1 引言

　　在经济和信息全球化加快发展的情况下，政府信息化程度的高低，已经成为影响一个国家或地区在全球竞争中的主要因素之一，各国政府纷纷展开信息化建设。政府信息化既是社会信息化的一个重要方面，又是推动社会信息化进程的主导因素，而政府信息化应用是整个信息化实现的关键和表征。因此，建立完善的政府信息化应用评价指标体系是保证政府信息化发展方向的重要保证，同时也是政府信息化的成效检验。本文在对目前国内外的主流评价体系进行了调研和分析的基础上，提出了基于政府信息化应用的评价体系。

　　2 信息化评价的界定

　　最早最完整地提出政府信息化概念的是日本，日本在1987年将《计算机白皮书》更名为《信息化白皮书》，并将政府信息化作为三个主要组成部分（即产业信息化、政府信息化、家庭信息化）之一[1]。目前，国内外学者对于政府信息化的认识存在差异，所下的定义也各不相同。在此，本文援引2006—2020年国家信息化发展战略通知中的定义，该通知指出政府信息化是指政府有效利用现代信息技术，通过多种形式信息服务设施，对政府机关企业、社会组织和公民，以方便的时间、地点和方式，提供政府信息及其他公共服务。政府信息化最重要的内涵在于政府有效运用信息通讯技术打破传统行政管理的物理组织界限，整合并贯通其行政流程，完成基于电子化虚拟环境下的政府服务[2]。简言之，政府信息化通过资源的整合和共享，提供基于电子化虚拟环境下的政府服务，从而进一步提高了政府管理和服务的绩效。政府信息化主要分布在政府部门内部、政府部门之间以及政府部门与公众之间。

　　政府信息化是一个不断发展的过程，从办公自动化到信息网络化，再到管理电子化，政府信息化的每个阶段都有其主导形式。从90年代中后期至今，电子政务已逐渐成为了各国政府信息化建设的主导方向。可见，现阶段的电子政务是各国政府实现信息化的具体途径。

　　目前，我国电子政务评价大致可以分为三类：对电子政务的建设与发展水平的评价；对电子政务的业务运行情况的评价；对电子政务系统的开发情况的评价。本文认为，电子政务面对的主体是公众，政府信息化建设的方向应以服务为中心，以应用为重点，而不是信息技术本身，因此，评价政府的信息化水平应立足于信息化发挥的效果，即政府信息化的应用。对此，本文选择基于电子政务应用的测评以反映现阶段政府信息化的应用，重点关注政府部门通过网络与公众之间进行的双向信息互动，即电子政府对外服务方面的功能，以此确定评价的内容。

　　为了能够提出一套较为全面、合理、科学的评价指标，本文对国内外的电子政务测评指标体系进行了调研，力求从公众的动态观测角度，通过对指标的对比、分析、替代、统计和抽取等，得出其相似之处，进而挖掘出这些评价体系的共同特征和普遍规律，整个分析过程主要采用了文献研究法、对比分析法、因素分析法。在对指标的统计、分析和抽取的过程中，主要研究有关政府信息化“应用”的评价指标，因此，诸如信息基础设施和信息化环境等该类指标给予舍去。

　　3 国内外指标的分析和抽取

　　国外著名的咨询机构、科研院所、国际研究机构先后对电子政务评估进行了研究，出现了一系列测评全球电子政务绩效状况的研究报告。在此，本文对报告中关于电子政务应用测评的指标作了总结，具体见表1所示。

表1 国外电子政务应用测评指标调研汇总

　　对国外这部分指标进行统计分析之后，可以发现，有部分指标根据其内涵可以进一步归并。首先，可将“公众参与”、“在线讨论”归并到“电子参与指数”中，“服务的成熟性”“网上服务能力”、“政务处理”“在线搜索”“在线下载”“在线支付”归并到“在线服务”中，“在线信息”、“站点内容”和“信息公布”归并到“网上信息”中，“服务的可获得性”、“服务的有用性”、“网站可用性”“残疾人通道”这四个指标的内涵都包含了“网站的可访问性”，可访问性是可用性的一部分，对这几个指标，取其最窄的涵义，即“网站的可访问性”，而“服务的可表达性”则归并到“在线交互”中。

　　其次，经过进一步分析，可以发现“在线服务”、“网上信息”与“主页状况”是电子政府在信息化应用过程中向公众所提供的电子服务，通过对这几项指标的测评，可以观测到政府所提供的电子服务的质量。因此，将“在线服务”、“网上信息”与“主页状况”三项指标归并成一项，即“电子服务”。此外，在线交互的过程一方面体现了政府提供的电子服务的人性化程度，但更多的是体现了政府给予公众表达自己权利意识的途径，指标“在线交互”可以归并到“电子参与”中。

　　最后，采用上述方法得出所需的统计结果（详见表2）。

表2 国外指标统计结果

本文对上述国外研究成果中指标出现的频次进行统计，主要抽取出现频次较多（频次等于或大于2）的指标。抽取之后的国外指标主要有：“电子服务”、“电子参与”、“网站的可访问性”“安全与隐私政策”。其中“电子服务”出现频次最高，达到8次，“电子参与”次之，频次达到6次，安全与隐私政策体现的是政府的信息化政策环境，在此予于舍去。由于采用的评估标准是以公众为主体，剩下三个指标诸如“政府对ICT的推广程度”、“使用ICT对政府效率的影响程度”“政府对ICT的使用程度”也给予舍去。最终分析抽取出的国外指标共有3个，即电子服务、电子参与、网站可访问性。

　　此外，本文对国内相关的电子政务应用评价指标也进行了调研，并沿用对国外指标统计分析和筛选的思路，对国内这部分相关指标也进行了共性分析和抽取，同时采用较为全面适当的指标进行概括和替代，结果详见表3。

表3 国内电子政务应用测评指标调研汇总

　　国内共有16篇文章包含电子政务应用的指标，本文对文章中的指标进行分析和替代，之后重新进行了对比、统计、分析和抽取，出现频次最高的指标依然是“电子服务”，达到16次，“电子参与”次之，达到15次，“时效性”和“网上办公”排名第三，均达到了8次（详见表4）。网站的“交互性”与“电子参与”反映同一属性，可以进行归并，网站的国际化程度往往考察的是该网站是否提供多语言版本，可在电子服务的质量中有所体现。隐私与安全指标主要体现信息化政策环境，也给予舍去。“网站访问量”、“使用率”“流量统计”共同体现了网站的人气，网站的用户数量以及该网站的被关注度，可以合并为一个指标，使用“网站访问量”概括表示。“网站性能”的好坏直接影响网站提供电子服务的质量。因此，最终筛选出的国内指标共有7个，即电子服务、电子参与、网站可访问性、时效性、网站办公、网站链接、网站访问量。

表4 国内指标统计结果

　4 评价指标的构建

　　由上述可知，国内外提出的指标体系经过分析且归并之后，具有很多共通之处。本文经过对国内和国外的评测指标进行调研、对比、分析、替代、归并、筛选和抽取之后，将国内外的指标再一次进行归并（详见表5），取并集，最终得出电子政务应用指标应当包含“电子服务”、“电子参与”、“网站可访问性”“时效性”、“网上办公”“网站链接”“网站访问量”等7个方面。实际上，大部分的电子政务应用指标主要还是以政府网站为评价对象，具体评价政府网站建设的现状、网站服务的质量和功能完备程度等，都较好的体现了服务型政府以人为本的观念，凸显了公众的轴心地位以及政府网站的服务重心。

表5 国内外电子政务应用测评指标对比

　　此外，本文还考虑到一个重要的趋势，即随着国际化城市移动通信新技术的发展，手机作为一个集上网、影音等多媒体娱乐为一体的移动终端，已日趋成为公众进入互联网的重要设备，特别是3G时代的移动通信系统具有更高的频谱利用率和速率，更为手机高速上网提供良好平台，手机上网业务飞速发展，公众利用移动终端进入政府网站体验政府所提供的各种电子服务等趋势日益明显。对此，本文提出另一个指标，即“支持手机接入的政府网站比例”。除政府网站应用之外，有些政府还通过其他非互联网手段进一步深化了公共服务领域的信息化应用，从而建立健全了城市的电子公共信息服务体系。为此，本文再增加另一个指标“非互联网电子公共服务指数”。因此，评测政府信息化应用的这部分指标总共包含9个方面，具体构建的指标体系框架详见表6。

表6 政府信息化应用指标体系框架

　　5 评价指标的概述

　　5.1支持WAP手机接入的政府网站比例

　　与传统固定宽带互联上网相比，手机移动互联的最大优势便是方便快捷，可以充分利用各种琐碎片段时间。政府网站如何根据通信技术的发展，与时俱进地增加相应接口，提高网站对大众的访问便利性具有重要意义。由此，根据手机上网业务的飞速发展的实际，本文提出支持手机接入政府网站比例指标。

　　5.2政府网站的人均点击率

　　网站的点击量可以从一定程度体现一个政府网站的访问量，即使用率以及该网站的被关注度，也侧面反映网站建设的质量。该指标同时也可反应该政府网站对公众提供的信息量多少，只有及时更新发布政府相关政策、法规，提供多样化公众网络参与平台的政府网站，信息量大的网站，其所受关注度方高，人均点击率也才能有较高值。

　　5.3网上办事率

　　实现方便、快捷、高效的网上办公、办事是电子政务系统建设目标的重要方面，也是政府信息化应用的重要体现。本文主要考虑的是政府部门与公众之间的网上办公，网上办事率的高低体现了政府部门政务处理方式的升级程度，很大程度上体现了信息化的应用效果。

　　5.4政府网站信息更新率

　　时效性是网站的一个通用指标。任何一个网站，其内容的更新速度是网站具备时效性、丰裕信息量和获得更多公众参与的保证。同时也侧面反映政府对其工作的信息化推进的重视程度和积极程度。因此本文采用网站信息更新率测评网站的时效性。

　　5.5政府网站的链接性

　　近年来，传统的“电子政府”的理念开始向“电子治理”的新目标迈进。连接性治理(ConnectedGovernance)这一理念开始出现，并成为国际电子政府发展的一个重要趋势[16]。连接性治理更加强调以信息通信技术为基础的各类部门间的信息传递、共享和协同办公。多维度信息共享、互联互通平台是政府改革走向连接性治理的技术支撑，包括不同政府层级的整合、不同机关单位的整合，不同政府网站的整合，以及政府与企业和公众的连接。因此，本文采用“政府网站的链接性”作为具体指标。

5.6政府网站的可访问性

　　网站可访问性是网站可用性的一部分，是指如何才能让各种用户访问到网络信息的问题，尤其是残障用户，旨在保障残障用户的充分地无障碍地获取信息的权利。它是网站服务能力的基础保障。可访问性并不是网站的特性，而是网站建设质量的一个衡量标准。业界公认的可访问性标准主要有Web内容可访问性原则（WCAG）和美国康复法案第508条款[17-19]。借鉴WCAG2.0可访问性标准的通用性和全面性，本文采用“政府网站的可访问性”指标对“网站可访问性”进行测评。

　　5.7电子参与度

　　电子参与度评估其实是指公众参与度，主要是评估公众参与电子政务的广度和深度，设计构想主要来源于联合国电子政务评估体系中的电子参与度测评指标。从联合国对指标体系的改进方向可以看出，公众参与在电子政务评估中的重要性逐渐凸显，并已在全球电子政务发展方向上发挥了重要的引导作用。联合国对电子参与度指标的评估实际上反映的是各国政府为公众提供高质量信息和有效沟通工具以及支持公众咨询、建议和参与公共决策的意愿和能力，一定程度上代表着各国电子政务应用取得的社会效益，评估的内容较为全面细致。

　　5.8电子服务质量

　　电子服务，是指政府网站整合政府各部门以及社会各种服务资源，为社会公众日常生活及企业经营活动提供的服务。网站的电子服务质量，其实也就是在线服务质量，政府提供的在线服务是电子政府服务内容的核心。通过考察政府网站提供的电子服务的质量，包括网站的可用性、在线信息的服务质量、还有在线交互的服务质量等方面，可以反映政府信息化应用的程度。尤其从公众的角度，对网站的电子服务质量进行评估，更加可以反映在政府信息化推进过程中，公众的获益程度，公众是政府网站提供电子服务质量的直接受益者，同时也是最佳评判员。基于上述情况，选择对政府网站的电子服务质量进行评估是合理的。

　　5.9非互联网电子公共服务指数

　　除政府网站是政府部门的主流接入终端之外，非互联网的电子公共服务也是政府信息化应用的重要体现。政府部门设立的咨询、投诉、举报电话等公共服务呼叫中心，创新了政民互动的渠道和模式。此外，数字电视、广播、手机、街头设立的各种信息亭等终端，也成为了新的电子服务手段。医疗、卫生、交通等领域的IC卡应用，煤、水、电、气等领域的缴费通服务平台，强化公共事业领域的信息化，提高政府对市民的服务能力和水平。居民社区的信息基础设施也已逐渐形成了以电话、电视、计算机、信息亭为主体的社区信息服务渠道。总之，上述这些非互联网的电子公共服务手段，给人们随时随地享受政府的信息服务带来了机遇，也让电子政务的服务手段提高了一个层次，从而提高了政务和公共服务的信息化水平。因此，本文增加了“非互联网电子公共服务指数”指标，用以测评政府使用非互联网手段提供的电子公共服务给市民带来的满意程度。

　　6 结语

　　本文在参考国内外主流研究机构的测评体系基础上，抽取出各研究机构及学者们认同的指标进行分析、归纳、合并和筛选，最终构建出较为全面的测评指标体系，具有一定的理论基础和研究意义。此外，本文提出的测评指标还遵循了2001年国家在发布《国家信息化指标构成方案》时提出的制定信息化指标的四条原则：符合国家信息化建设的方针政策；符合国情并适合国际间比较；具有综合性和可操作性；具有导向性。在研究过程中，本文选择以这些基本原则作为指导思想。值得一提的是，我国政府信息化前进的脚步相比发达国家还有很大的差距，信息化评价理论和实践上都还不成熟，缺乏相应的规章制度，评价的主体和机制较为单一落后，评价的标准有待进一步的完善。

　　参考文献：

　　[1]涂晓芳.政府信息化的价值分析[D].郑州:郑州大学,2006

　　[2]中共中央办公厅、国务院办公厅.《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发2006—2020年国家信息化发展战略的通知》[EB/OL],[2011-01-05]

　　[3]Government Executive Series Leadership in Customer Service: Delivering on the Promise.2007
　　[4]eGovernment Leadership: Engaging the Customer.2003
　　[5]eGovernment Leadership: High Performance, Maximum Value.2004
　　[6]From e-Government to e-Governance:Using new technologies to strengthen relationships with citizens. 2009
　　[7]The Gartner framework for e-government strategy assessment.2002
　　[8]Government Online: An international perspective 2003.
　　[9]United Nations E-Government Survey 2010: Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis.
　　[10]United Nations E-Government Survey 2008: From E-Government to Connented Governmence.
　　[11]Global Information Technology Report 2009–2010.
　　[12]Digital Governance in Municipalities Worldwide (2005): A Longitudinal Assessment of Municipal Websites Throughout the World.
　　[13]Digital Governance in Municipalities Worldwide (2007): A Longitudinal Assessment of Municipal Websites Throughout the World.
　　[14]郭洁敏.世界主要电子政务评估指标比较研究---以联合国、埃森哲公司、布朗大学、早稻田大学相关评估为中心[J].信息化建设,2008
　　[15]Global E-Government 2004.
　　[16]胡佳,郑磊.电子政府发展的国际新趋向:连接性治理[J].电子政务,2010
　　[17] Analysis of UK Parliament Web Sites for Disability Accessibility.
　　[18]Accessibility Evaluation on Malaysian E-Government Websites.
　　[19]Accessibility design issues with UK e-government sites.