摘要：我国各级政府网站建设和服务水平是服务型电子政务发展的关键。国内外的机构和学者在政府网站建设和绩效评核方面，开展了一系列的研究，形成了较为丰富的理论和评核模型，通过对国内外有关政府网站绩效评核主要研究的情况进行梳理和总结，厘清我国政府网站绩效评核研究中的重要课题，为完善政府网站绩效评核研究，以利于各级政府在信息化的新环境下，实施富有成效的服务型电子政务的改进策略。
政府网站，也称政府门户网站，是我国各级政府履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府实现政务信息公开、服务企业和社会公众、方便公众参政议政的重要渠道【1】。
政府网站是各级政府开展电子政务的最基本的手段之一，是电子政务建设中的关键， 是管理社会和提供社会服务的最基本的信息化的平台和渠道，可以说，政府网站建设和完善是与电子政务建设改进和提升联系在一起的。2011年3月16日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，在第十三章专门规划《全面提高信息化水平》，要求在第十二个五年规划期间，“大力推进国家电子政务建设，推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同，建设和完善网络行政审批、信息公开、网上信访、电子监察和审计体系。”并提出要做到“基础信息资源体系，强化信息资源的整合，规范采集和发布，加强社会化综合开发利用【2】。”2011年8月2日，中办国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》进一步要求：“重视和加强政府网站建设，完善门户网站功能【3】”。
20 世纪90 年代，我国政府已经将政府网站建设作为提高行政效率的新手段，并将以电子政务信息化平台建设任务作为重点，赋予全方位的重要职能，提出更高的要求。以期作为完成“加强和创新社会管理”的十二个五年规划任务的不可或缺的建设内容。从而“提高社会管理能力，创新社会管理体制机制，加快服务型政府建设，在服务中实施管理，在管理中体现服务，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、基础性、根本性问题，保持社会安定有序和充满活力。”
在全球信息化的背景下，政府网站能有效地整合信息资源，提高信息传递的效率和公平性，提供良好的公共服务， 建立同群众的互动交流的平台，政府网站建设和服务水平，已经成为服务型电子政务发展的关键。在此基础上，政府网站绩效评核则能对政府网站建设，及其功能实现必不可少的评价、监测活动。
一、国外有关电子政务建设和政府网站绩效评核研究
在西方的语境下，电子政务、政府网站的研究，大多是在“e - government”（可以翻译为“电子政府”）的课题下展开的，“电子政府”的概念被认为是一个较为通用的概念。英文单词“General Portal of E - Government”则可翻译为“政府门户网站”进行试验和研究【4】。
1993年，美国发布了《运用信息通信技术再造政府》报告，提出政府要运用信息通信技术作为政府再造的策略性措施，以革新其行政效率（美国副总统办公室，1993）。首次提出电子政务的概念。
在全球范围内，事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。2000年，联合国教科文组织对62个国家（39个发展中国家，23个发达国家）进行调查，发现89%的国家都在不同程度推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。据联合国经济与社会事务部统计，1996年，全球只有不到50个政府部门建立了自己的网站；而到2002年，全球开通的政府网站已经达到5万个【5】。
2001年，联合国经济与社会事务部与美国公共管理协会，对全球190个国家的电子政务进行调查，通过考察，提出了各国电子政务指数：一是政府门户网站的信息和服务的成熟度；二是对信息通信技术（ ICT） 基础设施的数据分析；三是对人力资本的数据分析。调查结果将电子政务的发展过程分为五个阶段：初始阶段、政府与用户的单向互动阶段、双向互动阶段、网上事务处理阶段和无缝集成阶段。政府组织的测评更加注重评价政府实施信息化的进展情况以及促进电子政务发展的绩效情况等【6】。
国际上著名的Accenture咨询公司，曾就2001年、2002年电子政务在23个国家和地区的发展做过一个调查，并将这23个国家和地区按电子政务发展的成熟程度，依序分成创新和领先的、发展较好的、稳步进展的、正在打基础的四个类别：创新和领先的国家：加拿大、新加坡、美国；这个研究尚没有包括像中国、印度、埃及等这样一些发展中国家，也没有包括俄国与东欧一些经济转型国家【7】。
在政府网站的定义及功能属性方面，各国学者进行了广泛的研究。Brown指出，运用现代信息技术的电子政务是一个强有力的工具，它能够改进政府内部的工作效率、提高公共服务质量的水平，同时加强公众的参与度【8】。Scavo和Shi认为，从当代的信息科学技术发展角度看，成功的政府门户网站应该能够实现四种主要的功能与内容：公布（Bulletin Board）、地区或机构的推广（Promotion）、在线服务传递（Service Delivery）以及公众互动参与（CitizenInput），以真正达到建设公共服务网站的目的【9】。Ho通过案例研究后发现多数较大城市的政府门户网站，都能够实现在线办事和网上交互功能，发现很多城市在网站设计过程中都体现了“一站式”和顾客导向的思想【10】。Fountai将电子政务视为数字政府或虚拟政府，认为数字政府是由虚拟代理、跨组织代理和公司网络组成的所谓政府，其结构和规模都依赖于因特网，同时要靠门户网站进行实施【11】。Layne和Lee通过电子政务发展阶段模型进行研究，指出电子政务是政府基于互联网技术的应用等，用来拓展市民、商业伙伴、员工、其他机构以及政府机构获取政府信息和服务的通道。对不同部门所提供的服务与信息进行整合是电子政务发展的最终趋势。电子政务的发展，首先要有一个功能完善、进出便捷的门户网站，这是实现电子政务各项职能的一个最重要的窗口。如果公众不能从政府门户网站获取各种信息和服务，就等于堵塞了电子政务的服务通道【12】。Jacso则侧重政府门户网站对政府信息整合的功能，以及向用户提供服务的平台的作用，认为政府门户网站通过整合各种数据库，便于用户在一个网站上获取来自不同部门的信息，为用户提供信息获取便利的渠道【13】。Jon和Diana从公开性、个性化、可用性和透明度这四个维度对美国50个州的政府门户网站进行检验，提出功能良好的政府门户网站除具备搜索、分类、展示相关信息等机能外，还应是一个集信息公开、链接其他相关网站、具有交互性的综合应用系统。要促进网站的信息公开、个性化定制、网站的可用性及透明度，他们认为，从而完善政府门户网站的功能【14】。Gil- Garcia和Pardo对电子政务的定义是：为政府提供公共服务、改善管理有效性以及促进民主价值和机制过程中普遍使用的信息技术，指出了政府门户网站的三个主要特性，即提供公共服务、有效管理和促进民主【15】。Bauer等通过比较政府门户网站和一般网站进行分析，认为政府门户网站的主要功能有：整合资源，提供一站式服务；同第三方形成服务战略联盟，以增加交易的效率，并给用户带来效益；提供个性化服务和功能，满足用户的实际需求【16】。
Gouscos等从最终用户（公众）和服务提供者（政府工作人员）两个角度，对电子政务所提供的一站式服务的绩效和质量进行了实证研究。主要评价指标包括：用户友好性（学习、记忆系统使用方法的努力）、定位服务的容易程度、服务请求的努力、输入请求的时间、服务结果的获取能力、服务透明度等【17】。
Kaylor等从登记和许可证，顾客服务，交流、文件、信息以及在线参与等方面，以市民的角度，考察政府门户网站所提供的诸如在线纳税的功能、在线地理信息系统等功能和服务。Smith提出新西兰政府门户网站的测评指标，主要包括信息内容指标、易用性指标等两个一级指标【18】。
Chu等建立了一个以计划行为理论为基础，结合科技接受模型与使用者满意度理论的研究模型，研究台湾政府电子投标系统的关键成功要素。研究指出，感知有用性、信息准确性，能够显著影响使用者的满意度和使用意向，而且增加使用者的相关知识和技能，能够提高使用者对电子投标系统的使用意向和使用行为【19】。
Horst等以科技接受模型和计划行为理论为基础，引入感知风险性和信任两个变量，通过对238名使用者的问卷调查，研究公众对荷兰政府电子政务使用意向的影响因素。研究表明：第一，总体上来说公众对电子服务的感知有用性是影响使用意愿的最主要因素；第二， 感知风险、个人使用经验、感知行为控制和主观规范显著影响用户对政府电子服务的感知易用性【20】。
联合国经济与社会事务部（2002）认为，电子政务是政府应用信息和通讯技术来改变其内部和外部的关系，政府通过信息技术的密集性和战略性应用于公共管理，旨在提高效率、增强政府透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。经济合作与发展组织也提出，电子政务的焦点在于政府将新的信息和通讯技术应用于各项职能。世界银行指出，电子政务是政府机构使用信息通信技术（广域网、因特网、移动通讯），改造政府与公众、企业、其他政府机构的关系，以实现更好地向公众提供公共服务、改进政府与产业界的互动关系、便利获取信息来增加公民权利、更有效率的政府管理等目标。
2002年起，联合国公共经济与公共管理局发布144个联合国成员国家为研究对象的电子政务测评报告。是世界上对网站现状进行纵向研究的最重要的测评报告之一【21】。2003年起，测评的主要指标有两个：电子政务准备度指数以及电子参与指数。电子政务准备度包括人力资本、网站测量维度和电信基础设施。基于二元法的网站测量维度指标进行评分。电子参与指数是一种定性研究，按照向公民提供网上信息和服务／参与工具的质量、相关性、有效性及自发性等方面使用21个测量维度进行评分。联合国的评核使用了包括网站调查、问卷调查、电话采访等形式进行收集。为了提高可信度，充分考虑指标的可操作性和数据采集的可获得性，数据主要源于政府、知名机构的权威期刊和统计资料。同时分别采用定量和定性的方法对电子政务的准备程度和参与程度进行评估，以最大可能排除评估者的主观影响。【22】
欧盟则更早的从2000年开始，制定了以信息社会为目标的电子政务计划的，也提出电子政务建设的测评指标，主要是SIBIS（StatisticalIndicators Benchmarking the Information Society）【23】。SIBIS针对在计划中所设定的目标，对应设计测评指标，最终用于评核政策结果的有效性以及评核信息社会的发展水平，即基准。涵盖社会信息化的各方面：电信和接入、研发网络、安全与信任、教育、工作就业与技能、电子商务、电子政务、电子医疗。在电子政务方面划分为政府（Government）与公众（Citizen）之间的电子政务G2C，政府（Government）与企业（Business）之间的电子政务G2B，政府（Government）与政府（Government）之间的电子政务G2G三类，并判断发展水平的5个步骤。
自2001年起，欧盟和DG信息协会委托Cap Gemini Ernst＆Young（简称Capgemini，凯捷）对欧盟成员国的电子政务进行常年测评，连续发布以欧盟成员国为对象的电子政务测评报告。
1990年起，美国连续制订了一系列与电子政务评核相关的法律法令，如1990年《首席财务官法》、1993年《政府绩效与结果法》、1996年《C1 ingerCohen法》，2002年《电子政务法》等。可以说，法律催生美国的电子政务绩效评核。
2002年，美国提出联邦事业架构，提出与政务活动相关的服务组件模型、绩效参考模型、业务参考模型、数据参考模型以及技术参考模型五大类参考模型，该架构中，“绩效参考模型”是最为重要和根本的一个模型。涵盖对用户结果的评估、任务和业务结果的评核、对业务流程及活动的评核、对人力资本的评核、对技术评核领域以及对其他固定资本的评估六大评核领域。在法律制度的框架下，美国政府细化、统一、持续的电子政务绩效评核体系的实施，确保其在电子政务方面，成为世界的领头羊地位。【24】。
加拿大的电子政务被埃森哲公司连续三年评为全球第一，并认为加拿大是惟一借助电子政务实现由管理型向服务型政府转变的国家【25】。加拿大的电子政务建设的绩效评核，主要着眼于用户的满意度、政府服务品质的提升，不仅评测网站服务的可用性，同时还应该考虑到公民传递的价值、以及对效益的提升。
在发展中国家队列里，印度政府为了克服电子政务建设及其绩效评核中投资效率低下、项目评价过于主观、影响了高层决策的准确性等问题，委托阿默达巴德管理学院电子政务中心等研究机构制订了“电子政务评核框架（EAF）”。模型针对发展中国家电子政务建设的主要问题，政府内部建立的评核体系相对更为复杂，更注重衡量政府在实施信息化的进展情况。
在国外，咨询公司和高校研究机构，构成了政府网站绩效评核的第三方组织。埃森哲（Accenture）从2000年开始追踪研究全球电子政务发展的最新动态，每年发布一份电子政务年度测评报告，重点评价了政府在客户服务方面，聚焦客户服务的领衔程度：以公众为中心、跨部门服务、多渠道和主动沟通教育。
2001年起TNS（Taylor Nelson Sofres）公司连续三年发布电子政务发展状况评估报告，从公众需求角度出发，观察政府机构利用ICT（（1nformation andCommunications Technology）技术的程度以及满足公众需求的能力。
Gartner公司综合已有评价体系的指标，增加政治回报和绩效评价方面的开创性的指标。重点从政治收益、公众服务水平和运作效率三个方面评核电子政务项目的有效性【26】。
自2001年起，美国Brown大学连续发布全球电子政务年度测评报告，测评指标有20多项覆盖电子政务的标志性特征，测评包括：支持多种语言、在线信息或刊物、音频剪辑、视频剪辑、在线数据库、保险基金、用户支付、残疾人接口、安全措施、在线服务、服务种类总量、数字签名、信用卡支付、电子邮箱地址、在线论坛、个性化站点界面等特征，所有样本数据均通过互联网获取【27】。
2002年10月，新加坡南洋理工大学发布了《ElectronicPublic Services In Singapore Stepping Through The Screen》（working paper），对新加坡政府门户网站的信息上网、FAQ、导航情况、用户的友好性、设计、在线形式等指标进行了细分研究。
美国瑞歌大学、韩国成均馆大学针对全球多个国家中具有重要地位的城市进行电子政务测评，涉及安全性、实用性、内容完整性、服务质量、公民参与性5个方面。于2003年和2005年两次联合发布测评报告【28】。
二、我国政府网站绩效评估基本历程
和发达国家相比，我国的政府网站建设发展较晚，政府信息化（电子政务）与社会的信息化几乎同时推进，开始于1993年的三金工程。随后的政府信息化发展过程大致为：从1993年三金工程开始，到1995年扩展为12金工程，1999年政府上网工程正式启动。2006 年，国家信息化领导小组制定颁布《国家电子政务总体框架》，要求在2006—2010年间，将政府门户网站建成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。
2007年，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）。条例有效地保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。将政府门户网站作为政务信息发布的平台，并在政府的信息公开活动中承担重要的任务。
十七大报告指出要不断“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”并强调要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”将电子政务建设与建设服务型政府，强化社会管理和公共服务和增强政府决策透明度和公众参与度紧密联系在一起。“十一五”规划中，我国政府提出电子政务要实现“全面提高政府的社会管理能力与公共服务水平，全方位地向社会提供优质、高效、规范、透明的服务。”2009年4月，工业和信息化部印发《政府网站发展评估核心指标体系（试行）》的通知【29】，该指标体系以政府信息公开、网上办事、政民互动三方面作为一级指标，包含9个二级指标。同时提出，“2009年起，工业和信息化部不再委托评估机构开展全国性政府网站综合评估工作，按照"谁评估、谁公布、谁解释"的原则，鼓励有经验、有实力、有信用的评核机构开展政府网站发展评核，向社会公开发布评核结果，并负责对发布结果的解释。”标志着评估政府网站绩效评核业务的正式社会化。
自2002年起，中国软件评测中心牵头的政府网站绩效评核。每年都对全国政府网站进行调查评核。将部委网站、地市级（包括计划单列市和省会城市）政府网站、以及区县政府网站作为主要评核对象。在逐年评核的基础上，不断完善评核体系，结合政务工作重点和公众需求，加强对政府信息全面规范公开、服务人性化和日常运行维护保障情况的评核力度；提高日常监测频率、细化监测要点，实现对政府网站全年度、全方位的监测覆盖。2010年度的调查结果表明，部委网站在信息公开、在线办事和公众互动方面的差异比较明显。评核结果显示，公众互动的绩效指数的离差最大，为0.82。70%的部委网站的互动渠道形同虚设，互动效果不够理想。信息公开平均绩效明显改善。在线办事仍是短板，基本政务信息公开较好，深度信息公开仍显不足。省级政府网站相对较好，省级政府网站整体绩效指数最高，为0.40；地市次之；区县网站整体发展水平最为滞后，区县政府网站平均绩效指数仅为0.12【30】。针对区（县）政府网站的薄弱环节，需要构建区（县）政府网站绩效评核指标体系并以此作为参照进行评估【31】。
《电子政务》杂志发布《2003—2004中国城市门户网站评估报告》。该报告依据评估结果，推出《2003—2004中国城市政府门户网站评估排行》，在功能和应用方面，试图呈现全国城市政府网站的整体状况。
北京大学网络经济中心、北京大学光华管理学院发表《中国电子政务研究报告（2006年）》。以289家地级市，31家省级政府以及32家省会城市与计划单列市政府门户网站作为测评对象，对电子政务与服务型政府转型中的焦点问题进行了深度分析，并选择有代表性的政府网站实施了调研与案例分析研究。
中国城市电子政务发展研究课题组以电子政务在线服务力（OSA，包括充实性、交互性、时效性、个性化、透明化）和电子政务在线应用力（OAA，包括实用性、安全性、开放性、灵活性、艺术性）为核心指标，对336个城市的政府门户网站量化测评电子政务实现度（EGR）。
从2006年起，由国家行政学院、国家信息中心主办，国家行政学院电子政务研究中心、国家信息中心信息化研究部、国家行政学院电子政务专家委员会承办的“中国电子政务论坛”举行。上海市互联网经济咨询中心发布《中国电子政务发展水平测评报告（2007）》，通过数据采集、系统分析，展示了我国电子政务发展中取得的成效和问题。各级政府、各政府职能部门也陆续进行自身的政府网站绩效评估活动。
同时期，国内的武汉大学、同济大学、合肥工业大学等知名学府也在开展政府网站评估的研究工作【32】。
三、国内政府网站绩效评核的有关研究
2000年，中国人民大学张成福提出电子政府的定义，认为电子政府是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过信息服务设施（电话和网络等），在更方便的时间、地点和方式下，对政府机关和社会公众提供自动化的信息和服务，从而建立一个有回应力、有效率、负责任和具有更高品质的政府【33】。
史建玲指出政府门户网站的主要功能不是直接提供信息和服务，而是提供获取信息和服务的引导，认为政府门户网站是指由国家或地方政府所有， 具有统一入口并连接各级部门政府门户网站，在线向广大公众、企业和政府工作人员提供政府信息和服务的引导性政府门户网站【34】。
杨秀丹的定义从政府门户网站的功能出发，认为政府门户网站是电子政府的具体表现，是政府面向公众用户（企业、社团和个人）的动态信息管理和信息发布平台，是面向用户提供各种在线服务的窗口，是政府内部办公、外部交流的通道。个人和企业可以在这个网站上访问各类公开信息，并可以经过安全认证后，在线办理和查询政府提供的各类公共服务【35】。政府门户网站是给社会公众提供在线服务的窗口，同时也是政府内部办公的平台。张锐昕以三个基本维度分析政府门户网站的功能，提出政府门户网站要做到满足公众对信息取得、对政府网上办公、对与政府间双向沟通上的需要【36】。
彭细正认为，政府门户网站绩效评估，就是由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对政府门户网站建设的投入和产效（产出和效益）做出的客观、公正和准确的评判【37】。
詹钟炜等学者提出的“政府网站评估DEA模型”【38】。在国内首次引入数学模型技术手段对政府网站评估进行定量分析。运用DEA（DataEnvelopment Analysis）技术，建立电子政务网站评估的DEA模型，对全国28个省市的政府网站进行了详细的评估。该评估模型与以往常用的电子政务网站评估方法不同之处在于，不仅比较各网站的物理表征指标与服务内涵，还考虑到各省市的社会、经济发展基本指标.将电子政务的活动同建设环境联系起来，更客观地评估人在电子政务中的能动作用，以及电子政府作为建设项目的投入产出效率。
2006年2月至11月，张向宏提出以内容为主，以政府门户网站的功能定位作为指标体系的构成框架，对政府门户网站进行用户的认知度和满意度调查，对各部委和各地方的政府门户网站进行了绩效评估。不同级别的网站采用了权重不同的指标体系，越往低层、越是直接面向公众服务的政府门户网站，“在线办事”一项的权重就越大。在公众参与方面更加注重互动效果，加强对“政府反馈信息”的考察【39】。
寇明雯提出以“投入—产出—效果”为基本评价领域的指标框架，针对“重评估，轻反馈”的困境，提出运用决策支持系统完善评估系统的改进思路，从而实现政府网站的闭环管理。从绩效的内涵出发设计评价领域，综合各种研究与实践成果设计指标体系，提出决策支持系统来完善评估体系的思路【40】。
四、结语
政府网站绩效评核是作为现代政务信息化的系统工程，随着国家信息化建设的不断深入，依托各级政府门户网站，形成覆盖全国的开放的电子政务系统，为各类社会成员提供多层次、多样化的电子政务将逐渐成为现实。
目前，国内外学者关于政府门户网站的研究，主要集中在对政府门户网站的绩效评价研究和公众对政府电子化服务的使用意向研究。国内学者和各研究机构在评价指标、评价方法、评价结果等方面存在较大差异，目前还缺乏权威的、科学的政府门户网站绩效评核框架【41】。对于确定评核角色在评核体系中的关键作用、指标的可操作性，和在数据采集过程中的可获得性，尚未予以充分研究【42】。
故而，未来我国的政府网站绩效评核，应有针对性地建立适合我国现阶段政府网站发展水平的指标体系，同时又能够具有一定的国际视野和前瞻性，以引领电子政务建设向更高的水平和更广泛的应用发展，提升电子政务产出的质量和效益。
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作者单位：（北京大学，国家行政学院，南京交通职业技术学院，中国传媒大学）