[摘要]建立检察一体化工作机制的框架,主要涉及检察机关组织系统的重建和检察官内部工作机制的重构两个方面的改革。在现行检察机关领导体制下,检察机关首先要在工作机制层面实行“检察工作一体化”。推进检察工作一体化,有利于增强法律监督合力,提高抗干扰能力,推动和谐检察建设的进程。

　　[关键词]检察工作一体化;机制;法律监督　

　　检察事业的成败,事关党执政能力的提高、执政地位的巩固和执政使命的完成。以机制创新推动中国特色社会主义检察制度的完善与发展,是对党提出的关于加强法律监督、完善司法工作机制、提高工作效率新要求的生动实践。当前,建立和完善检察工作一体化机制,是检察机关和谐建设的内在要求,也是检察机关落实科学发展观、践行社会主义法治理念、服务和谐社会建设的必要手段。

　　一、什么是检察工作一体化

　　从总体上说,建立检察一体化工作机制的框架,主要涉及两个方面的改革。一是检察机关组织系统的重建,即要建立一个保证检察权独立公正行使的组织系统;二是检察官内部工作机制的重构,即要建立一个保证检察官行使职权的统一性和整体性的工作机制。①在现行检察机关领导体制与国家政治体制相适应、符合检察工作实际需要的背景和前提下,检察机关首先要在工作机制层面实行“检察工作一体化”,而不是建立与是否实行“检察独立”、“垂直领导”等领导体制问题相关联的“检察一体化”。②按照检察工作整体性、统一性的要求,检察工作一体化应当体现在上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹四个方面。

　　上下统一,是充分发挥检察机关领导体制的优势,强化上级院对下级院的领导关系,下级服从上级,上级为下级撑腰作主,搞好服务,克服检察权地方化、部门化的倾向。

　　横向协作,是加强检察机关之间的相互协作,互通情况,加强沟通,取得理解、支持与配合。

　　内部整合,是摒弃检察机关内部各个业务部门各自为政、相互封锁、“神秘主义”的办案旧模式,充分发挥检察机关各业务部门的职能作用与优势,在日常工作中加强配合与联系,对案件线索实行统一管理,对初查或立案侦查职务犯罪案件进行统一规范,对办案办量进行统一调配和优化组合。

　　总体统筹,是强调检察机关和检察工作整体的统一性、有序性、协调性,检察机关上下之间、横向之间以及检察机关内设机构之间结成统一的整体,运转高效、关系协调,充分发挥整体效能。③

　　二、为什么推进检察工作一体化

　　当前,检察机关和谐建设的主流是好的,为保障党的执政能力建设总体目标的实现提供了强有力的司法保障。但是,检察实践中还有一些工作机制方面的问题亟待解决,制约了检察机关和谐建设的进程。检察工作一体化机制建设的滞后,就是影响检察工作依法、规范、高效运行的一个重要方面。主要体现在:

　　上下顺畅不够。法律关于如何实现最高人民检察院对地方各级人民检察院和专门人民检察院的领导以及上级检察院对下级检察院的领导规定不明确,落实检察机关上下级领导体制和工作机制的制度措施不明晰、不健全。检察机关内部机构检察权配置不够合理,既有重复劳动,又有忙闲不均、相互扯皮、工作效率低等问题。内设机构管理的行政化色彩较浓,一些案件“请示”、“审批”的结果责任不清。

　　统一协调不够。实践中,检察机关在查办职务犯罪的统一组织、指挥与协调配合方面不够有力,在情报信息的综合管理、利用上不统一、协调;公诉工作的整体合力不强;检务协作方面、司法警察统一管理与勤务等方面需要加强。　

　　内部协作不够。在查办职务犯罪工作中,一些单位在内部制约与协作方面存在相互掣肘现象;有关内设机构在职务犯罪预防、涉检信访工作协作与责任机制、综合运用监督措施形成诉讼监督合力等方面做得不够。实践中,检察人员流动不畅,阻碍了人才资源的优化配置。

　　相关保障不够。整体上,检察机关物质、经费、人员、机制上保障软弱无力。利益分配方面,检察机关受地方制约性和机关内设机构间的不平衡性差距明显。

　　因此,推进检察工作一体化,是落实检察机关上下级领导体制、树立法律监督权威的必然要求,是发挥检察机关整体优势、提高执法水平和效率的迫切需要,是保障检察工作规范有序运作、形成法律监督整体合力的客观要求,是克服地方和部门保护主义、维护司法公正与社会公平正义的重要保证,是增强检察机关法律监督能力、保障国家法律统一正确实施的有效途径。

　　三、怎样推进检察工作一体化

　　推进检察工作一体化,应当坚持党的领导,自觉接受人大监督;依法独立公正行使检察权;上级领导下级;分工制约与协作配合相结合;公正与效率并重;实行民主集中制;依法科学决策;合理配置和整合检察资源等原则。在检察工作一体化机制下,各级检察机关相应内设机构间具体工作中的组织、指挥、协调和管理等只是检察工作一体化的一个方面,“整体的一体化”不宜分割为“部门的一体化”。在出现检察权地方化、部门化和分散主义倾向的情况下,当务之急是“收拢手指,攥紧拳头”,形成法律监督的合力。④

　　(一)首先建立健全落实检察机关上下级领导体制和检察机关内部工作机制的制度措施。从某种意义上说,检察工作一体化就是检察官一体化。其一,按照检察官一体化原则要求,检察官行使职权时,必须服从全国统一的、阶层式组织机构的领导和监督。检察官之间形成明确的上下级关系,任何检察官都应树立强烈的上命下从的服从意识和整体意识。主要包括:强化上级院的指令权与监督权、强化检察长对检察院工作的领导指挥权、加强检委会决策及其执行力度、建立工作报告和评议制度、加强检察工作督导、加大上级院协管干部的力度、强化上级院的宏观指导与业务指导、健全完善巡视制度、健全完善请示报告和情况说明制度,等等。其二,要处理好检察一体化业务工作机制与检察官责任制的关系。我国现行组织法的工作机制是检察长和检察委员会对全院工作具有领导权,内设机构及其负责人对本部门工作具有领导权,检察官在统一领导下开展工作。这种过于强化的检察一体化业务工作机制过度削弱了检察官个人责任,不利于调动检察官积极性,容易造成办案效率低下和办案责任不明确。因此,检察机关内部业务工作机制的改革方向应当是,适当加强检察官的独立性,使检察工作一体化与检察官独立相结合,围绕保障检察官依法独立行使检察权来完善检察机关内部的检察一体制。⑤可以建立检察官责任制和检察官直接对检察长负责制,部门负责人不能对检察官的工作发出指令,但可以提出意见和建议,如果有法律或检察长的书面授权则不在此限。赋予检察官对案件自由表达意见权,同时要求检察官承担重要事项报告义务和终极服从义务。检察长认为必要,可以对个案进行指挥监督,但应对检察长介入具体案件的条件进行规范。当检察官与检察长意见不一致时,可提出异议,如不被采纳,可以要求检察长行使事务承继和转移权,或者要求检察长做出书面指示附卷,以明权责。上述规则亦适用于检委会与检察官之间。在建立检察官责任制方面,目前可以重点加强主诉检察官办案责任制的完善。主诉检察官办案责任制强调了检察官行使职权的法律意识和责任意识,是实现检察一体化工作机制的基础和前提。要真正建立检察一体化工作机制,就不仅仅在公诉领域,而应在检察权行使的各个方面,都要突出检察官独立负责精神,正确处理检察官个体负责与检察权整体行使的关系。⑥其三,在实际操作中,要注意妥善处理有关问题。比如:最高人民检察院的指令,地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行;上级院的指令,下级院必须执行。指令必须以上级院检察长的名义向下级院检察长发出,不能直接对下级院检察官作出。最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定;上级院可以撤销或者变更下级院的决定。上级院在必要的时候,可以处理下级院管辖的案件;也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。上级院的决定必须以法定程序和法定方式做出,下级院如有不同意见有提出异议权,并可以要求上级行使事务承继和转移权,或者要求上级院检察长做出书面指示附卷,以明权责。⑦2006年,湖北省检察机关试行下级院向上级院报告工作制度,全省检察机关自下而上、逐级分层向上一级院报告工作,并由上级院进行评议,较好地发挥了一体化工作机制的功能优势。

　　(二)重点建立健全检察业务工作中加强检察工作一体化机制建设的有效措施。目前,在检察机关上下级业务一体化建设中,应当重点加强公诉一体化建设和侦查一体化建设。公诉一体化建设,重在解决公诉人员的统一调配使用问题,在公诉环节上实现“公诉一体化”。包括打破一审、二审、再审活动中案件承办人的管辖限制;一审案件的公诉人可以成二审案件(上诉、抗诉)的检察官;打破优秀公诉人的办案区域限制,培养精英化、职业化的公诉人队伍,必要时可以跨地区、跨省市办理案件,便于节省人力资源,提高诉讼效率和办案质量。侦查一体化建设,重在解决发挥分州市院的办案主体作用问题以及地方各级院启动侦查程序和做出逮捕决定向上级院备案问题、做出撤销案件和不起诉决定的案件报经上级院批准的问题,在职务犯罪的侦查上实现“侦查一体化”。通过“大要案指挥中心”及“人才储备库”,在全国各省、各地(市)范围内整合人力、财力、物力资源,上下联动,跨地区协同作战,尽可能地避免和克服地方保护主义。因此,解决的措施分别在于:一方面,提高公诉工作的整体合力。上级检察院可以根据需要整合人力资源,在本辖区内指派、抽调、选调公诉人开展办案;对于不适合由有管辖权的检察院审查起诉的案件,上级院应当商同级法院依法指定管辖;对于案件涉及多个地区的,上级院要加强协调;加强上级院对刑事抗诉工作的领导;妥善处理主诉检察官办案责任制同上级检察官领导下级检察官、检察长领导检察院工作的关系;严格执行《人民检察院公诉部门特别备案审查制度的规定》,等等。另一方面,加强侦查工作的统一组织、指挥、管理与协调。强化对查办职务犯罪大案要案工作的统一领导和指挥协调,整合侦查资源,加大办案力度,增强工作效率。加强对侦查工作的统一组织、指挥、协调和管理,首要的是健全完善侦查指挥中心机制。根据最高人民检察院要求,湖北省人民检察院已决定设立机构独立而不是挂靠或附属于反贪局的侦查指挥中心及其办公室,该机构在检察长的领导下,对办理案情重大复杂、社会反映强烈或下级检察机关侦查确有困难等职务犯罪大案要案进行统一指挥和协调,统一管理案件线索和涉案信息,统一调配侦查力量,统一配置侦查资源。侦查指挥中心及其办公室对下代表本级院对下级院的侦查工作进行组织、指挥、管理与协调;对内代表检察长对各部门初查、侦查工作进行组织、指挥、管理与协调。各级检察机关都要建立自己的侦查指挥室,逐步实现检察机关的联网,形成功能完备的侦查指挥系统。

　　(三)分类建立和完善检察业务工作中落实检察工作一体化机制的重要措施。一是加强情报信息的统一管理和综合分析利用。主要包括:加强情报信息库建设;按照统一管理、归口办理、分级负责的原则,在坚持举报中心归口受理举报线索的同时,进一步协调举报中心和侦查指挥中心的关系,由侦查指挥中心负责统一管理案件线索,统一负责交办案件;建立健全案件线索管理机制,对案件信息进行综合分析和开发利用;加强内外部协作,畅通情报信息渠道,健全案件线索移送和工作联系配合制度。二是加强侦、捕、诉各部门的相互制约与协作配合。在办理职务犯罪案件中,加强侦、捕、诉三部门之间的相互制约与协作配合。相互制约与协作配合相辅相成,应当在相互制约中加强协作配合,在协作配合中加强相互制约,两者不可偏废。经检察长决定,侦查监督和公诉部门可以提前介入侦查,熟悉案情,审查证据,引导侦查取证。在职务犯罪侦查、侦查监督、公诉部门相互之间建立互相听取意见和列席案件讨论会制度。公诉部门出庭公诉,侦查部门可以派员参与支持公诉。统一证据标准,在办案工作中全面、客观地审查证据,既要重视对证据客观性、关联性的审查,又要注重对证据合法性的审查,对非法证据应当严格依照法律规定予以排除。三是综合运用监督措施形成法律监督合力。检察机关各个部门应把强化法律监督作为共同任务,综合运用各种方法和手段,有效形成法律监督的整体合力。应当完善诉讼监督衔接机制、加强民事行政检察部门与其他有关内设机构的协作配合、探索建立法律监督调查机制。四是坚持惩防并举,落实预防工作责任制与加强各部门协调配合。把预防职务犯罪工作贯穿于检察工作的始终,落实到各项检察业务之中,将查办职务犯罪工作与预防职务犯罪工作相衔接,将诉讼监督工作与预防工作相衔接,实现各业务部门预防职务犯罪工作整体效能的有效发挥。五是加强各地检察机关的检务协作。上级检察院应当加强对检务协作工作的指导、协调和检查;建立健全侦查协作机制;加强全省各地检察院之间的联系协作,建立健全工作联系、业务对接、办案协调、合作互助机制。近年来,湖北省武汉城市圈的各检察院在省人民检察院的组织协调下,相互之间建立起紧密的协作配合关系,在实践中收到较好的综合性效果。除上述方面外,在检察资源配置、案件备案审查和上报审批、涉检信访工作、司法警察管理与勤务等方面,都应当按照检察工作一体化的要求,改革创新工作机制。⑧

　　(四)切实在执法规范、队伍建设、人员培训、经费保障、资源配置等方面提供推进检察工作一体化的保障措施。一是加强执法规范化建设,形成完整统一、一体遵行的执法规范。重点按照规制统一、科学合理、操作性强的要求,形成一套完备的执法规范化体系;加强内部执法办案监督,建立并完善检务督察机制;积极推行流程监督、网上监督、跟踪监督等行之有效的制度,形成统一、全程、严密、高效的执法监督体系。二是加强队伍专业化建设,建设一支高素质检察队伍。依法加强检察人员专业化管理,根据最高人民检察院统一部署,逐步推行检察人员分类管理;建立科学的检察人员管理、评价、培养和使用机制;完善检察人员正规化培训机制;建立人才对口支援和检察官调剂使用制度;加强检察官依法履职的法律保护和检察官代行履职的法律职务保障等。三是加强管理科学化建设,建立和完善检察业务、队伍和信息化“三位一体”机制。统一和规范检察事务管理、统一电子检务建设等。四是加强检察工作统一综合考评,树立正确的工作导向。按照检察工作总体要求,不断改进执法考评工作,建立和完善符合科学发展观要求的检察工作绩效考评体系。五是加强执法保障建设,为一体化机制建设提供物质保证。要不断优化配置、整合检察办案资源;逐步建立符合检察工作一体化机制要求的专项经费保障机制。特别要建立交办案件补助经费、追逃奖励经费、协查协作补助经费、调用人员补助经费等经费保障制度。要采取切实有效措施,增强经费保障工作合力。六是结合实际采取措施保证一体化机制的有效落实。各级检察机关要按照推进检察工作一体化的总思路、总措施,发挥积极性主动性,形成推进改革、勇于创新的生动局面。

　　参考文献:

　　①徐汉明等:《实现检察一体化是检察改革的关键》,载《检察日报》,2004年9月17日。

　　②③④⑧敬大力:《以机制创新推动中国特色社会主义检察制度的完善与发展》,载《楚天检察》,2006年第6期。

　　⑤龙宗智:《论检察权的性质与检察机关的改革》,载《法学》,1999年第10期。

　　⑥胡盛仪:《构建检察一体化工作机制的保障措施》,载《楚天检察》,2005年第4期。

　　⑦郭玉发:《侦查公诉都应实行一体化》,载《检察日报》,2004年9月17日。　

　　(作者单位：湖北省荆州市江北地区人民检察院)