到2020年，我国的城市化率将达到60％左右, 城市空间集中性和人口密集性将不断提高,城市火灾、爆炸、毒物泄漏、高楼坍塌、交通事故、恐怖袭击等各类重大事故、安全隐患的风险也将日益突出。一旦发生事故，极易造成人员和财产的巨大损失。
应对突发公共事件，是一道难题。它考验着社会公众的承受能力，更考验着政府维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的能力，以及履行政府社会管理和公共服务职能的能力。
事故换来的教训
8月22日星期一，刘铁民像往常一样，8：30就来到了单位。他任院长的中国安全生产科学研究院（安科院）正忙着进行和应急管理体系建设研究相关的“十五”国家科技攻关项目。
关注应急管理并不是安科院的新课题。早在2001年，安科院就开始了“重大事故应急”的科技部重大项目论证。
安科院今年年底之前还要主持完成一个“高风险油气田开发安全生产监管机制”的课题研究，而这个课题的一个重要分析对象，就是当年的“12.23”事故。
2003年12月23日，重庆开县发生重大井喷事故，事件发生后1个小时才发出警报信息，5个小时后，当地政府才开始有组织地疏散事故地区的人民群众，22个小时后，高端的事故应急指挥部才成立，而25个小时后，大规模的搜救工作才开始。
对这起事故的一份研究报告披露，应急决策机制和事态监测上暴露出的缺陷，以及应急响应速度的延迟，是导致事故伤亡扩大的一个原因。
刘铁民领导下的安科院，前身是国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心，去年9月16日，中编办批复在中心的基础上成立了研究院。
“政府部门对安全生产的重视在加强。”在安全生产领域一呆就是30多年的刘铁民这样评价研究院的成立。从“七五”、“八五”，一直到现在的“十一五”，安科院一直承担着国家安全生产的重要课题项目。
课题研究并非一帆风顺。2001年，安科院提出“重大事故应急”课题时，听到了不同的意见。“应急管理不是纯技术的问题，放在安科院做这个课题不合适。”反对的声音似乎合情合理。还有人认为，我国已经在消防、地震、洪水、核事故、海上搜救、森林火灾、矿山和化学、医疗卫生等领域建立了一些应急指挥机构和应急救援队伍，再建立一套新的体系没有必要。
最终的结果是，在当时的科技部农社司领导的极力推动下，安科院联合中国科技大学等科研单位开始了《城市突发重大事故应急预案及应急决策系统研究》项目。
应急管理，从量变到质变
枯燥的数字后面是一个个家庭的悲剧。8月22日，国家安全生产监督管理总局通报，今年以来，全国共发生一次死亡30人以上特别重大事故9起，死亡603人，同比增加3起、361人。其中，煤矿企业发生特别重大事故6起，死亡485人，同比增加3起、379人。国家安全生产监督管理总局调度中心发布的8月15日～21日的安全生产简要情况显示，上一周，全国煤矿发生事故45起，死亡56人，同比增加18起、10人。
在记者的采访中，刘铁民举了许多典型的例子。如1999年发生在烟台的“11.24”海难，在长达7个小时的救援工作未能成功之后，“大舜号”最终沉没，死亡282人。而在随后不久的12月12日，在法国海域，一艘马耳他籍油轮断为两截，在风力10级的环境下，经过法国组织的救援，船上20多名员工在很短的时间内全部脱险。
从国外的实践经验看，美国、欧盟、日本、澳大利亚等国家在应急救援法规、应急管理机构、应急指挥系统、应急资源保障、应急预案和公民知情权等方面，形成了比较完善的应急救援体系及支持系统。在应急预案编制方面，美国出台了《综合应急计划指南》、《危险物质应急计划编制指南》，加拿大出台了《工业应急计划编制指南》，澳大利亚出台了《社区应急计划编制指南》等。
在我国，应急管理越来越受到各级人民政府的关心与重视，《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》是一个标志。刘铁民说，“也可以说是一个里程碑式的转折点，标志着我国的应急管理进入了一个新阶段。”虽然有着30多年的安全生产从业经验，但他一直认为此前的重大突发事件的应急管理处在量变的过程，但这一次却显得很不同，发生了质的进步。
2004年6月22日，安科院和中石油合作的“高风险油气田开发安全生产监管机制”的课题研究正式启动。在安科院的研究课题中，应急体系如何建立，应急预案如何制定，应急信息系统如何建立等始终是关注的焦点问题之一。
如今，刘铁民深切感到，政府应急管理的水平在提高、人民群众的灾难预防意识在逐步提高。他举例说，2003年，SARS发生。原本存在争议的《城市突发重大事故应急预案及应急决策系统研究》项目开始引起社会各界的重视。这个项目提出的一些思想，比如，整合我国现有的应急资源，建立快速反应机制等成为业界讨论的话题之一。《科技日报》等媒体曾撰文评价说，这个项目具有较高的前瞻性。
刘铁民介绍说：“除了安科院、中国科技大学、清华大学外，南宁、青岛、长沙和杭州等4个试点城市的科研及相关人员共有100多人参与了这个项目。这一项目的滚动项目也将在十一五期间继续进行。”
在建立应急管理体系的过程中，应急信息系统的建立被称为是一项基础性工作。
刘铁民认为，我国的公安、洪灾、地震和海上搜救等专业领域都建立了各自的应急信息管理和应急通讯系统，在各领域的应急救援工作中发挥了重要作用。但近年来我国发生的一系列重特大公共事件反映出我国应急管理方面存在的问题仍然十分突出。
其原因主要是我国的应急体系一直是由政府各职能部门归口管理、分兵把守、自成体系，未建立起统一指挥、分级负责、互相协调的应急管理机制；信息系统的通信平台、数据接口、数据库结构、功能要求等缺乏统一标准，无法实现互联互通和共享资源；此外，有些应急信息系统由于平时缺乏信息积累、应急演练和日常维护，在关键时刻往往难以发挥作用。
没有标准不成方圆
上海市互联网经济咨询中心系统分析师黄以宽对刘铁民的研究也保持关注，并经常在博客中国网站、一些杂志上发表自己的最新文章和观点。他所在的中心的主要职责是为上海市政府提供信息化的咨询服务。从1996年开始，黄以宽参加过多项应急指挥系统的软件开发、系统集成和项目管理。
黄以宽认为：“现在的应急信息系统，和以前的应急指挥系统是不一样的。以前，以公安系统为主，偏重于单个领域突发公共事件的应急处置。现在，更强调系统资源的整合、联动。”
按照黄以宽的研究成果，应急信息系统根据专业跨度大小，可以分为专业化或部门化的指挥系统，跨部门跨专业的应急联动系统。
他认为，应急信息系统应具有信息采集、信息表现、信息调度、通讯和物资资源调度、辅助分析决策等功能特性。由于不同地区在自然条件、经济和社会发展状况、政府管理体制、信息资源基础等方面存在差异，不同的应急信息系统表现在功能重点和布局上也应该有所不同。应该足够重视客观需求的分析和可行性研究，否则就容易被技术牵着鼻子走，把《可行性研究》变成堆砌技术的报价单。
在研究和实践中，黄以宽发现，现有分散在各部门、各专业领域的应急指挥系统的信息资源整合和业务梳理是当前最大的问题之一，对这些系统如何统一规划、合理布局是应急管理的当务之急。
“标准就像一把钥匙。”8月19日，黄以宽告诉记者，在管理类标准、安全类标准、技术网络标准以及应用标准和应用支撑标准中，应用类标准可以担负起消除“信息孤岛”，实现不同系统间的内容互通的重任。
黄以宽强调：“当前应急信息系统建设已进入信息资源整合的阶段，应用标准化因而成为应急信息系统建设成败的关键。”
我国应用标准化建设的现状不容乐观，应用标准的认知度很低。一说到标准化，人们普遍想到的只是管理的标准、基础代码的标准、安全的标准或基础网络的标准。最重要的、关乎全局的应用标准反而被忽视了。另一方面，由于国家还没有完整的应用标准体系可供参考，在应用系统建设中，存在着不定义和随意定义应用标准的情况。
黄以宽在调研中，接触过这样一个例子。某市卫生系统信息中心负责人介绍，该市先后推出了HIS（医院信息系统）的功能规范、HIS安全规范和接口规范，并进行了一些试点工作。但由于没有正确抓住“应用标准”这一龙头，在推广中遇到了很大的困难。
仅就医疗卫生系统而言，建立包括临床医疗、医学相关研究、血液管理、疾病控制、食品卫生监督等业务之间的逻辑联系，以便随时准确掌握公共卫生资源信息，在遇到类似“SARS”事件、食物中毒等重大突发事件时能够快速、科学、准确地进行决策和处置，这已是非常迫切的需求。
“应用标准正是固化各种相关资源间逻辑关系的途径。”黄以宽表示。
刘铁民
中国安全生产科学研究院院长
应急决策机制和事态监测上暴露出的缺陷，以及应急响应速度的延迟，是导致事故伤亡扩大的一个原因。
黄以宽
上海市互联网经济咨询中心系统分析师
现有分散在各部门、各专业领域的应急指挥系统的信息资源整合和业务梳理是当前最大的问题之一。
王文俊
北京大学计算机科学与技术系博士后
应急管理系统（Emergency Management System）包括了监测、预警、应急准备、规划、应急指挥、恢复/评估/分析五个阶段
从ERS到iEMS
和刘铁民、黄以宽一样，北京大学计算机科学与技术系博士后王文俊也一直在从事应急管理方面的研究工作。8月23日下午，记者在北京大学理科教学楼见到他的时候，他正在维护应急联动网站。这个网站的名字叫iEMS911，纯属公益性质。911是美国的报警电话，而iEMS的中文意思是，突发公共事件应急管理系统（Integrated Emergency Management Information System）。
虽然一眼看上去，网站的页面设计不是太美观，但一看就是专业人士建立的，内容极为丰富。记者就是在网上搜集应急管理的相关资料时，联系到王文俊的。
王文俊从1996年起，就和应急“挂上了钩”，他开发了天津第二代119指挥调度系统，从此之后就一直在开发110、119、120、122、巡警、环保、海洋等应急指挥调度系统，并自2000年先后参与了成都、贵阳、天津、北京等7个省市应急联动系统的规划设计工作，110、120信息系统的建设，十年来，合计有18个应急信息工程项目的开发实践。2000年开始，他参与了7个省市的应急联动系统。
和刘铁民、黄以宽的观点相近，王文俊也认为原来做的应急指挥系统和现如今社会普遍关注的应急管理系统有本质上的不同，这体现在应急指挥系统也就是ERS（Emergency Response System），而应急管理系统（Emergency Management System）包括了监测、预警、应急准备/规划、应急指挥、恢复/评估/分析五个阶段，应急指挥是应急管理的第四个阶段。
更为重要的是，应急指挥系统基于单一的部门，如公安、消防。应急管理系统则建立在政府统一管理，多部门协调运转的层面上，应急管理是典型的“集成系统的集成（System of systems）”，需要新的设计方法学，如C4ISR的DODAF框架。
王文俊表示：“如果说应急指挥是一个环节、阶段，那么应急管理就是全过程。而且它与常规的电子政务系统不同。最大的不同是应急指挥的时效是以秒为计，而常规电子政务是以天、周计。”
受印度洋海啸、SARS、911等的启示，王文俊认为政府应急管理不只需要常规决策，更需要针对应急意外的临机决策，决策者需要的不只是根据模型计算出来的方案，更需要在合适的时间提供给他合适的信息，这就需要引入语义网技术，建设分布式的语义预案库与国内外重大突发事件的语义案例库，让计算机理解这些案例和预案。
根据实践经验，王文俊总结出目前国内应急信息系统建设存在的十个问题，如“重应用系统的建设，轻信息资源的建设；重设备的建设，轻应用系统、业务需求；重技术先进性，轻系统实用性等等。”
王文俊的网站和论坛目前聚集了400多位注册会员，大家都是应急管理业界的开发者、研究者、政府相关部门的相关人员。
王文俊介绍，为开发第二代天津119指挥调度系统，理解业务需求，他1996年曾经在天津119指挥中心值了半年多班，应急信息系统的基础是业务需求。他现在最大的体会是，整合和协同是应急管理的核心，整合贯穿于应急管理业务体系与技术体系建设的全过程，各个层面的整合是应急管理面临的最大挑战。应急管理的难点是业务体系和技术业务的整合和梳理。
王文俊去年刚刚通过博士论文答辩，现在正在从事基于语义网络的临机决策的研究。十年来18个应急信息系统工程项目的开发实践，使他对应急管理的研究，不再是纸上谈兵。
回忆当时在作天津119项目的经历时，王文俊笑称自己是半个消防调度员，有两个元旦、除夕是在消防指挥中心度过的，看到自己的成果一直在运行，感到特别欣慰和自豪，不过基本上没有碰到大的火灾事故。现在他研究的重点是语义网环境下的应急管理技术体系建设。
和王文俊所在的理科楼只有一条道路之隔，是方正集团的所在地。方正集团IT软件事业部副总经理王宇翔博士也是积极推动应急管理系统建设的专业人士之一。他参与提出的应急管理平台就是建立在整合资源、平战结合思想基础上的。
王宇翔博士介绍，北大方正在多年的公安GIS、电子政务、呼叫中心等建设中积累了丰富的经验，采用了成熟的技术，如：中间件技术、地理信息技术、内容管理技术、信息发布技术、PORTAL技术、知识管理技术、工作流技术、无线通讯技术、系统集成技术等信息技术，推出了自主知识产权的应急服务平台——方正应急管理平台。
不仅仅是方正集团，Motorola中国、上海贝尔-阿尔卡特、华为3COM、港湾网络、南京同创、内蒙古爱森移动、微软等公司都众多IT公司都纷纷开始投身于突发公共事件应急管理体系建设的热潮中。
大幕正在迅速拉开，积极应对突发公共事件，正在形成一股新的浪潮！
【相关链接】
时事备忘录
新华网北京7月24日电 国务院总理温家宝在全国应急管理工作会议上指出，建立健全社会预警体系，加强应急管理工作，就是要提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失，保障国家安全、保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定。 温家宝强调，加强全国应急体系建设和应急管理工作，必须做好健全组织体系、运行机制、保障制度等工作。
第一，健全体制，明确责任。各地区各部门要在党中央、国务院统一领导下，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。各级政府要把加强应急管理摆上重要位置，把人力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务。
第二，居安思危，预防为主。要健全公共安全管理机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，加强专业救灾抢险队伍建设，健全救灾物资储备制度，搞好培训和预案演练，全面提高国家和全社会的抗风险能力。不断完善各级各类应急预案，并认真抓好落实。
第三，强化法治，依靠科技。要加快应急管理的法制建设，形成有中国特色的应急管理法制体系，把应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道。高度重视运用科技提高应对突发公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息平台建设，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系。
第四，协同应对，快速反应。各地区各部门要树立大局意识和责任意识，不仅要加强本地区本部门的应急管理，落实好自己负责的专项预案，还要按照总体应急预案的要求，做好纵向和横向的协同配合工作。健全应对突发公共事件的组织体系，明确各方面职责，确保一旦有事，能够有效组织，快速反应，高效运转，临事不乱。
第五，加强基层，全民参与。要特别重视城乡基层和各项基础工作，做好社区、农村、学校、医院、企事业等基层单位应急管理工作，提高基层应对突发公共事件的处置能力。广泛宣传和普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾和自救知识，提高群众参与应急管理能力和自救能力。
【专家观点】
突发公共事件应急信息系统平战结合的7个关键问题
只有坚持平战结合，在平时加强各类基础信息的收集整理，危险源和关键基础设施的辨识、监测和保护，应急资源的储备和管理，应急预案的完善和演练、应急能力的建设和演练、应急信息系统的维护和完善，在战时才能充分利用信息、合理调配资源和快速进行指挥决策。在当前对我国的各类应急信息系统需要着重解决以下关键问题：
1．系统分散问题。应急信息系统的各功能子系统由不同的部门、在不同的时间建设而成，无法进行系统集成。
2．“信息孤岛”问题。即信息分散在不同的部门、单位和机构；应急信息没有统一的标准和格式，不能做到信息共享。
3．系统不完善问题。有不少应急信息系统是在特定的突发公共事件背景下仓促上马建设的，事后没有能够进一步完善，有的甚至长期无人维护。
4．应急信息缺乏问题。由于应急工作刚刚起步，对应急信息的定义、来源、加工整理、存储和应用都还没有统一认识，平时不积累、战时无信息。
5．平战分离问题。我国目前的大多数信息系统都是服务于日常管理工作，为应急而建设的信息系统大多强调应急指挥调度、辅助决策支持等战时功能，造成平战分离。
6．系统安全问题。系统的网络结构、数据库、信息流、应用系统和使用管理等方面，缺乏完善的安全机制和技术手段。
7．标准化问题。应急信息系统的体系结构、数据库结构、接口、功能需求、信息平台、安全性等方面都还没有统一的标准和规范。（中国安全生产科学研究院院长 刘铁民）
【专家观点】
突发公共事件应急信息系统的3大应用标准
突发公共事件应急，是一个综合的电子政务应用领域。在具体的应急信息系统项目建设中，应充分参考已有的标准化成果，关注正在进行中的标准化工作，积极同步参与应用标准的制定、验证或推广；积极采用支持应用标准化的架构技术，提高系统对标准化的利用程度。
应急信息系统建设的周期长，头绪多，系统的边界也不一定在一开始就可以完全弄清楚。通过应用标准的先行制订，相关系统可以参照它进行建设或改进，以最小的代价纳入应急信息系统的功能体系。
一般而言，突发公共事件应急信息系统相关的标准至少应包括以下几项：
1、数据元标准。对应急处理“领域”的基本数据对象进行规定和属性描述。尤其是对于公用的信息单元，应该有一个一致的定义。例如灾害等级标准等。数据元标准使得在“应急”语境下的基本信息对象有一个唯一的、准确的描述，避免产生二义性。数据元标准是其他规范的基础，它使相关系统有了“共同语言”。
2、信息交换标准。信息交换标准描述不同系统间需要交换信息时所遵循的技术方式和内容格式。它是系统间“协同”的基础。
3、业务流程标准。应急信息系统的成功运行离不开好的预案体系和优化的流程。突发事件虽然有突发性，但如果没有平时对各种预案（国家、地方、专项、部门）的科学整合，对业务流程的反复推敲、演练，再好的信息系统在“实战”中也难以发挥效率，更别说“防患于未然”了。（上海市互联网经济咨询中心系统分析师 黄以宽）
图1、应急管理系统的组成
图2、应急管理系统的应用
图3、国家级应急管理系统业务流程
图4、iEMS的两个重要概念
【应急故事】
走进中国海上搜救中心
8月22日下午，长安街上一如往常地车来车往。记者来到中国海上搜救中心。
记者此前在交通部的官方网站上，看到了这样的介绍：中国海上搜救中心的职责是统一组织协调搜救工作，为海上遇险人员、船舶及航空器提供搜寻救助服务。而海上及时、有效的搜救服务，可以有效地减少人民生命财产损失、保障社会稳定，促进海上交通事业的发展、海洋资源的开发以及对海洋的综合利用，进而促进国家的经济发展，提高政府的声誉和国际形象。
今年7月，中编办正式批复了中国海上搜救中心的编制。早在1989年，中国海上搜救中心就已成立，负责全国海上搜救的统一组织协调工作。
在中国海上搜救中心的大屏幕上，是“海巡31”的大幅照片。这就是CCTV，也就是海事电视监控系统的大屏幕墙。巧合的是，它和中央电视台的英文缩写完全一致。不过这里不播出新闻和电视剧，只实时监控着我国主要海域、港口的运行状况。
在工作人员的操作下，大屏幕上可以随时调取出相关的图像信息。国家海事局郑怀宇向记者介绍，海巡31是我国第一艘3000吨级的大型海事巡视船。今年年初才投入使用。海巡31装备了具有世界先进水平的直升机起降和指挥系统，使用了能实时采集、处理、传输海事信息的网络系统和卫星通信系统。
在海巡31的船体不同部位安装有海事电视监控系统，可以实时对目标、周围环境及船内不同的部位进行监控。船上设置的油污监测取证系统能有效地获取海上交通事故调查与处理、海上搜寻和水域污染监测的各种取证。
郑怀宇告诉记者，3年前，他到海事局的时候，AIS（船舶自动识别系统）、CCTV（海事电视监控系统）等项目都在规划当中，而如今，系统已经投入使用。
按照应急搜救工作发展的需要，交通部已经建立了交通应急视频通信系统。该系统能够使指挥者及时掌握事故现场的真实情况，作出正确的决策，切实增强应急反应的处理能力。较为典型的两个例子是：
2004年11月16日，“辽海”轮在大连附近海域发生火灾，340名旅客和船员的生命受到了严重威胁。中国海上搜救中心通过海事电视监控系统，实时掌握现场情况，调整救助方案，组织、指挥救助行动，在最短的时间内使全部遇险旅客和船员安全获救。
2005年3月8日，“华凌”轮与一艘塞浦路斯籍集装船在连云港东南168海里处在雾中发生碰撞。中国海上搜救中心及时指挥专业救助船“东海救159”轮赶到现场，迅速使用“远程救助指挥可视系统”，将现场照片和有关信息及时传送到东海救助局和中国海上搜救中心。交通部领导在第一时间掌握到现场情况，并果断决策，派遣交通部上海打捞局“华祥”、“华吉”轮赶赴现场，将两艘碰撞在一起的船拖到浅水区，尽可能减少了相关的经济损失。
近年来，中国海上搜救中心每年组织指挥1500次搜救行动，成功救助15000余人，救助成功率均保持在90%以上。
这里，正是交通部重视应急管理建设的一个缩影。资料显示，最近几年，交通部在应急管理体系建设方面的投资每年都在上亿元。
【相关链接】
我国的应急体系架构
按照不同的责任主体，我国的预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案5个层次。目前已完成的国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。此外，我国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成，许多市、区（县）也制定了应急预案。
应急预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。按各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四级。应急预案对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制都作了明确规定，形成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。