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信息技术对政府服务质量的影响研究

来源:中国电子政务网更新时间:2012-08-12

　　【摘要】本文从介绍“服务包”的概念入手，以政府服务的五种特性和社会公众作为消费者评价政府服务质量的五维度为基础，着重探讨在信息社会里，信息技术对政府组织结构的冲击、对行政信息传播方式的再造及对政府决策的品质的改善，而这一过程势必会深刻影响政府服务特性的各个方面，也进一步填补政府服务质量缺口，同时也将增强政府服务回收的能力。通过研究信息技术对政府服务的深层次影响，我们可以看出信息技术能够为政府服务质量的整体提高提供最有力的技术支持。
　　【关键词】政府服务质量；服务包；服务质量维度；服务质量缺口；服务回收
　　Studies of Information Technology’ Influence on Service Quality of Government
　　By Zhou Lixin Xu Xiaolin
　　（School of Public Administration
　　Huazhong University of Science and Technology，Wuhan，430074）
　　Abstract：This paper begins with introducing the conception of service package， focus on how information technology impacts on structure of government organization、reinvents ways of public administration information transfer and improves quality of public policy in information society，which is based on five distinctive characteristics of government service and five dimensions in which the public as consumers evaluate quality of government service， while the transformation certainly will influent on each aspect of characteristics of government service deeply、shorten gaps in quality of government service， and build up the capability of government service recovery． A conclusion can be safely drew that information technology provides the most powerful technical facility to the improvement of quality of government service through the study of information technology’ deep influence on quality of government service．
　　Key words：quality of government service；service package；dimensions of service quality；gaps in service quality；service recovery
　　20世纪80年代以来，世界各国政府在直面信息技术的迅猛发展和世界经济一体化的飞速推进时，不断调整本国政策，提出了“重塑政府”（Reinventing Government）（戴维·奥斯本，特德·盖布勒，1996）或“再造政府”（Reengineering Government）的口号，其中以英、美等国为代表的西方发达国家政府还对公共部门进行了实质性的行政改革。在这种旨在重振政府活力的世界性思考和发展趋势中，各国政府深刻认识到信息技术对传统公共行政带来的巨大冲击，不仅纷纷倡导从管理到服务的行政理念的转变，从以政府为中心到以服务对象为中心的转变，如法国在1996年制定法律明确规定，政府职能只是服务，没有管理，（杜，2002）而且更加关注“顾客满意度”的研究，强调政府服务的质量。这种转变的同时给政府提出了另一个亟待解决的问题：在以信息技术为基础的知识经济社会里，信息技术在提高政府服务质量方面产生了什么样的影响，以及政府如何充分利用信息技术努力提高服务质量。
　　一、政府服务的特性
　　在探讨信息技术对政府服务质量的影响之前，介绍一下政府服务的特性是有必要的。只有先了解政府服务的特性，我们才能从深层次探究信息技术对它的影响。政府服务，更确切的说是一个由服务的辅助设施、载体、显性服务及隐性服务四方面组成的“服务包”（service package）。（James A． Fitzsimmons， Mona J． Fitzsimmons，2002，p．24）在“服务包”中，服务的辅助设施表示服务的物质条件的支持，即政府提供或生产服务的物理环境；服务的载体表示服务的中心内容，服务本身就是这个载体的附属品；显性服务表示可以显现出来的服务内容及其表现的效果；隐性服务表示隐藏在消费者潜意识中的对服务主体的认可和对服务的感受，这直接关系到消费者对于服务的反馈和评价。政府提供服务的同时，也就是服务包中的各元素共同运作的过程。每个元素都与服务的质量息息相关。服务的辅助设施是政府服务能力的直观体现，它能够影响消费者对于服务主体是否具有服务质量保证的信心；服务的载体是服务能否开始和持续进行的关键，它的优劣是评价服务质量的前提；显性服务是服务的中心内容，直接关系服务质量的好坏；隐性服务是服务的外延，它是服务包能否可持续发展的决定因素。换言之，服务包的质量决定服务的质量。
　　从服务包的概念，我们可以看出服务具有不同于产品生产的性质，下面就来看看政府服务的特性（James A． Fitzsimmons， Mona J． Fitzsimmons，2002，p．25）：
　　（一）顾客参与性。提供服务与生产产品有很大区别。服务的提供应该以顾客满意度为衡量标准来进行。而产品的生产过程更集中于产品本身，如产品外观、质量等。服务包的提供要有明确指向性，否则，即便非常优秀的服务对于有的消费者来说也不是高质量的服务。所以，在政府决定提供某项服务之前，应该鼓励他们的消费者更多的以直接或间接的方式参与公共服务的决策和提供，使消费者的角色从被动的转化成主动的、积极的，而不仅仅是服务的消费者和事后“反射镜”的角色。在美国，自主的思想被大力推崇，在国内生产总值的计算中已经计入了消费者的贡献。
　　（二）同时性。服务的生产和消费是同时发生的。消费者的偏好和对服务的评价在消费服务的同时就能体现出来。在服务提供的过程中，顾客也在同时进行消费，换言之，就是服务没有库存。这就要求政府在提供服务之前，就能准确的预测出服务的消费量，否则就会出现顾客等待的问题和服务能力过剩。服务能力选择、设备的利用、闲置时间的排遣、顾客等待时间相平衡的问题，是政府需要思考的很重要的问题。要有效解决这些问题的，不仅仅必须意识到服务的同时性，而且更要鼓励消费者通过有效途径表达自己的偏好，比如服务的类型、数量等。
　　（三）易逝性。服务是一种容易“腐烂”的商品。由于服务的生产和消费是同时发生的，服务一旦没有被消费，就会永远的逝去，不可能进行贮存，而且消费者的需求经常呈现巨大的波动，所以对于政府来说，有效提供消费对于服务能力来说是一个巨大的挑战。同时，这也是一个严峻考验。这要求政府能够准确预知服务需求的高峰与低谷时期，能够弹性的有效应对高峰时期对服务的大量需求和低谷时期设备的闲置及闲散时间的利用。为了提高服务质量，消费者等待的时间必须大大缩短，同时又不能出现服务能力的过剩。
　　（四）不确定性。这是政府服务最为显著的一个特征。产品是实物，消费者可以实实在在的感知，而服务带给消费者的更多的是一种感受或者概念的东西，所以，服务的创新也是无法申请专利保护的。服务的不确定性可以从两个不同的层面来理解。首先，消费者在“消费”政府服务之前，往往不能肯定他能确切得到什么样质量的服务。其次，服务通常是通过有形的载体来发挥作用，从长期来看，可以形成消费者心理认可效应，这种心理认可效应也就是品牌效应，常常只是一种消费者过去消费经验的感受，而这种已形成的品牌并不能完全保证服务质量一成不变。但是反言之，服务的不确定性也给政府提出了一个难题，政府为了能够得到社会公众的认可，政府必须提高服务的标准化和规范化（如服务承诺制，效能建设的服务标准）水平，以能够最大可能的提高政府服务的确定性。
　　（五）异质性。政府服务的不确定性决定了消费者之间消费服务的异质性。政府服务无法如有形产品那样实现统一严格的标准化，每次服务带给消费者的效用，消费者感知的服务质量都可能存在差异。这主要体现在三个方面：一是服务主体方面，如政府服务人员的心理状况、服务技能、努力程度、情绪状态等，同一政府服务人员提供的服务在质量上可能有差异，同一环境下不同政府工作人员的不同态度，会使消费者感知不同的服务质量，也直接影响服务的质量和效果；二是由于政府服务人员与消费者间相互作用的原因，在服务的不同次数的购买和消费过程中，即使是同一服务人员向同一消费者提供的服务也可能会存在差异。
　　由于政府服务的以上这些特性，还有服务主体与服务客体的特殊性，使得“重塑政府”或“再造政府”任重而道远。随着信息技术的普遍应用，这一进程的速度将大大加快。
　　二、信息技术能深刻的影响政府服务的特性
　　在现今社会，世界各国政府都在轰轰烈烈的进行着电子政务的建设，其中心主题就是要实现政府行政的透明化、决策的民主化，以资源的有效配置和充分利用为核心、以市场竞争为实现手段、学习模仿企业管理从而更好的为社会提供服务。
　　首先，信息技术会拉近服务主体与服务对象——消费者的距离，改变他们之间的作用方式。信息技术给政府带来的最大冲击就是政府的组织结构将发生根本性变化。传统政府是官僚体制：结构层次多、等级制度森严、部门之间存在结构壁垒，从整体来看组织结构呈金字塔型，而信息在向政府中心决策层传递时往往会出现熵的递减，信息被人为的扭曲而失真，使得政府在决策应向社会公众提供什么样的服务及提供的数量时得不到准确、充足的信息。同时，社会公众也不能利用有效的途径来及时反馈信息，通常情况下，在政府和社会公众之间出现多层过滤网，到达政府决策中心的信息被“腐蚀”得寥寥无几或者全部是变了质，信息系统只是“单行道”。进入信息时代，信息技术的大力推广，将催化早已“腐朽”的传统的政府组织结构从内部开始演变，从金字塔型向扁平式结构转变，组织层次大大减少、每个职位的管理幅度大大增加、层级内部的结构壁垒减少及按照服务事项划分部门，这些都有利于信息的流动，同时，社会公众也可以通过政府的网络服务端口进行信息传递。信息通过网络技术形成虚拟“多行道”，避开人为的过滤，从信息端口←→信息库←→信息端口能够无摩擦流动。这样就为消费者充分参与政府的服务提供技术上的可能，也使得政府能够调动消费者“自己动手、丰衣足食”的积极性，同时，政府可以节省服务人员的闲散时间，减少服务流逝的损失和降低服务的异质性。在这一过程中，政府和社会公众的角色将发生转变，政府不再是纯粹的服务提供和生产主体，社会公众也不再是纯粹的服务消费者，服务的提供和生产由政府和社会公众共同完成，一方面能够节省政府单方面提供服务的转型成本和机会成本，另一方面也使得服务更能接近社会公众的偏好，对于社会公众来说是服务质量的提高。
　　其次，信息技术的应用将改善政府的决策品质，增强政府服务的顾客参与性，减轻易逝性和异质性。信息技术，特别是网络技术的发展，为政府的决策提供充分的技术支持。以往的信息缓慢、失真的传递演变成迅捷、无摩擦的流动，政府能够运用现代的统计方法，对消费者的需求进行分析、分类，科学的做出准确的决策，为消费者提供尽可能满意的服务；而消费者可以在消费服务过程中或者过程后提出反馈意见，使政府能够及时调整、修正政策及执行方式。这种信息流动方式也将决定决策具有更高的品质，能够向着福利经济学所言的社会福利函数的理想前进一步。尽管肯尼思·阿罗（Kenneth Arrow）已经证明这一单一的社会福利函数只是个不可能实现的理想，但是在信息丰富且充分流动的条件下，政府能够最大可能了解消费者的偏好，并把偏好相近的消费者划分成消费群，最后面向不同的消费群提供确定的服务，这样更能有助于资源的合理配置，增进社会的整体福利。这一过程本身也是一个更为民主的过程。民主既作为政治目标和原则，也作为一种社会管理体制，是由该体制中社会成员大体上能直接或间接的参与或可以参与影响全体成员的决策的程度决定。运用信息技术和现代统计方法，可以最大可能的提高社会成员的参与程度且降低参与成本，从而扩大民主的广度、增加民主的深度和达到民主的有效范围。（卡尔·科恩，1998）无疑，这也会从根本上提高政府服务的整体质量。由美国原副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会（National Performance Review，NPR）便针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行了重新的探讨，提出“运用信息技术再造政府”（reengineering－through information technology）的观念，想要透过“分散智慧”（distributed intelligence）的理念将信息与工具分散至整个组织当中，让员工能够集中信息并与工作紧密结合起来（collect information and work together），增强决策人员的能力，提高决策品质。（张，2000，p．6）
　　最后，信息技术有助于政府提供“阳光服务”。西方学者曾梦想把政府变成“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明，（徐，2001，p．20）也就是政府应该实行透明行政。政府通过电子政务应该把行政决策的制定及执行过程透明化，使社会公众不但能详细了解政府是怎样进行公共管理，治理国家的，而且能够通过有效途径参与决策和管理，即参与行政。与传统的官僚体制相比，信息社会的行政组织机构由于信息的交互式流动，能够自发的实现组织内部及组织外的监督机制。信息的交互式流动、公共行政的透明化会消除公民与政府之间及行政组织内部的信息结构壁垒，通过信息的反馈和汇集可以自发的产生互为监督的机制，这种机制时刻提醒决策者在近乎“裸露”的情况下，必须运用最大的理性进行决策，在完全的价值中立下执行决策，这样也就从技术上增大行政组织的整体理性，同时也相应的能增加政府官员的寻租、设租的风险，减少决策执行中的“黑暗成本”，促进市场效率，从而增大社会的总效用。从某种程度上说，政府决策的执行也是一种提供服务的过程。政府工作人员在提供服务时，如果在相对隔离的状态下，会出现寻租的冲动，这会大大加重给社会带来极大损失的异质服务，同时也会降低政府在社会公众心目中的形象。通过信息技术的应用，政府可以向消费者提供充分透明的“阳光服务”，在实现社会公平、公正的同时，也大大提高政府服务的质量。
　　表1 信息时代政府服务与传统政府服务的对比

要素	信息时代	传统
服务接触方式　　服务时间　　服务地点　　环境	屏幕对人　　任何时间　　服务到家　　电子界面	人对人　　标准工作时间　　定点服务　　物理环境

（注：本表参照James A． Fitzsimmons，Mona J． Fitzsimmons，2002，p．243，但根据政府服务的特点，做了节选和改动）
　　三、信息技术能够填补政府“服务质量缺口”（Gaps in Service Quality）
　　美国得克萨斯大学的菲茨西蒙斯夫妇（James A．Fitzsimmons and Mona J．Fitzsimmons）认为，服务质量差距就是指消费者对服务的期望值与对实际提供的服务的评价之间存在的差别。（James A． Fitzsimmons， Mona J． Fitzsimmons，2002，p．45）由于服务的不确定性，决定服务质量很难用精确的数据来直接评估。经统计研究发现，消费者往往是通过五个方面来评价服务质量，称为“服务质量维度”（Dimensions of Service Quality），按照对消费者的重要性的递减次序来排列，依次如下：（James A． Fitzsimmons， Mona J． Fitzsimmons，2002，p．44）
　　（一）可靠度。（Reliability）更准确的说，是稳定度。政府服务的提供应该不会随着时间、环境、对象的变化而变化，应该以同样的质量标准来完成。
　　（二）回应度。（Responsiveness）在政府服务的过程中，回应度包涵了两个含义：一是消费者一般都希望能够得到快捷、及时的服务；二是在接到消费者的反馈信息后，政府能够快速做出正面回应。
　　（三）信用度。（Assurance）信用度有以下一些内容：提供服务的能力、对消费者的尊重程度、与消费者交流的有效途径、服务主体把消费者的利益置于什么地位。
　　（四）移情度。（Empathy）简单的说，移情度就是指政府应该想社会公众之所想，急社会公众之所需，能够进行换位思考，设身处地的为社会公众着想。
　　（五）有形资产。（Tangibles）这主要是指提供服务的辅助设施的先进程度，能够有能力提供优质服务，也是给消费者以信心的一个非常重要的维度。
　　消费者对服务质量进行评估的五个维度，也是服务质量的五个方面，这五个方面的内容决定政府服务质量的优劣。但消费者的期望与实际消费服务的感受总是存在着一定的差距，也就是“服务质量缺口”，从某种意义上说，服务质量缺口是客观存在的，政府只能尽力去填补，但不会使之消失。这必须有的放矢，以上五个方面就为政府提供了最佳“箭靶子”。从对于消费者的重要程度的递减次序来看，可靠度是居于首位的。政府能可靠、稳定的提供高质量服务，不仅会提高政府的声誉和社会公众的信任度，更重要的是有利于社会稳定和社会公众对政府执政合法性的认可。就政府存在的必要性来说，社会公众之所以要这样的政府，选择这样的执政方式，最终目的就是希望政府能够为社会公众提供更大的福祉，而福祉能否体现就是看政府能否提供高质量的服务。在传统社会里，由于时空不统一、信息不对称，政府要想做到这点是很难的，政府无法及时、准确了解社会公众的需求，而社会公众也不能找到有效途径来表达偏好，往往是各忙各的，双方都不满意，而且造成资源极大浪费。在信息社会里，随着信息技术的产生和普遍应用，政府与社会公众能够进行有效、及时、直接的沟通，从而解决由于时空不统一造成的信息不对称的问题，而且社会公众能够直接或间接的参与政府服务的决策和提供，不仅能够解决原来较为严重的回应度、信用度等问题，而且使社会公众对政府服务更加有信心，更加相信政府能够提供可靠、稳定、高质量的服务。也将加固政府执政的基础。反观政府，我们不难看出，政府应该充分利用信息技术这一最有力的技术支持，严格按照这样五个方面对自身进行改造，以提供更加优质的服务，尽量缩小与消费者期望的差距，努力填补服务质量缺口，为社会公众提供更大的福祉。
　　目前，世界各国已经开始了政府服务设施建设的进程，政府利用自身的资金优势和特殊的地位，不断提高政府办公自动化程度、不断改进服务方式，尽量缩小与消费者期望的差距，努力填补服务质量缺口。美国纽约州政府利用Lotus Domino/Notes构建电子政府系统，通过网站提供在线审批和发放许可服务，所有规模的企业都可以快速有效的获得信息和业务许可情况，借助Domino/Notes先进而可靠的工作流功能，理顺多个政府部门之间的信息交换，使公民能够同时在线申请多项业务批准。经过深入的改革和调整，这个州政府已经把业务申请审批手续减少了50％，节省了纽约州企业、政府和公民近30亿元。正如纽约州长George E•Pataki说：“我们希望通过采用先进的技术，改进政府服务质量，推翻横亘在政府与公民之间的墙，让企业可以方便的在线处理事务，尽可能减少人为的时间浪费，帮助企业加快进入市场的速度。另一方面，通过采用高效率的工作流程，有效降低州政府事务处理的费用。”（Domino助纽约州政府在线审批，2002）英国从1994年开始着手于eGovernance的建设，目标是建立“以公众为中心的政府”。英国政府按照“平民化”的原则建设电子政务。要求政府既要考虑到熟悉、了解信息技术的人，也要考虑到不熟悉的、不了解信息技术的人。（软件世界专题编写组，2002）在信息社会里，政府作为最大的“信息处理部门”，服务的提供莫不依赖于适时、准确、相关的信息。在整个服务提供的过程中，政府必须了解社会公众的需求，了解环境的变迁，从而做出准确的战略决策。世界各国政府大力建设电子化政府，其核心就是要有效利用现代信息技术改革政府，通过不同的信息服务设施，在其更方便的时间、地点及方式下，跨越时空障碍的全天候的提供政府服务，实现一个开放的、有回应力的、负责任和有效率的政府服务体，从而进一步填补政府“服务质量缺口”。
　　四、信息技术将会增强政府服务回收（service recovery）的能力
　　对于一般意义的服务业来说，提供质量差的服务意味着将失去现有和潜在的顾客，更严重的是必然大大损害企业的声誉，这也是比较致命的。但是对于政府来说，顾客或者消费者就是广大的社会公众，而且大多数服务项目都是特质的、没有竞争者的，或者被法律、法规限制为“独家经营”的。传统的政府对于消费者的需求和反馈意见都不会认真理睬，或者由于根本无法获得准确、充足的消费者信息，导致反应迟缓，没有对服务提供及时、有效的补救措施，造成消费者对政府有一种不负责任的印象。信息社会的政府想要有效利用现代信息技术对政府进行再造，来为社会公众提供“顾客满意”的服务，从而建立一个开放、有回应力、负责任和有效率的政府服务体。但是这并不意味着政府服务的完美化，不可能杜绝服务失败，那么政府服务的及时、有效的回收就显得尤为重要了。成功的政府服务回收不仅能够最大可能降低社会成本的损失，而且更能够塑造政府负责任的整体形象，使广大社会公众对政府服务的质量更加有信心。从深层次的意义来说，也将加固政府执政的基础。
　　服务回收（Service Recovery）（James A． Fitzsimmons，Mona J． Fitzsimmons，2002，p．67），是指在提供服务过程中或过程后，服务主体对于劣质的服务进行有效、及时的补救措施的活动。服务回收不仅要求提供的补充服务能够使顾客满意，最主要的是要有效、及时，力求使由失败服务造成的损失降到最小。从政府提供服务开始到完成服务回收，要经过消费者的消费过程、收集消费者的反馈意见、进行意见调查分析、决策及执行服务回收，这一时间称为服务回收时滞。服务回收时滞是客观存在的，但其长短对于一个负责任的政府而言，则主要依赖于收集反馈意见进行决策所运用手段，目前其最有效手段就是信息技术。
　　首先，政府运用信息技术能够缩短每一个服务回收时滞中的单元。利用网络技术能够使反馈信息快速的、多渠道的及无摩擦的汇集到决策中心，运用现代统计方法及时、准确的分析服务失败的原因，做出有效的、最低成本的服务回收决策，这对于成功的服务回收是至关重要的。每个单元所耗费的时间都影响着整个服务回收时滞。
　　其次，信息技术对于政府组织结构的冲击，使政府的权力结构呈现分散的多中心体制。正如约翰•奈斯比特所描述的：由于新科学技术发展给社会生活带来的多样性和时效性，中央政府的集中决策愈来愈缺乏效率，谁是总统再也无关紧要，因为实际的政治力量，即把事情处理好的能力，已从国会和总统的手中转移到州、市、镇和邻里手里。（约翰•奈斯比特，1984，p．100－101）除了中央决策中心之外出现了多个有部分决策权的次决策中心，整个政府富有弹性，而且次决策中心的出现，大大减少了信息传递的时间，能够及时、有效的处理权力及能力范围内的事务，当然也就能减少服务回收时滞。这种时滞的缩短更确切说是建立在确定的服务主体之上的，次决策中心根据自身的服务能力和范围，利用信息技术充分了解社会公众的需求和偏好，能够最小成本的提供最高质量的服务，一旦服务失败，能够最短时间的进行服务回收，这一切必须在同一服务主体前提下讨论，否则，并不会有效缩短服务回收时滞。
　　从这个意义上来说，2001年6月开始到2002年6月告一段落的我国的国有股减持就是一次政府服务回收的最好例证。2001年6月，实施国有股减持暂行办法，深、沪股市全面急剧暴跌，陷入了长期低迷状态。2001年10月份证监会宣布暂停执行减持，深、沪股市全线狂涨。2002年1月26日，中国证监会利用信息技术，在短短的3个月中，汇集了来自社会各个方面的讨论方案共4317件，并评出继续减持的方案“折让配售方案及配套措施”，结果也不是十分理想，终于2002年6月政府决定停止国有股减持。（杨斌，2003，p．53）最近，新成立的国务院国有资产监督管理委员会又表达了为了充实社会保障基金、加快建立现代企业制度。在适当的环境和需要的条件具备的时候，继续进行国有股减持的决心。虽然国有股减持最终结果还没有看到，但是前期暂行办法的试行事实证明是失败的，这无疑是政府服务的一次失败。在这次失败中损失了很多股民的利益，但是他们应该庆幸这是发生在信息技术发达的今天，在减持的过程中，政府能够利用信息技术监控股市行情，及时反馈股民们通过股盘反应出来的意见，并在后期短时间内修改方案，结果还是达不到预期效果，直至最后停止执行。这是政府服务回收的一个最好例证，此项服务还没有结束，中国政府正在进行着服务回收，这将是一个长期的过程。虽然，在那一年里，股市总市值损失了超过一万八千亿，但是从长期来看，随着信息技术的发展，政府服务回收能力的增强，谁又能够确定政府服务回收完成后不能弥补这一损失呢？
　　五、结语
　　信息技术的产生和发展为公共行政翻开了崭新的一页，同时也唤醒了社会公众的进步意识。政府服务，这个关系到社会公众最根本利益的话题，会一直被人们讨论下去。但是从世界各国政府世纪交替时开始的改革来看，我们不难发现，各国政府顺应信息技术对行政组织结构的冲击，已经迈出了“再造政府”的关键一步，政府服务意识也愈来愈深入人心。随着信息技术的普遍应用，政府服务能力的不断增强，服务质量缺口的逐渐填补，我们一定会看到更多提供更高质量服务的负责任的政府。
　　【参考文献】：
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　　[13] 杨斌，《国有股减持受挫与理论缺陷》，《读书》，2003年第2期。
　　基金项目：本文系国家社会科学基金项目（02BZZ032）“信息化与公共组织结构变革研究”中的部分内容。
　　