公共政策是链接党和政府与人民群众根本利益与政治意愿互动的集中体现。把更多改革发展成果惠及公众，是公共政策制定与实施的最高准则。然而，一项本来是“好事”的公共政策因各种缺失，往往出现“好事办不好”，人民群众的意见很大的问题。笔者认为，解决上述问题的根本在于公共政策制定者，既要体现党的路线、方针与政策要求，顺应人民群众对美好生活新期待，又要量力而行，把现有的公共资源用到刀刃上，实现政策效用最大化。

一、从顶层设计与群众路线相结合

的角度，把公共政策设计程序化

农村家庭联产承包制既是以邓小平等老一代政治家高瞻远瞩的顶层设计改革开放政策实施的政治发展觉悟，也是小岗村几十个农民兄弟为了“温饱”生计的基层探索。这一政策的公共化，演绎了中国30多年波澜壮阔的复兴之路景象。因此，一项较好的公共政策实施，是党和政府经济发展与社会进步的“动员机制”与人民群众生产力发展规律“学习机制”的有机契合。

一般而言，公共政策要达到政策效用最大化的境地，需要遵循比较规范与严格的程序。大致历经六道基本程序：

一是问题确认。本质讲，公共政策的制定是党和政府运用公共权力与政治资源，着力解决经济社会发展中非市场机制的公共资源有效配置问题。经济发展、社会进步、生态安全等公共领域的人民发展诉求，都是公共政策关注的核心问题。需要党委贯彻为人民服务宗旨的政治自觉，人大和政协机关的民智汇集，政府公共资源的有效配置，梳理出人民群众最关心、最期盼，涉及切身利益、长远利益和根本利益的突出问题与矛盾，为公共政策制定确立任务。

二是议程设置。公共政策主旨是让全体民众共享更多的发展成果。如何确定一个既公平又合理的“切蛋糕”方案？是靠几个政治精英与文字秀才“关门造车”，还是“开门引智”，这是议程设置的核心任务。凡是涉及公众最广泛利益的公共政策制定，都需要体现民意，集聚民智，实现民愿。

三是政策形成。公共政策形成不是一纸文字，而是党和政府在这一领域的实践探索，需要在人民意愿，基层首创与公共财政能力之间取得的政治合意与利益均衡。要收集国内外政策资料，吃透中央精神，广泛汇集人民意愿，先试点，再修正，让所制定的公共政策成为充满实证、带着泥土芳香的实践“结晶”。

四是政策合法化。中国已经进入法治化时代。公共政策制定必须体现强烈的法治特征。它是公共政策的杠杆效应凸显与政治魅力所在。要通过严格的立法程序，将党和政府的政治表达与公民政治诉求转变一种严肃的法理条文，或者说现阶段的正式制度安排。

五是政策执行。政策执行需要与人民群众的意愿进行温性磨合与深度契合。公共政策虽然是普惠制度，但新的公共政策执行也具有革命性质。改变既得利益结构必然带来一些认知上的差异，甚至是局部的利益冲突。为此，政策执行需要政策宣传、政策训导、政策示范与政策落实。不能将政策束之高阁，更不能将政策“打折”。

六是政策评估。公共政策制定具有一定的试错性与实施结果的不确定性。党和政府在实施过程中，适度调整与完善，将好事办好，让人民群众满意，体现公共政策带给公众的幸福感与生活好处。要责成相关部门，组织相关专家、官员与群众代表进行公共政策效果评价，既要给公共政策实施的有功人员政治“打分”，也要对政策实施的失利者进行严厉问责。

二、从公共权力阳光运行角度，寻找

解决“公共政策部门化”的制度框架

当下有一个怪现象：在局部地区、个别地方好政策达不到好效果。难道是公共政策价值取向出问题了吗？绝不是。而今在党与政府的呵护下，人民群众正进入高质量共享发展成果的新公共政策激励阶段。那么，问题出在什么地方？笔者认为，是公共政策部门化的结果。其原因是“屁股决定脑袋”。客观讲，我们现在好多给公众带来巨大利益的公共政策，经过某些权力部门人为的 “利益过滤”，不仅可能出现政策效能递减，还可能出现局部的负面效应。观察发现，即使出现一些问题，有一些人还堂而皇之地借用公共政策的合法“外衣”，给自己找“托辞”。公共政策要实现政策效用最大化，必须推动公共权力阳光运行。公共政策不是部门权力寻租的政治砝码，而是为人民服务的政治意愿。解决部门利益政策化、合法化和制度化的根本出路是，让公共权力阳光下运作。要将所有拥有政策资源、政府资源和社会公共服务分配资源的权力，通过“听证制度、专家论证、人大监督、党派政治协商、电子政务、行政问责、群众评议”等阳光运行方式，好好晒一晒部门、晒一晒岗位、晒一晒具体负责人和工作人员，将公共政策制定与形成的信息不对称问题解决好，形成公共政策制定群策群力的透明化，促进公共政策形成科学、民主、合法，确保公共政策执行起来不折不扣、公共政策评价奖罚分明。将上述举措制度化、法治化和机制化。由此促进公共权力的结构优化，进而达到公共政策的政策效用最大化，使党为人民群众谋福祉的政治力量，政府善治善为的制度安排，公众生活幸福的政治保障与利益诉求，达到制度化固定与体现。

三、从党和人民群众根本利益发展

的角度，探究公共政策的优化路径

人类社会发展规律表明，公共政策是社会文明进步的重要契机，既能导致社会积极变革，有序释放全社会发展的潜力、活力和集聚动力，增强社会的公平与正义，又能通过公共政策的效用最大化，促进政党与政府的自身变革与执政能力提升的与时俱进。我们党领导中国人民的民族独立、国家解放以及社会主义制度建设、改革与现代化建设，始终如一的秉承公共政策效用最大化。过去的经验弥足珍贵，现在的挑战必须积极应对。特别是随着国际化、全球化、工业化、城镇化的进程加快，社会结构发生了巨大变化，人们需求多样化、个性化特征日益凸显，公共政策效用最大化极端重要。需要在具体操作层面，探究其优化路径。一是全面深入贯彻科学发展观，指导公共政策制定、形成、实施、完善与评价。二是将最高权力机构政治精英的顶层设计与人民群众的广泛参与有机结合，形成规范、制度与法治的框架。三是构建试点、推广、完善、提高的“试错”机制，既要不失时机的大胆试验，大胆地往前闯，又要及时总结经验，修正错误，做到好事好人办，好事人民满意。四是实行公共政策实施效果评价与责任奖惩制度。采取“回头看”方式，让重大的或涉及公众根本利益的公共政策实施效果，实行客观与公正评价，褒奖有功人员，惩戒过失者。特别是要启动问责机制，追究制定跑粗者、权力寻租者、负面效应起因肇事者的政治责任和刑事责任。（作者单位：省政府研究室）