一 背景

根据《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（国家发改委第55号令）的规定，财务验收是电子政务工程验收（本文所涉及的电子政务工程或项目，均指由国家财政部拨付资金建设的基建类项目）四个分项验收中的一项，是检查工程建设单位是否按照财政管理的有关规定使用财政资金，专账管理、专款专用，也是对比投资概算，对电子政务工程建设完成情况、资金管理、形成资产的检查和验证。

在电子政务工程的建设管理和验收工作中，通常监理在财务管理方面的参与度相对较低。在工程建设管理过程中，监理的支付审核等投资控制工作属于财务管理范畴；在工程验收阶段，财务分项验收的实施属于建设单位财务管理部门的工作范畴。监理全程参与建设、熟知项目管理过程的优势，使其可以在财务管理的范畴发挥更大的支持作用，弥补财务管理部门对资金使用情况非常了解，但可能对工程建设内容和过程不了解的问题。因此，本文希望通过探讨如何通过监理合同管理工作为财务验收提供支持，明确监理在工程财务管理中的角色和作用，以提高监理在工程财务管理方面的参与度，同时丰富监理合同管理工作的内容。

二 电子政务工程财务管理与监理合同管理的关系

在“四控三管一协调”的监理工作体系下，合同管理与投资控制属于不同的工作范畴，但是工程管理通常都是以合同为单位进行管理，并以合同管理为基础，合同管理与投资控制其实并不相互对立而是相辅相成。根据赛迪监理参与的多个国家电子政务工程验收的经验所得，我们概括电子政务工程财务验收审查的主要内容包括八个方面，包括项目财务管理机制、投资概算情况、概算调整情况、招投标管理与合同签订、合同支付管理、概算执行情况、形成资产情况、财务决算。这八个方面的内容也是工程验收财务验收报告应重点体现的内容，除了财务管理机制、投资概算、财务决算由建设单位、投资批复和拨付单位完成或提供外，其他五个方面的内容均在合同管理范畴中有所体现。

我们大致将合同管理按照时间划分为三个阶段，即采购与合同签订阶段、合同执行阶段和合同执行结果验证阶段。从工程财务管理的角度出发，采购与合同签订阶段应该形成的成果包括招投标管理和合同签订情况的统计；合同执行阶段的成果包括建设变更情况、概算调整情况、合同支付的统计；合同执行结果验证阶段包括概算执行情况、形成资产等情况的统计。也就是说，如果我们能够在每一个单项合同签订、执行、验收阶段得到上述信息，那么最终汇总的信息就能够为工程整体的财务验收提供足够的信息和数据支持，从而大大降低财务验收准备工作的难度。

三  从电子政务工程概算结构看监理合同管理的要点

工程概算是工程财务工作的依据，监理首先应该熟知概算内容。财务验收的手段之一就是对比工程概算，检查工程的各项支出是否符合概算要求，变更的支出是否合理，是否形成了预期的资产。电子政务工程的投资概算大致可以分为工程建设费用和其他费用两部分。工程建设费用的项目一般根据初步设计批复内容而定，例如建筑工程费、设备购置费、软件购置费、安全设备购置费、集成费、标准化建设费等；其他费用的项目一般是为了支持工程的建设而发生的咨询费、服务费、管理费等费用类项目。涉及到合同管理的范畴主要是工程建设费用、其他费用中的咨询、服务费等建设支持费用以及预备费中用于工程建设的内容，也就是本文论述的重点。而管理费、培训费以及预备费中的费用支出部分的信息主要还是由财务部门掌握。

四  监理合同管理对电子政务工程财务验收的支撑

在工程建设过程中，在单项合同的不同阶段统计相应的合同信息。下表是部分日常监理工作与财务验收内容的对应关系，以及在日常监理工作中监理应注意收集的信息和保存的凭证。

阶段	与工程财务管理相关的监理工作内容	收集信息	收集凭证	对应财务验收内容
采购与合同签订阶段	招标文件审核与招标过程监督	招标方式 评标/采购时间 承建单位 招标/采购预算 招标/采购金额	中标通知书	招投标管理
	合同文件审核与参与谈判过程	承建单位 合同金额 质保时间 支付次数 比例等	合同文件及有关纪要	合同签订管理
合同执行阶段	合同变更管理	变更内容 变更投资金额	变更说明、纪要、备忘等	工程建设变更情况、概算调整
	合同支付	合同金额 支付次数 支付比例 已支付金额和比例	支付申请、支付证书等	支付管理
合同执行结果验证阶段	到货验收	合同信息 设备/产品信息 单价 单位 数量 总价 部署地点和启用时间	到货验收、安装部署记录等	形成资产
	（在上述工作的基础上统计得到概算执行情况）			概算执行

（一）采购与合同签订阶段

财务验收对采购与合同签订阶段的考核内容包括一是是否采用招投标或政府采购的方式，通过市场竞争，降低采购成本，节省国家资金；二是合同是否能确保项目资金用于项目建设，并符合初步设计批复的建设内容。通常考核的指标有不同采购方式的项目占工程建设费用的比例、签订合同总额占工程总投资的比例等，并应对选择不同采购方式的原因以及采购流程进行说明。

在该阶段，监理工作任务通常包括投标文件的审核、参与和监督招投标过程、参与合同谈判过程和合同文件审核等，一般通过专题监理报告记录上述过程，但往往容易忽略的信息的统计和凭证的收集。

1、对招投标情况的统计包括：招标方式（如公开招标、政府采购、单一来源等）、评标/采购时间、承建单位、招标/采购预算、招标/采购金额等。

2、对合同签订情况的统计包括：承建单位、合同金额、质保时间、支付次数和比例等。

    最终根据上述2项统计，得出不同采购方式的项目占工程建设费用的比例、签订合同总额占工程总投资的比例。且在该阶段应注意收集有关凭证，如招标服务协议书、招标文件、中标通知书、合同文件等。

    （二）合同执行阶段

合同执行阶段的财务信息非常丰富，特别是建设变更、概算调整，与监理工作任务中的质量控制、变更管理紧密相关；此外合同支付管理也是监理投资控制的重点工作内容。

1、建设变更

由于工程立项阶段与建设阶段的时间间隔往往比较长，且需求可能发生改变，变更建设内容或变更投资是工程建设阶段常见的问题。从财务管理的角度，不仅要确保变更的手续是完备的，还要明确建设内容引起的投资变更是否超过所初设概算规定的项目总金额，如果超出了预算，还应定期测算确保工程调整总额不能超过工程总投资的15%（见《国家发展和改革委员会关于进一步加强国家电子政务工程建设项目管理工作的通知》(发改高技[2008]2544号)的有关规定），并协助建设方做好相关备案工作。这里所说的初设概算规定的项目，是指概算中对各类建设内容规定的预算。需要收集的凭证包括：变更手续等，变更管理内容在此不再赘述。

2、概算调整

根据《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（国家发改委第55号令）的规定：项目建设单位应于每年七月底和次年一月底前，向项目审批部门、财政部门报告项目上半年和全年建设进度和概预算执行情况。……主要建设内容或投资概算确需调整的，必须事先向项目审批部门提交调整报告，履行报批手续。概算调整通常是在能够确定项目所有变更的情况进行，需要明确工程所有的变更内容、预计或实际发生金额，对初步设计概算项目金额进行调整。调整概算需要由建设方报资金审批和拨付部门备案。调整后的概算将作为工程变更后资金使用的依据。

3、合同支付

在财务验收中，对合同支付情况的考察既是检查建设方是否按计划支出了相应的资金，资金的去处是否合规，也是考察工程的整体完成情况。监理在进行支付审核、出具支付证书的同时，也应对合同支付情况进行统计，包括合同金额、支付次数、支付比例、已经支付金额和比例等。需要收集的凭证包括支付申请、支付证书、合同文件等支付控制类文件。

（三）合同执行结果验证阶段

合同执行结果验证阶段应在上述两个阶段的基础上，验证概算执行是否合规，形成资产是否满足初步设计的要求。考核的指标主要包括：初设概算或调整概算的各项目资金使用是否存在超支或结余，超支部分占工程总投资的比例，形成资产的国产化率、形成资产与工程总投资的比例等。

1、工程资产的统计是在到货验收或合同验收时完成的，包括合同信息、设备/产品信息（名称、品牌、型号）、单价、单位、数量、总价、部署地点和启用时间等。此外如果合同中对集成、培训等费用有单独列支的，还应根据合同统计出相应的费用。需要收集的凭证包括到货验收单、安装部署记录等。

2、概算执行情况统计是按照初步设计规定的建设内容，将各个合同所采购产品/服务的价值与概算相对应的过程，也是在上述合同统计、资产统计的基础上验证概算执行是否符合初设概算要求的过程。在这个过程中监理应能够根据其掌握的前期项目情况，明确合同中的哪些支出属于哪一个概算项目。

    五 结束语

综上所述，沿着合同管理的主线，通过日常信息收集和数据统计，监理可以采取多种手段实现对工程财务管理的支持，大大降低工程财务验收准备的难度和工作量。赛迪监理在“金质工程”（一期）项目中很好地执行了上述工作，从项目招投标阶段开始，在合同签订管理、执行管理、验收管理等各个阶段统计相应的合同数据，收集与监理工作有关的管理凭证，从数据统计和材料收集两方面支持了工程财务管理工作，为竣工验收前的工程审计、财务验收报告的编制提供了大量准确的数据和材料。