的发展处于一个爆发期，其中主要表现为:

    1、大多数地方开始建设各种政府网站，其中包括政府一级、政府部门一级和政府部门之间的业务协作型网站，以地级市为例，通常在当地都有多个，甚至数十个政府和政府部门网站，或者政府主导或支持下的网站。

    2、办公自动化(OA)在许多地级市得到了普遍的推广，公务员的人均电脑拥有率和信息技能都有很大的提高。

    3、大型的信息系统，特别是配合重要的金字工程系列的项目建设正在启动、建设和完善中，电子政务的效益正在逐渐发挥。

4、建设电子政务的外部环境正逐渐改善，例如从舆论、决策层面的认识和对此的支持、相关法律制度以及公众的需求等多个要素明显出现改善。

2.2 地方政府网站评估的指标体系

目前关于网站的评估指标，人们从不同的角度出发制定了不同的指标体系。综合国内外一些机构和组织给出网站评估的指标，主要包括网点资源描述(内容质量)、主观评估、设计水平、导航设计、组织机构、资源指南本身、整体表现、权威性、内容准确、清晰程度、内容的独特性、新颖性、相关评论、社区需要、适用性、易用性等。国内学者提出的指标有:(1)内容方面:正确性、权威性、独特性、内容更新速度、目的及目的用户、文字表达;(2)设计方面:结构、版面编排、使用界面、交互性、视觉设计;（3)可用性和可获得性方面:链接(网站的稳定性、链接资料的正确性、被其他网站链接的状况)、电脑环境需要、传输速度、检索功能、费用;（4)安全方面;（5）其他评估来源。

以下是北京大学网络经济研究中心的提出一套指标体系，是当前针对地市级政府电子政务及门户网站研究比较完善的一套评估指标体系，如下表所示。

2.3我市网站绩效评估情况

认真贯彻落实国家、省、市等有关政府门户网站建设管理和政务公开等文件精神，参照国家评估指标体系，结合我市政府网站发展的实际情况，制定了《邯郸市政府网站绩效评估指标体系》、《邯郸市政府网站绩效评估实施方案》和《邯郸市政府网站绩效评估日常监测体系》。评估工作重点评测“信息公开、在线服务、互动交流”三个功能建设情况和“网站安全”、“网站性能”及对“市政府门户网站内容保障能力”等几个方面。根据实际情况，加大对动态信息更新量、频率的要求，增加了对县（市、区）政府扶贫、教育、医疗、社会公益、三农等与公众日常生活密切相关的信息公开情况的考察；鼓励市直部门在规范网上服务的基础上发掘部门特色服务上网，增加了“部门业务紧密相关的社会服务”专项考察；提炼评估经验，利用结果促进全市政府网站建设持续健康发展，印发年度评估报告并分别对各参评单位出具评测报告。36%的参评网站建设已进入了发展阶段，较2007年提高10.7%，市政府门户网站日均点击率达到了60万次，全市政府网站群服务水平和服务质量普遍提高。开展“一站式、一体化”服务的意识增强。62.7%的网站按服务事项、用户分类设计服务导航，65.3%的网站关注百姓日常生活，提供了多种便民服务。

2.4 地方政府网站建设中存在的问题及其产生因素

2.4.1资源整合不足，协同办公效果差

门户网站是提供“一站式”公共服务和整合发布政务信息的窗口，是区域内所有政府网站的统一入口，因而对服务资源整合要求非常高。目前，我国地级城市门户网站表现出的一个主要问题就是门户与部门的资源整合度低，部门之间协同办公难以开展。门户网站不缺乏服务内容，缺乏的是信息的维护和服务的开展，究其原因，根源在于门户网站与部门网站之间的脱节:一方面，由于门户与部门之间信息获取与传递出现问题，经常出现内容缺失和更新不及时情况，门户与部门两者相互脱节，导致资源共享和政务公开不足;另一方面，由于门户与部门之间并没有形成有效的协同机制，各部门之间条块分割，信息资源难以共享。

2.4.2交互性不够，在线办事能力低下

目前，我国地级城市政府门户网站的互动能力己有很大改观，多数城市政府网站都建立了领导信箱、论坛、留言板、网上调查等基本的互动方式，也设立了行政审批在线处理栏目。但现实情况却与高效率的双向交互和成熟的事务处理阶段存在较大距离。

2.4.3页面布局混乱，服务方式单一

 页面布局不合理，服务方式单一主要是政府网站设计理念的问题。许多城市政府在网站设计定位上缺乏明晰的逻辑，设计者并未考虑到从网络访问者的角度出发，寻求最适合公民网上处理事务，企业网上咨询的途径。大多数政府网站采用对现实机构的模拟对网站结构进行划分，没有自己的信息数据库，没有方便快捷的信息检索服务。一些城市政府领导重视面子工程，没有贯彻用户需求原则，服务分类和服务内容没有以用户为导向，这些政府网站貌似充实的页面背后往往缺乏实质的服务内容。

2.4.4开放度不够，安全系数低

 调查表明，多数政府网站的公开度和开放性不足。一方面，政府网站的信息公开程度难以令人满意。从内容比较来看，政务信息公开明显强于网上公共服务，公开信息主要集中在基本的政务信息领域，缺乏对公众最需要了解到的政府决策信息和办事类信息。另一方面，绝大多数政府网站仅仅具有单一的语言版本，国际化程度和开放性都很低。另外，我国政府网站的安全性指数得分并不高，不少城市政府门户网站遭受过黑客攻击，多数城市电子政务网络存在木马程序。

2.4.5 网站服务不实用，访问量偏低

 近年来，随着我国地级城市政府门户网站的快速发展，日均访问量也有较明显上升。但整个访问量远未达到电子政务应有的服务容量，可持续性发展能力还相对低下。目前，在我国不少地方，政府网站只不过是应付上级检查的“面子工程”，其基本服务能力相当有限，没有起到通过网络行使政府管理经济和社会事务的作用。

三、地方政府门户网站建设的建议和对策

3. 1“强门户、弱职能”

地方政府门户网站，是地方政府在各职能部门的信息化建设基础之上，建立起的跨部门的、综合的业务应用系统，它能使公众在恰当的时间获得恰当的服务。因此，各职能部门不仅是城市门户网站的组成部分和建设者，也是城市通过门户网站这一平台开展网上办公的服务机构。从政府网站发展趋势来看，目前越来越倾向以门户为主，而不同部门之间的很多职能和流程己经进行整合，其网站职能显得相对较弱。所以，在建设城市政府门户网站时也应以政府门户为主进行系统性运营，加强门户网站的统领作用，淡化职能部门及其子网站的作用，从而有效解决“资源整合不足，协同办公效果差”这一难题。要做到“强门户、弱职能”，首先就要解决城市政府与职能部门、门户网站与部门网站之间的关系如何处理，两者如何协同工作，如何资源共享。从制度上看，职能部门网站对门户网站的从属关系将日益明显，其一些功能的发挥也将依赖于门户网站。“强门户、弱职能”的另一层含义也就表现在门户网站在资源整合方面的统领作用，这不仅体现在门户对职能部门、各级政府之间信息和服务的整合，也包括对医疗机构、教育培训机构等各种社会资源的整合。

3.2完善政府网站的运行机制

3.2.1 建立集约式建设模式

 为了节约资金、方便管理，应由地方政府统一建设门户网站，政府网站主管单位统一网络接入服务、提供虚拟主机、网页设计、后台管理、安全信息管理等项服务，统一信息发布、集中信息存储备份，集中整合网上办事服务项目和服务功能，既避免了重复建设，又能提高政府网站的综合服务能力。

3.2.2分类建设门户网站系统

  分类分期建设各应用系统。为更好地避免重复建设和资源浪费，要以需求为导向，以应用促发展。由网站的主管部门，对资金、信息资源、技术等统筹管理和配置，分类规划和建立县级政府门户的网络信息发布系统和各类网上办事等应用系统。

3.2.3 探索项目运行管理外包机制

外包机制是电子政务建设模式的创新。服务外包的内容和范围。电子政务服务外包，主要是指政府部门将其电子政务规划、建设、验收、运维和信息管理、业务管理、技术管理等不再自建、自管，而是依托市场机制授权给专业的机构或单位来完成。目前，大多数网站采取技术服务和流程授权给技术公司，相关的信息管理和业务管理仍为自管的部分外包模式。

3.3完善相关配套制度

3.3.1 出台政府信息公开办法，完善网站内容管理规范

 参照《中华人民共和国政府信息公开条例》尽快出台本级政府信息公开实施办法，明确列出本行政区域内与公众相关的应该对外公开的经济社会管理和公共服务信息。建立门户网站的内容管理规范，完善网站信息发布管理制度，明确信息发布方式，建立信息协调机制，畅通信息发布渠道。

3.3.2建立政府信息公开目录，完善信息公开保障机制

 建立公开目录体系。对于地方政府政府网站，目前更应加强对政务工作的梳理，紧密围绕政务工作和区域内用户实际需求制定政府信息公开目录体系，统一并完善本级政府信息的连续性和完整性，不断提升政府网站内容数量与质量。

3.3.3强化网站安全体系建设，完善安全管理制度

 采用先进的安全技术。采用关键字过滤技术、安装防病毒网、关互联网涉密信息检查系统等技术手段，做好网站的信息安全保密工作;采用网络安全控制技术，安装防火墙、入侵检测系统等设备，加固网站服务器部分的网络安全防护。完善安全管理制度。建立网站安全保障、信息安全保障、系统安全保障、安全审计、病毒及有害信息防治等配套工作制度。

3.3.4开展门户网站绩效评估，纳入地方政府绩效考核

 建立本级政府网站考评机制。加强对本级政府各相关网站的评估考核工作，根据政府网站建设和管理的任务和要求，完善网站的评议考核指标，通过评估加强日常管理，促进规范运行。

3.4突出信息服务功能，为地区经济发展服务

3.4.1 政府网站服务于经济社会发展的意义

 当今社会，政府作为相关政策信息的集散地，掌握着相当重要的信息资源。作为地方政府网站，及时、全面的信息公开，有利于为当地营造良好的经济社会发展环境。

3.4.2  突出地方特色，服务经济发展

政府网站应该借助信息技术的优势，对应的建立相关子站、相关栏目和服务项目，发布农业信息资源、推介项目、交流技术、加强合作，促进地区内的农业产业化发展。

3.5完善交流互动，促进政府科学民主执政

 加强互动栏目的多样和有效。为公众参与和公众监督提供方便，各地、各部门政府网站要继续办好领导信箱、民意征集、网上投诉、在线访谈等一系列普遍采用的互动栏目，受理公众咨询投诉意见，调查社情民意，引导公众积极参政议政。同时加强栏目设计的便民，减少内容交叉，提高直观性和有效性，同时注意保护用户的个人隐私等。

3.6 整合政府资源，提高在线办事效率

 明确政府网站的服务功能定位。各地政府门户网站应该定位于为民服务，成为政府为民服务职能实现的窗口与平台。在政府部门服务事项的基础上，按照用户对象和应用主题分类，把部门网站办事服务、表格下载、问题解答、查询回复等功能提炼出来，整合为一体，为公众提供一个便捷的网上办事平台。

 四、案例（个案）分析------邯郸物价网为例

邯郸物价信息网是市政府价格主管部门在网上设立的“电子”机关，是向广大市民进行物价政策、法规宣传的新载体，密切联系群众的新桥梁，了解社情民意的新窗口，促进我们更好地改进为社会和市民服务的新形式。邯郸物价信息网是集价格管理、价格资讯、信息服务等功能为一体的、开放式价格管理网络体系，是加快推进价格管理信息化进程的新举措。建站之初就确定了“价格资讯服务、在线互动交流、网上无纸办公”三大核心功能，已成为我物价部门政务公开的重要媒体、为民服务的主要平台和行政监督的有效工具。邯郸物价网站的开通，为提供价格资讯、解析价格政策、优化价格服务、聚焦价格热点、反映价格动态、推进电子政务建设提供了良好的载体。

目前开设的栏目主要有：机构概况、政策法规、监督检查、价格监测、热点价费、价格听证、工作动态、成本调查、鉴定认证、办事指南、机关建设、价格研讨等。

邯郸物价网自2010年正式开通以来，邯郸物价网后台发布信息3500余条，接受网上咨询120多次，参与互动调查近800人次，经过专业统计访问量达132276次，IP追踪显示可识别访客来源已遍及全国32个省市自治区（见访客来源地区分布统计图），其中用户忠诚度分析指标显示20次回访以上的用户占2.39%（见访客回头率分析统计图）。在谷歌、百度的关键字搜索中稳居头条。国家发改委网站在《地方物价局》专栏为《邯郸物价网》建立了超级链接，是河北省物价系统唯一被超级链接的市级网站。经邯郸物价网发布的二百余篇信息分别被新华网、新民网、新浪网、河北政府门户网、河北物价网等高等级网站转载。

访客来源地区分布统计图
访客回头率分析统计图

我市物价部门电子政务、门户网站工作坚持从六个注重着手实现六个加强：1、注重理顺机制，不断加强信息队伍建设。要求各县（市）区物价局高度重视此项工作，继续落实好信息员制度，抽调文字水平高的同志专门负责，每月至少报送2篇信息，保证相关保障栏目内容不断更新。2、注重完善措施，不断加强信息工作制度建设。市物价局在《邯郸物价网站信息发布制度》基础上，新制定了《邯郸市物价局网上信息考核奖励办法》并及时落实每季度的信息发布考评通报制度等，形成了较为完整的制度保障体系。希望各县（市）区物价局认真落实并根据自身情况建立信息工作制度。3、注重调查研究，加强深层次信息的挖掘。从深层次挖掘、提炼，多报送内容深刻、情况全面、有较强指导意义的“大信息”，切实增强指导性，突出创新性，强化服务性。4、注重丰富信息服务形式，继续加强“数字物价”建设。市物价局将不断完善以“邯郸物价网”为主体的信息服务平台，解决信息孤岛、资源共享程度低等问题，运用现代化的信息手段服务物价工作。目前大名物价局已建立门户网站市局已为其建立连接，峰峰矿区、丛台区已有相应的权利公开透明网，下一步拟以邯郸县、武安、永年、磁县等经济条件相对较好县先期建立自己的物价门户网站，逐步在全市推开，促进信息工作的良性发展。5、注重安全性，加强政务信息公开的力度。在信息发布中坚持”以公开为原则，以不公开为例外”的原则，对除涉及国家秘密和依法受到法律保护的商业秘密、个人隐私的外，都要按照规定的程序和制度如实，保障公众的知情权。积极采纳市场上主流的网页防篡改技术，如外挂扫描技术、核心内嵌技术、事件触发技术等，从而提高政府网站安全保障质量，良好的开展网上服务。6、注重与媒体沟通，加强价格政策宣传工作。充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，建立舆情收集、研判机制，通过跟踪、收集、分析大众传媒和互联网对价格工作、政策的相关报道，提高宣传工作的针对性和引导舆论的有效性，营造有利于价格工作的舆论环境。

 五、结束语

  随着全国电子政务如火如茶的开展和政府上网的逐渐普及，我国的地方政府门户网站的发展取得了有目共睹的成绩。但从整体上看，还依然处于起步或转型阶段。进一步的推进地级城市政府门户网站的建设与发展，使地级城市政府门户网站在进行政务公开、公众服务中更好的发挥作用，成为摆在政府网站建设者和电子政务研究者面前的一项十分重要的任务。

  展望未来电子政务和政府网站发展方向，网站在线服务和在线事务处理的作用将愈加明显，地方政府门户网站在整个政府网络中的地位和作用也日益突出，面临的挑战和困难也越来越大。作为我国各级政府电子政务工程建设的关键环节之一的地方政府网站需要更好的发挥自身功能，为实现政府功能转变、创建完备的电子政府服务;需要确立“以公众为核心”的功能定位，关注公众需求、凸显城市特色、提升网站权威、发挥网站优势，能应对网站内外的各种挑战，并在网站内容和形式上进行有效的改革和大胆的创新。

本研究通过深入的理论分析及对调查对象的评估研究，发现我国地方政府门户网站建设现存的问题，找出影响当地网站建设的激励因素与制约条件，参照国内外优秀的政府门户网站的成功经验，强调“强门户、弱职能”的建设模式，从六大方面，提出促进地方政府网站建设发展的具体对策。

综上所述，只有准确处理政府网站的定位问题，坚持“以用户为导向”的建设原则，加强信息资源整合、网上协同办公和创新服务能力;坚持“规划一建设一维护一发展”的发展理念，实现高效率的网上办公和高质量的在线服务，我国地方政府门户网站才能真正实现可持续性和谐发展，才能在广阔的网络世界中真正发挥“电子政府”的职能和作用。