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一、中国经济安全的现状

讨论经济安全问题，首先就需要界定清楚什么是经济安全？笔者认为，经济安全的内涵是通过加强自身机制的建设，使我国经济具备抵御外来风险冲击的能力，以保证我国的经济在面临外在因素冲击时能继续稳定运行、健康发展。一方面强调对外生冲击的路径分析，另一方面强调对自身应对风险能力的研究。

中国经济安全的现状究竟如何呢？（见表１）

从表１中我们可以发现：我国的贸易对外依存度常年居高不下，只在金融危机期间略有下降，但迅速反弹；石油对外依存度不仅处于高水平，还处在上升通道；技术自主能力虽有提高但低于１０％，与大国的地位不相符。不仅如此，这些指标还存在结构安全的问题，例如在贸易领域，我国的前四位贸易伙伴在贸易量中所占的比重常年在４５％以上，进一步降低了贸易领域的经济安全水平。因此，我国的经济安全形势不容乐观。

二、中国经济安全的长期思考

长期维护中国的经济安全，需要建立一个完备、行之有效、经得起时间考验的法律体系。在法律上建立、确定行使经济安全职能的机构，明确其权责，并且规范化经济安全的监测、预警、评估以及应对机制。

现阶段，我国经济安全法律体系不完善，没有专门针对经济安全的立法。在经济安全的各领域——金融、产业、资源、社会稳定，也没有相应的经济安全部门法。只是在部分法律的法条中提到了经济安全问题。这一状况使得经济安全决策无法可依、过于随意、缺乏连贯性。美国的国家（经济）安全法律体系相当完备。自１９４７年《国家安全法》通过之后，美国国会通过若干法律就美国国家安全体制、国家安全机构、国家安全机构的职能、监督国家安全工作等方面做了细致规定。而且，我国现有经济安全法条的操作性不强、执行不力。我国已有的经济安全法条包括国家安全法规普遍过粗，缺乏定量指标，可操作性不强。而且法律制定之后，没有一个更新、修改的机制，难以适应经济发展的变化。美国在具体领域的经济安全立法非常强调可操作性。例如：美国为降低能源对外依赖提升能源经济安全，其新能源法案规定到２０２０年，美国汽车工业必须使汽车油耗比目前降低４０％，使汽车达到平均每加仑燃油行驶３５英里的水平。

笔者认为，应当从以下两个角度建立经济安全法律体系，并且在这个过程中增强法条的可操作性。

（１）制定经济安全领域的基本法——《经济安全法》

一个完整的经济安全法律体系，首先需要一部对经济安全内涵、经济安全目标与原则等基本概念有着清晰定义，对经济安全机构设置及其职能、经济安全事件应对措施等有着明确界定的宏观法。其名称不妨为《经济安全法》。该法作为基本法，需要全国人民代表大会制定，而不是人大常委会。《经济安全法》作为经济安全法律体系的基础法、上位法，该法应当具有原则性、战略性和宏观性的特点。

《经济安全法》的立法目的是，在政府机构中合理分工经济安全的职能，通过对经济安全水平的监测、预警和评估，提高我国应对外生冲击的能力，维护我国的经济安全。据此，该法应当包括：经济安全监测评估部分、经济安全预警部分、经济安全常规应对系统、经济安全突发事件应急系统。

（２）制定经济安全领域的部门法

经济安全法律体系不仅需要作为基本法的《经济安全法》，还需要一系列的部门法与之配合。依据宏观经济的循环流转，笔者认为，经济安全可以细化至金融、产业、资源与社会稳定等四个领域。每一领域都需要至少一部对应的部门法，与《经济安全法》相比，部门法需要更强的操作性以付诸实践。

在金融领域，中长期内修改《中国人民银行法》，提高人民银行作为中央银行的独立性。经济理论和各国实践告诉我们，中央银行的独立性和经济稳定有着紧密的联系。提高我国中央银行的独立性，有助于减少经济波动、稳定经济预期。长远期则制定《金融安全法》，合理划分金融监管机构的职责，建立相关的沟通协调机制；定量化金融监管目标，并确定应对措施；对我国金融领域市场化改革在经济安全方面可能带来的影响做出判断，明确进一步立法的方向。

在产业领域，中长期内修改涉及外资企业的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等一系列法律法规。结合我国经济发展的现实与国际经验，规定外资在我国市场准入、兼并、市场控制程度等方面的范围。制定产业安全审查的机制，包括：产业安全审查发起的程序，产业安全审查机构的权责及其审查标准，产业安全审查的流程和监督机制。长远期则制定《产业安全法》。对涉及经济安全的产业类型、产业安全的临界状态、产业损害与垄断案例的查处等方面做出比较具体的规定。

在战略资源领域，中长期内修改现有的《煤炭法》、《电力法》等涉及资源安全的法律，增加定量的发展目标。对于我国储量丰富的资源，例如：煤炭、稀土等，突出开采中安全生产、污染排放、废弃物处理等环境保护与安全的要求；对于我国储量匮乏的资源，例如：石油、铁矿石等，突出储备建设、进口鼓励与提高使用效率的规定。长远期则制定《战略资源安全法》，包括：战略资源的标准与种类，战略资源管理机构的职责，战略资源储备建设的标准、规模、运作机制等，对企业资源利用效率的规定，对特定资源（例如石油）立法的指导意见。

在社会稳定领域，依据救急不救穷与大国人多的原则，不可追求较高的福利，建议出台《最低保障法》。将全国所有人口都纳入最低保障体系，促进社会的安全稳定。相应的，可以制定《最低养老法》与《最低医疗保障法》。在这些相关法律中，对于改革路线图、各级政府的职责、受益人群的范围、资金运作方式要有明确规定，以推进法律的实施进度。

三、中国经济安全的近期分析

短期内，维护并且提高中国的经济安全水平有赖于一个分工合理、权责明确的政府机构，通过一个机制监测日常的经济安全水平，从而发现问题、解决问题。现阶段，我国在经济安全领域内的政府机构设置与分工不太合理。缺少一个权威、高效的常规监测机制。

第一，缺乏统一、独立的经济安全机构。由于经济安全涉及的领域如此之广，几乎所有具有经济管理职能的部委都有相应的经济安全职权。仅在金融安全领域具有监管职能的就有发展改革委的利用外资和境外投资司、人民银行的金融稳定局以及银监会的银行三部。这种纷繁复杂的监管形式如果没有一个良好沟通和协调机制，极易造成决策冲突，影响整体的经济安全水平。反观美国，为解决安全职能分散和决策冲突的问题，早在１９４７年就成立了世界上最早的国家安全委员会，负责统一实施国家安全战略、协调各行政机构的执行。并且时时检讨安全战略，随形势的变化，调整安全的重点。

第二，现有的政府机构设置和分工无法满足解决经济安全问题所需要的专业性、长期性要求，降低了决策的有效性。经济安全问题往往具有十年乃至更长时间的特点，且涉及到大量的专业知识。这就要求监管部门需要长时间浸淫在某一领域，具备战略的眼光。目前我国的大多数监管部门并不是专司经济安全工作，难以投入足够的精力。而且监管机构成员的履历也很难看出有足够的理论认识和实践水平。美国解决这一问题的方法是吸纳学术界的专业人士，组成一个相对稳定的、具有一定独立性的决策机构。美国联邦储备委员会决定货币政策的是联邦公开市场委员会。该委员会的成员，除联邦储备委员会委员外，就是地区联邦储备银行的行长。每个委员或者具有深厚的经济学功底，或者都从事多年的实践工作，或者兼而有之。正是这一结构确保了美国货币政策的长期稳定和专业性。

四、维护中国经济安全的政策建议

针对上述问题，笔者将从立法和行政两个角度，探讨如何调整我国的政府机构设置以维护经济安全，并提供一个建立常规经济安全监测机制的思路。

（１）立法机构的经济安全机构设置

由于目前我国经济安全立法的任务重、要求高，笔者建议全国人大成立一个专司经济安全立法的经济安全委员会，或者扩展现有财政经济委员会的职能将其改为财政经济与安全委员会。

同时，笔者建议全国人大成立类似于美国国会的美中经济与安全评估委员会（ＵＳ－Ｃｈｉｎａ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｒｅｖｉｅｗ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ）的经济安全咨询机构。鉴于我国目前的经济安全情势，可以成立基于国别的中美经济安全委员会、中日经济安全委员会等。这类咨询机构可以加强立法机构和社会各界的沟通，全面反映经济安全领域的情况。其成员可以由委员长会议指定，应当是来自学界、产业界、政界，具有大量理论知识和实践经验的专家。通过发布经济安全报告、参与相关法律的立法过程，该委员会一方面能够提高立法水平和效率，另一方面也能加深社会各界对经济安全的认识水平。

（２）行政机构的经济安全机构整合与设置

笔者建议在国务院先成立国家经济安全领导小组，然后逐步过渡到成立国家安全委员会。在国家安全委员会下设国家经济安全委员会。

国家经济安全领导小组的主要任务是负责搜集各方面信息，评估目前我国的经济安全状况；基于经济安全角度，探讨机构改革的方向和步骤；推动国家经济安全委员会的成立。根据目前各部委的分工情况，建议将其设在发展改革委下。

笔者建议将国家经济安全委员会定位为国务院直属特设机构，可以由金融、产业、资源和社会稳定四个分支机构组成。国家经济安全委员会主要负责日常的经济安全监测、预警、评估；制定具有针对性的经济安全政策；协调经济安全政策的实施并事后监督。同时建议在国家经济安全委员会下，特别设立一个研究机构——国家经济安全研究院，作为智囊负责对外交流、理论探讨等工作。

国家经济安全委员会由总理担任委员会主席，第一副总理担任副主席，国家发展改革委主任、财政部部长、中国人民银行行长、商务部部长、工业和信息化部部长、科技部部长、人力资源和社会保障部部长、国家安全部部长等担任委员。

在金融领域，首先需要加强“一行三会”的沟通协调，推动监管的合并。多头监管极易产生利益冲突和效率损失。建议将银监会、保监会和人民银行合并，进一步巩固央行在金融领域的监管角色。考虑到我国证券业务发展仍处在起步阶段，笔者建议仍保留证监会，以推动我国证券市场的稳定和进一步完善。其次，鉴于金融领域的专业性，建议提高央行和其他监管机构决策层的学术水平，吸收从事多年教学的学者。同时增加操作经验丰富的从业人员进入监管机构。

以央行货币政策委员会为例。在货币政策委员会成为货币政策决策机构的前提下，我们建议１５名委员应当有６人来自学界。两人来自国内高校，两人来自国内的研究机构，还有两人来自海外的华人学者（建议以台港澳地区为主）。每次开会之前可以考虑安排这三组专家阐述对货币运行情况的分析和建议，供内部讨论；还有５人是来自金融机构、具有丰富经验的从业人员。考虑到我国资本市场的特点，３人来自商业银行，１人来自证券公司，１人来自其他金融机构；还有３人可以来自央行，建议其中的央行行长为当然的委员会主席，还有两人来自央行各分支系统；由于发改委负责与货币政策紧密联系的价格政策，最后的１位委员可以来自发改委。

在产业领域，整合现有的监管部门，明确权责。我国目前的产业安全职能分散在发改委、商务部、工信部、科技部与国家工商总局。仅外资准入就涉及了除科技部外的以上所有部门。笔者建议，基于对外资监管的熟悉程度，商务部应当牵头负责产业安全工作，建设跨部门的协调机制。

在资源领域，我国目前的最急迫的资源安全问题是建设储备设施。目前负责管理物资储备的是国家物资储备局和国家能源局，均隶属于发展改革委。国家能源局主要负责管理石油储备，从此可以看出石油在我国目前经济中的地位。建议将两者结合起来，设置国家战略资源储备总局，负责资源类产品的储备。不仅包括石油，还应当包括煤炭、铁矿石、稀土、粮食等等多种战略资源。

在社会稳定领域，笔者建议逐步建立国务院层面的社会稳定协调机制。社会稳定不仅仅涉及最低生活保障，而且与教育、卫生、农业、社保、民政等等领域有关。笔者建议由人力社保部负责主导议事过程，其他部门参与讨论，最后制定计划确定各部门的分工。

（３）建立经济安全常规监测体系

在对经济安全机构调整之后，就需要一个机制监测经济安全水平，以便做出有针对性的政策。

各领域经济安全机构一方面参与相关领域的经济安全指标、警戒线以及相对权重的确定，另一方面负责提供经济安全指标的数据。这一监测机制的设置就和日常医院体检一样，将身体分为若干器官，不同的科室诊断不同的器官，最后汇总到体检表上，反映一个人的总体健康状况。

经济安全的指标的确定既要有理论基础，又要有可操作性，且数目不能过多。根据笔者的研究参考国际经验，制定了经济安全指标（见表２），以供参考。

（作者单位：中国人民大学经济学院）